放活土地經營權應保障農民權益

◎ 劉英團

剛剛公布的 2014年中央一號文件提出，“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”，農村土地承包權和經營權分離被正式提到農村土地制度改革層面。土地經營權從承包權分離 , 其實質是在倒逼改革，意在使市場發(fā)揮決定性作用，激發(fā)農村經濟社會活力，此舉亦被看作是通過改革對農民釋放紅利。（1月23日《法制日報》）

毛澤東曾經說過：“中國的問題是農民的問題，農民的問題就是土地的問題?！蓖恋貑栴}是“三農”問題的核心，是農村生產關系的基礎，直接關系到九億農民的切實利益。但是，一些地方的土地市場秩序混亂，非法占地、非法入市的問題相當嚴重，利用土地牟取暴利己經成為一些單位和個人“尋租”的手段。在一些地方，農民拿著土地被圈占后不及應得 1/10的補償，淪落為失地的流民。同時，損害農民集體土地所有權的情況還存在于一些領導干部對集體土地所有權制度認識的上偏差，侵犯了農民的土地承包經營權。

農村土地制度改革，一是以法治的方式推進農村土地制度改革。土地經營權從承包權分離，實質是在倒逼改革，意在使市場發(fā)揮決定性作用，激發(fā)農村經濟社會活力。但是，難免有一些地方政府把農民賴以生存的“命根子”變成開發(fā)商和某些政府或某些領導干部的“錢袋子”和“招商引資的資本”。因此，推進農村土地制度改革必須依靠法治，從法律的高度制止公共權力肆意侵犯農民的集體土地所有權和權利被漠視的現象。值得一提的是，在2014年中央一號文件中，有4次提到推動修訂相關法律法規(guī)，其中有3次出現在“深化農村土地制度改革”這一章節(jié)。這也意味著，農村土地制度改革必須以法治的方式，這也是土地制度改革的突破口。

二是以法治的方式“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”。土地承包經營權的二次分離是在農村經濟不斷發(fā)展背景下，適時調整土地產權關系，改善土地資源分配結構的內在要求，是農村生產關系適應生產力發(fā)展而產生的變革。如果說農村土地承包經營權結構的一次分離，是為了解決農地生產過程中的效率問題，那么，經營權從土地承包經營權二次分離，則是為了有效解決農地資源優(yōu)化配置問題?！巴恋爻邪洜I權的一次分離是為了強化農民權利；二次分離是為了保護農民利益”（“三農”問題專家黨國英語）。中央一號文件“允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排”穩(wěn)固承包權，因地制宜的、循序漸進的放活土地經營權，既滿足了農民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求，又促進新型農業(yè)經營主體培育，更有效保護耕地紅線。

三是依靠法治保障農民在二次分離過程中的權利和利益。土地承包經營權包含“承包”和“經營”兩個要素 , 由土地承包經營權派生出承包權和經營權。放活土地經營權，是土地承包經營權的二次分離。這種變動體現在，農業(yè)規(guī)模化經營要求土地流轉，改變“人均一畝三分地”的土地細碎化現象；與此同時，很多農民擔心承包經營權流轉出去，無法要回，寧可撂荒不流轉，嚴重影響了土地的資源配置效率?！斑@次有針對性地提出經營權分離，就是為了優(yōu)化土地資源配置，讓從事二三產業(yè)的農民將土地流轉出去，讓職業(yè)農民從事專業(yè)化農業(yè)生產”（中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員李國祥語）。這意味著，承包人可以轉包、出租等方式讓與土地經營權，同時不改變土地承包關系。即，無論承包經營權如何流轉，土地所有權都屬于農民集體，這個不能動；承包權都屬于農民家庭。

但是，我們也必須注意到，在以往的土地流轉中，有的是承包經營權一同流轉，有的是實質發(fā)生的承包權主體同經營權主體分離的流轉土地，其中的權利義務都僅僅局限于雙方當事人的口頭或合同約定，在國家層面也僅僅停留在政策的層面，農民的土地權益保障程度還很低。所以，當務之急是修改農村土地承包法和物權法等法律的有關內容，明確承包經營權、承包權和經營權的內容、性質、內涵及法律關系。強化承包經營權二次分離與集體建設用地入市、宅基地賦能等土地產權制度改革的系統(tǒng)性、協同性，確保改革紅利最大釋放。同時，依靠法治保障農民在二次分離過程中的權利和利益，既避免了“強勢”的政府從“弱勢”的農民身“奪取”土地，也能免除農民的后顧之憂。