從內(nèi)部控制角度解讀新《預(yù)算法》

陳芳

（河南省人口和計(jì)劃生育科學(xué)技術(shù)研究院，河南 鄭州 450003）

從內(nèi)部控制角度解讀新《預(yù)算法》

陳芳

（河南省人口和計(jì)劃生育科學(xué)技術(shù)研究院，河南 鄭州 450003）

經(jīng)過10年的醞釀,素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法歷經(jīng)三屆全國(guó)人大四次審議,終于在2014年8月完成首次大修。修改后的預(yù)算法體現(xiàn)了內(nèi)部控制管理的目標(biāo)和原則，貫穿了內(nèi)部控制基本規(guī)范中關(guān)于預(yù)算控制的風(fēng)險(xiǎn)控制理論和方法，與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中關(guān)于預(yù)算管理、預(yù)算控制的規(guī)范要求有效銜接。因此，從內(nèi)部控制角度解讀新預(yù)算法可以使我們更清晰地理解新預(yù)算法的宗旨，便于我們更好地執(zhí)行新預(yù)算法。

新預(yù)算法;內(nèi)部控制;解讀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，1995年起實(shí)施的第一部預(yù)算法已越來越不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理的需要。黨的十八屆三中全會(huì)提出新一輪財(cái)稅體制改革重點(diǎn)是推進(jìn)三個(gè)方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度；深化稅收制度改革；調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。為貫徹落實(shí)關(guān)于全面深化改革的決定和深化財(cái)稅體制改革總體方案的重要舉措，對(duì)老預(yù)算法進(jìn)行修正和完善如箭在弦上，不得不發(fā)。

經(jīng)過10年的醞釀,素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法歷經(jīng)三屆人大四次審議,終于在2014年8月完成首次大修。修改后的預(yù)算法體現(xiàn)了國(guó)家推進(jìn)管理制度改革的破冰決心，在預(yù)算管理制度改革方面實(shí)現(xiàn)了許多突破，無(wú)論是新增的條款還是修改補(bǔ)充的內(nèi)容都體現(xiàn)了政府加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督控制和制衡約束，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度的決心。在企事業(yè)及行政單位內(nèi)部控制規(guī)范已經(jīng)基本建立健全的情況下，修改后的預(yù)算法體現(xiàn)了內(nèi)部控制管理的目標(biāo)和原則，貫穿了內(nèi)部控制基本規(guī)范中關(guān)于預(yù)算控制的風(fēng)險(xiǎn)控制理論和方法，使國(guó)家預(yù)算控制的管理理念順理成章地被社會(huì)接受和采納，并得以有效實(shí)施。

1 實(shí)行全口徑預(yù)算管理，體現(xiàn)內(nèi)部控制的全面性原則

新預(yù)算法第四條規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。所謂全口徑預(yù)算，即全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收支納入預(yù)算，進(jìn)行高效統(tǒng)一的管理。政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，也就是我們所說的“四本預(yù)算”。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，是我國(guó)財(cái)政管理與財(cái)政監(jiān)督的一場(chǎng)革命，從內(nèi)部控制的角度解讀，就是政府要對(duì)國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行全方位、全過程的控制和管理，明確了政府全部收支應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，接受人大和社會(huì)的監(jiān)督，這充分體現(xiàn)了內(nèi)部控制的全面性原則，即內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

2 規(guī)范預(yù)算管理的職權(quán)劃分，體現(xiàn)內(nèi)部控制的制衡性原則

新預(yù)算法的第二章對(duì)預(yù)算管理的職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)而明確的劃分和規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及地方各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；全國(guó)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；各部門編制本部門預(yù)算、決算草案，組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行等。通過上述對(duì)政府事權(quán)的規(guī)范，使各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)高度匹配，建立綜合的政府收支問責(zé)機(jī)制。從內(nèi)部控制的角度解讀就是由人大等機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為進(jìn)行預(yù)算控制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和監(jiān)督等不相容崗位相互分離，在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，體現(xiàn)了內(nèi)部控制的制衡性原則，有效預(yù)防因?yàn)闄?quán)力過于集中導(dǎo)致的腐敗及舞弊現(xiàn)象。

3 嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)內(nèi)部控制的重要性原則

新預(yù)算法的另一大突破就是對(duì)國(guó)家實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度做了進(jìn)一步的規(guī)范和完善。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是各級(jí)政府預(yù)算資金活動(dòng)的一個(gè)重要內(nèi)容，因其涉及的金額巨大，是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的領(lǐng)域。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付的初衷是為了平衡地區(qū)間財(cái)力，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展。然而，近年來關(guān)于轉(zhuǎn)移支付尤其是占據(jù)主導(dǎo)地位的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的諸多問題讓理論界和實(shí)踐界詬病頗多。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因?yàn)閿?shù)額巨大，種類繁多，在分配過程中存在著很強(qiáng)的不規(guī)范性，不僅加大了下級(jí)政府預(yù)算的不確定性，也滋生了許多貪污腐敗行為。新預(yù)算法第十六條指出，“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”，并對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配方式、使用程序、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容以立法形式加以明確。從內(nèi)部控制的角度解讀就是預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)對(duì)重要資金活動(dòng)和存在重大風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注，運(yùn)用流程等控制手段加以約束，防范重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，體現(xiàn)了內(nèi)部控制的重要性原則。

4 建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，體現(xiàn)內(nèi)部控制的適應(yīng)性原則

在老預(yù)算法中，預(yù)算年度收支平衡是預(yù)算審查的重點(diǎn)，這使得收入征收部門為滿足收支平衡要求，人為操控收入征繳工作，導(dǎo)致“過頭稅”或“藏富于民”的現(xiàn)象出現(xiàn)。新預(yù)算法為了改變這一現(xiàn)狀，在堅(jiān)持預(yù)算編制收支平衡的原則基礎(chǔ)上，允許當(dāng)年預(yù)算收支出現(xiàn)超收或超支情況，通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，使收支預(yù)算由約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)中長(zhǎng)期規(guī)劃能力，確保預(yù)算收入依法征收，應(yīng)收盡收，增強(qiáng)政府的調(diào)控職能。新預(yù)算法的這一改變是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變對(duì)預(yù)算活動(dòng)和管理要求所做的調(diào)整，從內(nèi)部控制的角度解讀就是預(yù)算管理要隨著外部環(huán)境的變化不斷修訂和完善，體現(xiàn)了內(nèi)部控制的適應(yīng)性原則。

5 加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債管控，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，防范風(fēng)險(xiǎn)

新預(yù)算法第三十五條中對(duì)地方政府舉借債務(wù)的范圍、規(guī)模、用途、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定。以前，許多地方政府出于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過多種渠道或方式進(jìn)行舉債融資，形成了較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。由于老預(yù)算法中對(duì)地方政府債務(wù)的管理沒有明確的規(guī)定，使大多數(shù)地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)的合法合規(guī)性加以明確的限制和規(guī)定，從內(nèi)部控制的角度解讀就是要保證所有預(yù)算活動(dòng)的合法合規(guī)，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

6 各級(jí)政府及部門預(yù)算、決算及報(bào)表向社會(huì)公開，確保信息真實(shí)完整

新預(yù)算法明確了社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力，除涉及國(guó)家秘密之外的經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，以及各級(jí)政府、各部門、各單位政府采購(gòu)的情況均需按規(guī)定時(shí)間及時(shí)向社會(huì)公開，接受社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。從內(nèi)部控制的角度解讀，新預(yù)算法為公民參與預(yù)算過程提供了一定平臺(tái)，體現(xiàn)了政府對(duì)公民知情權(quán)的尊重和重視，也進(jìn)一步對(duì)預(yù)算信息的真實(shí)完整起到了促進(jìn)作用。

7 強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)，提高公共服務(wù)效率和效果

新預(yù)算法的第22條、第32條、第49條、第57條、第79條中多次提到預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)的內(nèi)容，要求預(yù)算編制和執(zhí)行過程中講求績(jī)效，并對(duì)支出的績(jī)效情況做出評(píng)價(jià)。同時(shí)新預(yù)算法對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用也加以強(qiáng)調(diào)，即在預(yù)算的審查和批準(zhǔn)過程中要參考預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容，并以此作為重要的審查依據(jù)，尤其對(duì)“重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”要重點(diǎn)審查。從內(nèi)部控制角度解讀，就是要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。從而實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)效率和效果的內(nèi)部控制目標(biāo)。

通過從內(nèi)部控制角度對(duì)新預(yù)算法進(jìn)行解讀，我們可以非常清晰地看出政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的高度重視。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)管理水平提出了越來越高的要求，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，走制度化、法治化的道路，盡量減少人為干擾因素，方能使經(jīng)濟(jì)在良性軌道上長(zhǎng)足發(fā)展。

[1]樓繼偉.新預(yù)算法解讀：取得五方面重大突破[N].人民日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2014-09-02.

[2]周美多，顏學(xué)勇.中國(guó)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯：?jiǎn)栴}、原因與出路[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2008（9）.

3.李全.全口徑預(yù)算管理是一場(chǎng)革命[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，2014-05-12.

F719

A

1671-0037（2014）12-48-2

陳芳（1977.6-），女，本科，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：財(cái)務(wù)管理。