從國際視角審視首都城市建設(shè)管理

段霞

近十年來，北京的城市發(fā)展步伐日益加快，百姓的生活水平和人均收入水平大幅度提高，中心城區(qū)、功能拓展區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)以及基礎(chǔ)建設(shè)都在不斷擴(kuò)展中，投入的力量和分布也越來越均衡，可見管理者在城市治理上花了很多精力，在綜合治理方面，也取得了顯著的成就。

但是依然可以看到，北京市10%的規(guī)劃面積上聚集了70%的常住人口，還有更大規(guī)模的流動(dòng)人口。每天有91.5萬輛機(jī)動(dòng)車涌向二環(huán)以內(nèi)，中心城區(qū)的交通、環(huán)境壓力沒有從根本上得到緩解，城市的安全風(fēng)險(xiǎn)還有上升態(tài)勢。2010年以后，根據(jù)公安部的統(tǒng)計(jì)，刑事案件有所增加，而這些案件大多并非極端惡劣的暴力事件和沖突，相當(dāng)一部分只是輕微的交通事故引發(fā)小的肢體性沖突。在對(duì)暴力事故的調(diào)研中顯示，確有不少案件是由于堵車、心煩，導(dǎo)致了事故雙方發(fā)生沖突。同時(shí)，在施工工地、學(xué)校、醫(yī)院、人多、車多的地方，發(fā)生的案件占到78%，70%的被告人認(rèn)為由于人多車多導(dǎo)致心情不好，控制不住自己的情緒，出現(xiàn)了暴力行為。

由此可見，雖然我們?cè)诠卜?wù)上投入了大量人力、物力和財(cái)力 ，但市民在上班、上學(xué)、看病、打車等生活方方面面的擁擠感和焦躁情緒還是非常明顯的。加之城鄉(xiāng)之間、不同行業(yè)之間的收入差距明顯，公共資源配備的不均衡，引發(fā)了不少社會(huì)問題。

未來國際變局對(duì)北京城市建設(shè)的影響

客觀分析這十年城市發(fā)展中的問題與代價(jià)，準(zhǔn)確研判未來十年國際變局可能對(duì)首都北京產(chǎn)生的深刻影響，是解決城市發(fā)展難題的第一步。

過去三十多年，我國的發(fā)展主要以創(chuàng)造GDP，創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富為第一目標(biāo)。在以此為基礎(chǔ)形成的許多發(fā)展理念的指導(dǎo)下，即使投入大量人力物力財(cái)力和時(shí)間，也依然不能完全解決城市發(fā)展的問題，所以必須轉(zhuǎn)變城市管理理念。未來十年國際社會(huì)會(huì)發(fā)生什么樣的變化呢？我們認(rèn)為未來十年，整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相對(duì)低迷的，增長速度大約在3%左右，而且在政治和國際安全方面的變數(shù)會(huì)越來越多。但是從總體上看，未來的發(fā)展會(huì)發(fā)生三個(gè)有利于的變化。一是未來的世界會(huì)發(fā)生有利于非西方的一種變化。隨著像中國、印度這樣一些新興市場經(jīng)濟(jì)國家的發(fā)展，到2020年，西方國家與非西方國家的經(jīng)濟(jì)總量，將由現(xiàn)在的6∶4變成5∶5，應(yīng)該說未來在世界東西方經(jīng)濟(jì)總量和貿(mào)易額會(huì)變得旗鼓相當(dāng)。二是會(huì)發(fā)生有利于亞太地區(qū)的變化，整個(gè)亞太地區(qū)的新興市場增長空間很大，到2020年亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量將會(huì)超過歐洲和北美。三是會(huì)發(fā)生有利于中國的變化，未來五到十年中國將成為亞太和世界主要大國。這樣的變化，使得我們應(yīng)該認(rèn)真評(píng)估北京即將面臨的戰(zhàn)略機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以及怎樣推動(dòng)城市創(chuàng)新性發(fā)展的方向。在未來的變化中，可以看到，北京作為中國展示發(fā)展模式的窗口作用會(huì)增大。在京各種國際活動(dòng)急劇增長，在京國際人口急劇增多，北京經(jīng)濟(jì)將獲得更大的發(fā)展空間以及調(diào)整、升級(jí)的空間。

目前，北京城市發(fā)展的各項(xiàng)數(shù)據(jù)都超過了后工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的幾大標(biāo)準(zhǔn)。GDP超過了人均一萬美元，第三產(chǎn)業(yè)達(dá)到了75%以上，作為政府可以支配的資金資源變得越來越豐富。從這個(gè)意義上來講，未來北京應(yīng)該建設(shè)的是后工業(yè)形態(tài)的世界城市，這樣的城市至少有三個(gè)特征：一是非實(shí)體經(jīng)濟(jì)中心型的城市，考慮在未來怎樣通過魅力、關(guān)注力、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)性的經(jīng)濟(jì)、定制性的經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)性的經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是非資源消耗性的城市，成為對(duì)能源、資源消耗量最低的榜樣性城市和宜居型的綠色城市。三是非工業(yè)形態(tài)的城市，它不是以資本為本的城市，而是以人為本的城市，是一個(gè)非富人獨(dú)占性的城市，一個(gè)人人享有健康、安全的和諧社會(huì)。

重新審視城市發(fā)展理念和管理模式

面對(duì)這樣的目標(biāo)，我們應(yīng)該重新審視城市發(fā)展的理念和管理模式。從百姓幸福出發(fā)，對(duì)城市進(jìn)行綜合性治理。

我們看到在2012年“7·21”洪水災(zāi)難中，北京在之前進(jìn)行了預(yù)報(bào)，也在整個(gè)災(zāi)難過程中組織了大規(guī)模的搶險(xiǎn)，但是依然出現(xiàn)了不少問題和負(fù)面的消息。如果從以人為本的城市管理角度考慮，城市管理者應(yīng)該力爭在災(zāi)難發(fā)生前就發(fā)布警示，讓市民做好各種防范，一旦災(zāi)難發(fā)生，即可建議學(xué)校停課，商店關(guān)門，部分交通設(shè)施停運(yùn)。以美國為例，2006年，美國華盛頓大水以后，市政部門重新修訂了華盛頓的安全規(guī)劃，其中很重要的一點(diǎn)就是，政府要在災(zāi)難之前有所作為。怎樣作為呢？2012年10月華盛頓發(fā)生颶風(fēng)災(zāi)害前，所有的市民都接到了通知，一旦災(zāi)難發(fā)生就可以不去上學(xué)、上班。所有的公交、地鐵、飛機(jī)、火車在災(zāi)難發(fā)生前一個(gè)小時(shí)接到命令停運(yùn)。一些重要的作業(yè)場所停電，防止有重物砸傷人群，重要的路口進(jìn)行了封鎖。政府各個(gè)部門通力合作安排，一方面節(jié)省了災(zāi)難時(shí)的成本，也避免了老百姓在災(zāi)難發(fā)生時(shí)，飄泊風(fēng)雨之中，產(chǎn)生各種焦慮的情緒，以及對(duì)政府的不滿，極大地提高了政府的聲譽(yù)。

當(dāng)然，我們對(duì)于城市的治理和運(yùn)營，對(duì)于資源的配置等很多方面都需要再思考，再安排。比如當(dāng)我們要想疏散中心城區(qū)人口的時(shí)候，首先是土地控制，進(jìn)行房屋拆遷和產(chǎn)業(yè)布局，布局完成以后設(shè)施先行。這樣的做法從思路上沒有錯(cuò)，但為什么在現(xiàn)實(shí)中往往做得不到位呢？很重要的一個(gè)方面是，很多居民以及產(chǎn)業(yè)，在考慮外遷時(shí)，一定要計(jì)算遷徙成本、距離成本和機(jī)會(huì)成本。不同的產(chǎn)業(yè)對(duì)周邊環(huán)境的需求也是不一樣的。比如總部、研發(fā)地、新型服務(wù)業(yè)以及需要上下游配合的一些產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)對(duì)于選址有精細(xì)的要求，需要認(rèn)真研究，而不是以一種單一模式統(tǒng)而化之。

對(duì)于一些新的業(yè)態(tài)，到底需要用什么樣的公眾服務(wù)，什么樣的運(yùn)行方式，才能讓它真正在一個(gè)地方生長起來，這是需要去培育的。比如我們現(xiàn)在常說的SOHO一族，在東京已經(jīng)大量出現(xiàn)，日本IT業(yè)推廣育兒型和養(yǎng)老型辦公模式，鼓勵(lì)部分人在家辦公，政府對(duì)這種公司是給予支持和獎(jiǎng)勵(lì)的。

另外，還要對(duì)城市進(jìn)行精細(xì)化、人性化的管理。一個(gè)城市要想管好，首先要善規(guī)，然后是善治?，F(xiàn)在大多數(shù)的城市都是在規(guī)劃先行下不斷完善的，如果沒有好的規(guī)劃，城市在發(fā)展過程中的很多問題就從根子上形成了。從治理方面也是這樣，城市的治理首先要培育，培育市民的自我管理能力，在遇到災(zāi)難的時(shí)候能夠自救、互救，而不是首先依賴于政府。政府過多擔(dān)當(dāng)責(zé)任，承擔(dān)了壓力，老百姓反而不滿，因?yàn)樗麤]有成長和成熟。所以要培育市民隊(duì)伍和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，同時(shí)要培養(yǎng)新的產(chǎn)業(yè)，新的管理理念和模式，從這些方面來講，未來的北京發(fā)展，應(yīng)該進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段，一個(gè)與工業(yè)社會(huì)完全不同的發(fā)展階段，北京未來的城市發(fā)展與轉(zhuǎn)變應(yīng)該是革命性的。

（作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院院長）

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