多載體聯(lián)合組建創(chuàng)新基地要解決的若干治理問題

文/段小華

國家重大創(chuàng)新基地是指以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)為宗旨，以促進創(chuàng)新鏈各個環(huán)節(jié)緊密銜接、實現(xiàn)重大創(chuàng)新、加速成果轉(zhuǎn)化與擴散為目標(biāo)，設(shè)施先進、人才優(yōu)秀、運轉(zhuǎn)高效、具有國際一流水平的新型創(chuàng)新組織。改革開放以來，針對創(chuàng)新鏈的薄弱環(huán)節(jié)，我國依托高校、科研院所、企業(yè)相繼建成了各類國家和部門重點實驗室、工程（技術(shù)）研究中心、科技成果產(chǎn)業(yè)化基地、科技創(chuàng)新服務(wù)平臺等創(chuàng)新載體，極大地推動了各領(lǐng)域的創(chuàng)新進程。但是現(xiàn)有創(chuàng)新載體多數(shù)是圍繞創(chuàng)新鏈中的一個環(huán)節(jié)（如基礎(chǔ)研究、工程技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化等）建立起來的，存在著分散、重復(fù)、封閉等多種問題，相互之間的協(xié)同與合作較為欠缺。面向國家戰(zhàn)略目標(biāo)，提升、優(yōu)化、重組現(xiàn)有各類創(chuàng)新載體，建設(shè)多學(xué)科交叉、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的國家重大創(chuàng)新基地作為落實國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃的重要舉措，已被提上議事日程。國家重大創(chuàng)新基地主要依托若干個創(chuàng)新載體，實現(xiàn)對現(xiàn)有各類創(chuàng)新載體的組合。但是這一建設(shè)方式涉及不同性質(zhì)的參與主體，面臨模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、復(fù)雜的利益訴求，以及傳統(tǒng)運行制度和管理模式的制約，使得構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)面臨較大挑戰(zhàn)，進而影響著激勵機制、決策機制等相關(guān)治理問題的解決。

治理結(jié)構(gòu)：非獨立建制模式對創(chuàng)新載體產(chǎn)權(quán)重組的制約

產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定和重組是多載體聯(lián)合組建創(chuàng)新基地必須面對的首要問題。在現(xiàn)行體制下，不同創(chuàng)新載體基本上采取的是非獨立建制模式，分屬不同部門、行業(yè)和科研單位，具有不同的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和功能定位。國家重點實驗室、國家工程技術(shù)研究中心等都是依托某個大學(xué)、科研院所或企業(yè)建立的，采取建設(shè)單位、主管部門、依托單位的三級管理模式，并不具備獨立法人機構(gòu)的地位，沒有獨立的人員編制，自然難以成為一個獨立的科研實體。對此，管理部門僅能要求其“相對獨立”。如歷次文件對國家重點實驗室的要求都是“成為相對獨立的科研實體，實現(xiàn)人財物相對獨立的管理方式”。在這種情況下，國家重點實驗室到底是國家的還是依托單位的，并沒有清晰的界定，各個依托單位的理解和執(zhí)行也不一致。如設(shè)在大學(xué)的國家重點實驗室通常有三種模式：高校的二級獨立行政實體；依托于二級學(xué)院的系一級的行政實體；依托于一個或多個學(xué)院的虛實結(jié)合的科研體。在這三種模式下，人事、招生、實驗條件都要靠依托的院（系、所）或?qū)嶒炇抑魅稳幦?，嚴格地說，國家重點實驗室名義上是國家建設(shè)的，實際上是依托單位的，其發(fā)展好壞取決于依托單位的科研實力和支持力度。除了國家重點實驗室之外，其他各類創(chuàng)新載體也有類似情況。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明導(dǎo)致這些創(chuàng)新載體的功能定位模糊、公共投入不足、評價管理隨意等問題。

激勵機制：各類載體的既有運行制度構(gòu)成跨邊界合作障礙

由于各類創(chuàng)新載體位于創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)，有著各自的頂層設(shè)計、任務(wù)使命和管理制度。即使同一環(huán)節(jié)、同一類型的創(chuàng)新載體，也受所在部門或領(lǐng)域、所在依托單位的管理和影響，形成了既定的管理模式和運行規(guī)則，這在一定程度上對跨邊界合作所需的激勵機制構(gòu)成一些難以回避的障礙。

不同創(chuàng)新載體在趨同、融合下的利益沖突

科技體制改革以來，各類創(chuàng)新主體曾經(jīng)較為單一、明確的功能定位和邊界劃分變得日益模糊，在功能融合的同時，也形成現(xiàn)實的競爭關(guān)系。作為國家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要支撐，不同時期依托各類創(chuàng)新主體建立起來的各類創(chuàng)新載體，由于欠缺頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃，同樣存在功能交叉及競爭關(guān)系，認定、評價、激勵、約束等各項運行制度缺乏很好的銜接，部門色彩和領(lǐng)域色彩很濃。這些創(chuàng)新載體自成體系的運行制度在國家目標(biāo)的制衡下，歷經(jīng)多次博弈和調(diào)整，形成了功能定位“趨同”與創(chuàng)新目標(biāo)“分離”并存的現(xiàn)象。

決策機制：聯(lián)合載體的學(xué)術(shù)交流甚于組織合作

為推動不同類型創(chuàng)新載體的開放、合作、聯(lián)合，我國各部門、各科研單位已經(jīng)進行了多年探索，但目前還沒有更好的解決辦法。這里繼續(xù)以國家重點實驗室為例進行探討。早在1987年，《國家重點實驗室管理辦法》中就提出鼓勵原國家教育委員會、中國科學(xué)院、原國家農(nóng)牧漁業(yè)部、原國家衛(wèi)生部系統(tǒng)的研究所和高校之間聯(lián)合建立新興交叉學(xué)科的實驗室，且鼓勵產(chǎn)業(yè)部門和企業(yè)同高校、中科院研究所建立跨部門的聯(lián)合實驗室。國家重點實驗室之間的合作包括重點實驗室之間的合作、重點實驗室與國內(nèi)科研機構(gòu)的合作、重點實驗室與國外成立聯(lián)合實驗室或研究中心。合作方式包括聯(lián)合投入、共同立項、合作申請項目、聯(lián)合舉辦工作周、研討會等。1984—1993年成立了15個國家重點聯(lián)合實驗室，1999—2007年成立了9個國家重點聯(lián)合實驗室，2002年開始建立省部共建重點實驗室?？萍疾繛闈M足跨學(xué)科、跨領(lǐng)域解決國家重大科技需求，在2至3個優(yōu)秀國家重點實驗室或部門實驗室的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了跟國際一流實驗室銜接、規(guī)模較大、學(xué)科交叉、理事會管理的國家實驗室。國家實驗室試點工作被納入國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要，2003年和2006年分別啟動了兩批試點。

這些聯(lián)合實驗室在實際運行中仍有各種問題：一是有的聯(lián)合實驗室成立的目的在于申請國家重點實驗室的牌子，后期聯(lián)合流于形式。二是行政捆綁沒有充分考慮到不同參建單位在行政體制上的差異，使得組織上的實質(zhì)性合作流產(chǎn)，共同辦公和聯(lián)合實驗的機制無法落實，只能各管各的，從組織合作蛻化為學(xué)術(shù)交流。三是聯(lián)合實驗室的依托單位多為院系等二級單位，行政級別不夠，沒有權(quán)力實質(zhì)性地加強與兄弟單位的聯(lián)合，與依托單位以外的科研機構(gòu)合作更為困難。缺乏組織整合的聯(lián)合實驗室在合作中頂多以虛擬組織的方式進行非正式?jīng)Q策，期望中的合作共建、協(xié)同研發(fā)、成果共享、風(fēng)險分擔(dān)等實質(zhì)性聯(lián)合決策機制難以實現(xiàn)。

可資借鑒的經(jīng)驗及完善治理結(jié)構(gòu)與機制的途徑

盡管對于依托聯(lián)合創(chuàng)新載體組建創(chuàng)新基地面臨上述困難，但在改革開放和對外合作的過程中，我國在公共研發(fā)組織產(chǎn)權(quán)調(diào)整和治理結(jié)構(gòu)再造這一核心議題上，已經(jīng)摸索了一些可供借鑒的經(jīng)驗。

國有企業(yè)和轉(zhuǎn)制院所的產(chǎn)權(quán)改革和治理結(jié)構(gòu)再造

伴隨我國經(jīng)濟體制改革，大范圍的國有企業(yè)改革重組拉開序幕。經(jīng)過產(chǎn)權(quán)改革，在很多領(lǐng)域已經(jīng)形成了國有、民營、個人甚至外資相結(jié)合的混合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅有資本入股，也有科技成果資本化、勞動力等要素的入股。在國有企業(yè)的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)制度下，資本股東、勞動者、企業(yè)管理委員會三者融合的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。與此同時，隨著科技體制改革的推進，從2000年推行科研院所轉(zhuǎn)制以來，原政府所屬的技術(shù)開發(fā)類科研院所實行現(xiàn)代企業(yè)制度，建立董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會等組成的法人治理結(jié)構(gòu)，將包含儀器設(shè)備、科技成果在內(nèi)的國有資產(chǎn)通過委托代理關(guān)系實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

相關(guān)創(chuàng)新載體的聯(lián)盟式合作

借助網(wǎng)絡(luò)化組織的運行模式，我國一些創(chuàng)新載體在制度框架內(nèi)探索了聯(lián)盟式的合作模式。20世紀90年代初，南京大學(xué)固體微結(jié)構(gòu)物理國家重點實驗室、復(fù)旦大學(xué)應(yīng)用表面物理實驗室、中科院上海技術(shù)物理所紅外物理實驗室、山東大學(xué)晶體材料實驗室等5個研究方向相關(guān)、學(xué)術(shù)交流密切的國家重點實驗室共同發(fā)起了“凝聚態(tài)物理及相關(guān)學(xué)科重點實驗室聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，之后成立了“固體微結(jié)構(gòu)網(wǎng)上合作研究中心”等網(wǎng)絡(luò)化的實驗室聯(lián)盟。2009年由8個國家和部門重點實驗室組成了“固體地球科學(xué)領(lǐng)域重點實驗室聯(lián)盟”，成為本領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究聯(lián)盟、人才培養(yǎng)聯(lián)盟和科學(xué)發(fā)展聯(lián)盟。

共同設(shè)立聯(lián)合執(zhí)行體開展跨邊界管理

要解決多個部門、不同性質(zhì)單位共同參與的科研組織的跨界管理問題，“協(xié)調(diào)難、決策慢”是一個通病。共同出資設(shè)立聯(lián)合執(zhí)行體并分派專人管理是一種有效方式。歐洲伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航計劃和ITER計劃都采取了類似的機制。伽利略計劃設(shè)置了聯(lián)合執(zhí)行體負責(zé)伽利略開發(fā)階段的管理，在同一章程下保持各方有足夠的參與權(quán)、話語權(quán)。為系統(tǒng)實施和運營階段的管理做準(zhǔn)備，并通過競標(biāo)者之間的競爭，把伽利略計劃實施和運營的特許經(jīng)營權(quán)授予私人特許經(jīng)營商聯(lián)盟的聯(lián)合企業(yè)。ITER組織在理事會下設(shè)管理咨詢委員會、科技咨詢委員會、財務(wù)審計委員會和測試包層項目委員會，組織內(nèi)部的管理、技術(shù)和工程部門，以及國內(nèi)執(zhí)行機構(gòu)。國內(nèi)執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)參與方與ITER組織的日常業(yè)務(wù)溝通。聯(lián)合執(zhí)行體盡管在前期可能需要大量的時間用于溝通和協(xié)調(diào)，但是一旦消除障礙達成共識，執(zhí)行效率就會顯著提高。

在現(xiàn)有創(chuàng)新載體基礎(chǔ)上，應(yīng)以契約制為基本原則，以提高公共科研使命、效率和質(zhì)量為主要目標(biāo)，通過更為剛性的組織間合作，建立和完善不同創(chuàng)新載體聯(lián)合組建國家重大創(chuàng)新基地的治理模式。

鼓勵多部門聯(lián)合組建獨立產(chǎn)權(quán)的新機構(gòu)

由于非獨立建制的模式并不利于明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和各方權(quán)責(zé)，在現(xiàn)有創(chuàng)新載體基礎(chǔ)上組建國家重大創(chuàng)新基地，在具備條件的情況下，應(yīng)優(yōu)先鼓勵以獨立產(chǎn)權(quán)的形式登記注冊新的機構(gòu)。獨立產(chǎn)權(quán)制度可以淡化依托單位和人員身份色彩，也可避免松散聯(lián)盟影響合作效果等問題。如果要整合的多個創(chuàng)新載體主要分布于一家單位內(nèi)部，獨立產(chǎn)權(quán)就不是問題。對于創(chuàng)新載體分散在多個單位的情況，可采取折中或過渡方案。在建設(shè)初期，各參與方按照貢獻大小建立聯(lián)合產(chǎn)權(quán)或緊密合作關(guān)系，磨合后逐步過渡到獨立產(chǎn)權(quán)。研究人員由參建單位分派核心員工到聯(lián)合基地設(shè)立的實驗室，保持原單位的身份，接受原單位的考核和矩陣式管理。高級人員以固定為主，中級和輔助人員以項目組為核心，保持足夠的流動性。

成立第三方管理機構(gòu)和運營機構(gòu)

在創(chuàng)新基地的建設(shè)期，政府部門可設(shè)立或授權(quán)第三方單位，建立綜合管理機構(gòu)，負責(zé)對所有聯(lián)合建設(shè)的創(chuàng)新基地開展規(guī)劃、認定、評價、政策制定等宏觀管理。創(chuàng)新基地的行政主管是政府部門派出人員，而不是從各載體中抽調(diào)人員組成。對于創(chuàng)新基地的運行，則由參建各方共同出資并派專人成立管理委員會，作為獨立的執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)創(chuàng)新基地的運營管理，主要執(zhí)行創(chuàng)新基地的決策事項并向創(chuàng)新基地綜合管理機構(gòu)報告工作。

堅持理事會決策下的法人治理結(jié)構(gòu)

對于多家共建的創(chuàng)新載體而言，理事會制度是可行的決策機制。更重要的是建立健全各方參與、權(quán)力制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新基地的重大決策應(yīng)由相關(guān)部門、綜合管理機構(gòu)、參建方及同行專家構(gòu)成的理事會負責(zé)，主要審議和決定創(chuàng)新基地的戰(zhàn)略規(guī)劃、管理制度、研究方向、年度預(yù)算等重大事項。日常管理主要由公開招聘的創(chuàng)新基地管理層負責(zé)?？筛鶕?jù)發(fā)展需要，成立學(xué)術(shù)委員會、投資委員會、公共事務(wù)委員會等若干專業(yè)化的決策輔助機構(gòu)。