能源消費(fèi)總量控制為能源體改創(chuàng)造良機(jī)

文/林伯強(qiáng)（中國(guó)著名能源專家、廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任）

能源領(lǐng)域最需要革命的是能源管理體制，這可以作為判斷能源改革成功與否的標(biāo)志。長(zhǎng)期以來(lái)，能源管理體制是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一大短板，常被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的“堡壘”。其中，兩個(gè)最大的問(wèn)題是國(guó)企壟斷和所謂的價(jià)格“管制”。如今，能源總量控制給能源體制改革提供了比較好的時(shí)機(jī)和基本條件。相對(duì)寬松的能源供需有利于能源體制和價(jià)格改革，成功與否取決于現(xiàn)實(shí)中的貫徹和執(zhí)行。

其實(shí)，許多人都不太真正明白政府為什么要對(duì)能源消費(fèi)進(jìn)行總量控制，現(xiàn)實(shí)中如何執(zhí)行？從環(huán)境治理和能源稀缺的角度出發(fā)，政府在能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃中提出，到2015年將全國(guó)能源消費(fèi)總量控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。最近又進(jìn)一步在霧霾治理措施中提出，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域到2017年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。

毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)行能源消費(fèi)總量控制標(biāo)志著我國(guó)能源戰(zhàn)略已經(jīng)從保供給為主，向控制能源消費(fèi)總量轉(zhuǎn)變。這對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的能源思維模式是一次革命，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。

能源消費(fèi)總量控制難在何處？

能源總量控制目標(biāo)的分配是一個(gè)艱難的過(guò)程，但需要盡快完成。能源總量控制要求各個(gè)省份甚至減少能源消費(fèi)總量，這相當(dāng)于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)設(shè)限。為此，中央政府需要根據(jù)各地情況，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源消費(fèi)之間尋找平衡，合理公平地制定能源總量控制目標(biāo)。

除此之外，中央政府還需采取其他政策措施，如強(qiáng)化企業(yè)節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任；充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用；加強(qiáng)科技創(chuàng)新；完善水電和核電及可再生能源電價(jià)定價(jià)機(jī)制，理順天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系和煤電價(jià)格關(guān)系，完善差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)政策；推進(jìn)資源稅改革，強(qiáng)化能源消費(fèi)環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)，嚴(yán)格控制高耗能產(chǎn)業(yè)；推廣應(yīng)用節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品，扶持和壯大節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)；完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，做好能源統(tǒng)計(jì)與預(yù)測(cè)預(yù)警，適時(shí)組織開展全國(guó)能源統(tǒng)計(jì)普查，等等。這些許多都是以前就有的，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，改革進(jìn)展也不會(huì)很順利。應(yīng)該說(shuō)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式才能有效控制能源消費(fèi)總量，但是，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

如何引導(dǎo)地方政府真心實(shí)意完成控制目標(biāo)，是能源消費(fèi)總量控制的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

“十一五”末，各級(jí)政府為完成節(jié)能減排目標(biāo)，采用拉閘限電，強(qiáng)制性減少能源使用，給企業(yè)生產(chǎn)和居民生活帶來(lái)了不便。因此，“十二五”期間如何將節(jié)能手段和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)措施與能源消費(fèi)總量控制有效結(jié)合，是各地政府順利完成能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)的關(guān)鍵。

建立有效的能源消費(fèi)總量控制評(píng)估體系

就全國(guó)而言，城市化工業(yè)化階段性能源增長(zhǎng)與GDP之間的關(guān)系應(yīng)該比較固定。一般而言，能源總量控制需要通過(guò)節(jié)能和改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三年中見(jiàn)效應(yīng)該很難，所以節(jié)能方面需要付出更大的努力。

因此，需要建立一個(gè)有效的能源消費(fèi)總量控制評(píng)估體系。能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)具有行政命令性強(qiáng)、可監(jiān)控性差的特點(diǎn)，實(shí)際操作起來(lái)不容易，只有解決如何監(jiān)測(cè)地方政府對(duì)控制目標(biāo)完成情況的問(wèn)題，能源消費(fèi)總量控制才具有可操作性。此外，還需要有一個(gè)中期考評(píng)機(jī)制，以避免到“十二五”期末地方政府為完成任務(wù)而采取強(qiáng)制性減少能源使用。

還有一個(gè)問(wèn)題需要引起重視，就是能源消費(fèi)總量控制對(duì)整體宏觀經(jīng)濟(jì)的影響必須評(píng)估。如果需求側(cè)沒(méi)有得到有效控制，能源消費(fèi)總量控制可能導(dǎo)致能源價(jià)格上漲。能源的平穩(wěn)運(yùn)行和持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)將面臨挑戰(zhàn)。一旦實(shí)施能源供應(yīng)總量控制，能源供求關(guān)系可能失衡，進(jìn)而導(dǎo)致能源價(jià)格上漲，對(duì)通脹產(chǎn)生壓力。在老百姓日益關(guān)注油價(jià)、電價(jià)、水價(jià)等價(jià)格的情況下，政府要考慮如何解決能源價(jià)格上漲所帶來(lái)的問(wèn)題。

能源供需寬松有利于能源改革

近三十年GDP增長(zhǎng)和一次能源增長(zhǎng)的關(guān)系是1比0.6以上，而近十年下降到1比0.5以上，預(yù)測(cè)未來(lái)十年可能進(jìn)一步下降到1比0.4以上。中國(guó)能源需求增速下降主要有幾個(gè)方面的原因：一是經(jīng)濟(jì)增速放緩，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，三是環(huán)境治理。環(huán)境治理既影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)增長(zhǎng)放緩除了對(duì)國(guó)內(nèi)的影響，也將影響全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源消費(fèi)。

近年全球能源供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生了很大變化。如果沒(méi)有地緣政治的干擾，短期內(nèi)能源供應(yīng)將相對(duì)寬松，能源發(fā)展前沿話題和緊迫的研究方向或?qū)⒒氐侥茉锤母铩?/p>

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，能源需求快速增長(zhǎng)、供需偏緊的時(shí)期，很難進(jìn)行能源改革，因?yàn)闈M足能源需求是第一重要。因此，能源市場(chǎng)供需相對(duì)寬松是能源改革的一個(gè)重要前提條件。

能源領(lǐng)域最需要革命的是能源管理體制，這可以作為判斷能源改革成功與否的標(biāo)志。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源管理上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，以項(xiàng)目審批為主，能源企業(yè)主要以國(guó)企為主。目前看來(lái)，能源管理體制是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一大短板，常被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的“堡壘”。能源管理體制的改革完全可以成為經(jīng)濟(jì)體制改革的切入點(diǎn)和重點(diǎn)。其中，兩個(gè)最大的問(wèn)題是國(guó)企壟斷和所謂的價(jià)格“管制”。當(dāng)前，能源行業(yè)整體國(guó)有化程度約為86%，而且這個(gè)比例不斷增大，尤其是近十年，能源行業(yè)內(nèi)國(guó)企一家獨(dú)大，越做越大。雖然在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，能源國(guó)企有滿足快速需求增長(zhǎng)的好處，但是，教科書上國(guó)企的種種問(wèn)題，包括競(jìng)爭(zhēng)力不夠、效率相對(duì)低下、壟斷尋租等等，都可能是長(zhǎng)期能源行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的障礙。目前政府的改革方向是發(fā)展混合所有制，但該混合所有制的效果有待觀察。而且，能源國(guó)企本身是否也有誠(chéng)意去推動(dòng)該項(xiàng)改革？因此，能源領(lǐng)域需要革命性的舉措。

能源體制改革的必要性是不言而喻的。能源總量控制給能源體制改革提供了比較好的時(shí)機(jī)和基本條件。毫無(wú)疑問(wèn)，相對(duì)寬松的能源供需有利于能源體制和價(jià)格改革，成功與否取決于現(xiàn)實(shí)中的貫徹和執(zhí)行。