國外農(nóng)村社區(qū)管理及對中國的啟示

魏春

國外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步早，在農(nóng)村社區(qū)管理方面積累了成功經(jīng)驗。本文選取美國、日本和新加坡3個代表國家，對國外3種主要農(nóng)村社區(qū)管理模式進行了分析和比較，并有針對性地提出了對中國農(nóng)村社區(qū)管理的若干啟示。

農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)民生產(chǎn)和生活的新載體，是中國實現(xiàn)農(nóng)民就地市民化、推進新型城鎮(zhèn)化的重要平臺。自黨的十六屆六中全會提出 “積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”以來，中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)快速推進，一批批農(nóng)村社區(qū)建成啟用。然而，中國農(nóng)村社區(qū)管理滯后于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，整體上管理水平低下，存在較多不完善的地方，已在一定程度上影響了農(nóng)村社區(qū)功能的發(fā)揮，不利于農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)、快速和健康發(fā)展。國外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步早，在農(nóng)村社區(qū)管理方面積累了成功經(jīng)驗，對完善中國農(nóng)村社區(qū)管理具有一定的借鑒意義。

國外農(nóng)村社區(qū)管理的主要模式

根據(jù)政府與社區(qū)自治管理組織的關(guān)系，國外農(nóng)村社區(qū)管理模式主要有3種：自治型社區(qū)管理模式，以美國為代表;混合型社區(qū)管理模式，以日本為代表;行政主導型社區(qū)管理模式，以新加坡為代表。

美國的自治型社區(qū)管理模式

在美國，只有密西西比州、緬因州、西弗吉尼亞州和佛蒙特州的絕大多數(shù)人口生活在農(nóng)村地區(qū)，其他各州的農(nóng)村地區(qū)很分散。美國農(nóng)村社區(qū)通常指的是人口在2500人以下的農(nóng)村居民點。目前，美國農(nóng)村社區(qū)的占地面積大約為48.58 萬平方千米，人口規(guī)模在6000萬人左右。美國是一個實行高度地方自治的國家，鄉(xiāng)村自治在整個地方自治的體系中占有重要的位置。鄉(xiāng)村自治制度是美國農(nóng)村社區(qū)管理的基礎(chǔ)。村民委員會是美國鄉(xiāng)村自治的權(quán)力機構(gòu)，擁有一定限度的立法權(quán)。社區(qū)、村民是農(nóng)村社區(qū)管理的主體，在管理的過程中不受政府的干預。

村級自治體機構(gòu)履行村自治職能，是美國農(nóng)村社區(qū)管理的核心村自治體機構(gòu)包括議事機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)。理事會是村的議事機構(gòu)，主要職能是負責醫(yī)療服務體系、公共安全體系和福利體系建設(shè)，以及設(shè)立與廢止村其他辦事機構(gòu)等。村長是理事會的負責人，理事會其他成員由村民選舉產(chǎn)生，通常由村中比較有地位的人擔當。執(zhí)行機構(gòu)的負責人也是村長;辦事職員實行聘任制，由村長任命并對村長負責，主要承擔村的日常事務。村法官由理事會選舉產(chǎn)生，任期一般是4年。村法官的職責是司法調(diào)解，類似于中國的農(nóng)村司法員或調(diào)解員，雖然裁決的程序沒有訴訟嚴格，但作出的決定具有法律效力。

村民通過各種方式參與社區(qū)管理 ?社區(qū)會議、社區(qū)聽證會和村民公決是美國村民參與農(nóng)村社區(qū)管理的常用方式。在定期召開的農(nóng)村社區(qū)會議上，村民聽取社區(qū)管理委員會主席所作的前一階段工作匯報，并對下一階段的工作計劃安排展開討論。在社區(qū)聽證會上，村民主要就與自己日常生活密切相關(guān)、涉及社區(qū)公共利益的熱點和難點問題進行討論，盡快消除分歧，達成共識。村民公決是美國鄉(xiāng)村立法的基本要求。村民公決主要是村民對一些重大事項，比如村選舉時間變更，村的設(shè)立、更名、合并和撤銷、立法等，進行集體表決。

社區(qū)組織在社區(qū)管理中發(fā)揮著巨大作用 美國社區(qū)組織完全不以營利為目的，以滿足社區(qū)居民需求為中心，主要負責社區(qū)公共福利事業(yè)工作，服務領(lǐng)域涉及社區(qū)治安、教育和文化等各個方面，承擔著社區(qū)治安、教育、環(huán)境保護和社會福利等社區(qū)的日常管理工作。

政府在農(nóng)村社區(qū)管理中起輔助和指導作用，主要是制定相關(guān)的法律法規(guī)和宏觀指導 在制定法律法規(guī)方面，美國政府主要制定涉及農(nóng)村社區(qū)住宅、民權(quán)、信用貸款和投資等方面的法律法規(guī)，而農(nóng)村社區(qū)管理方面的法律一般由農(nóng)村社區(qū)的村民委員會制定。在宏觀指導方面，政府主要通過經(jīng)濟手段和政策要求來推動一些涉及村民生活和生產(chǎn)相關(guān)的項目，帶動農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展;通過擴展社區(qū)組織來執(zhí)行有關(guān)政府社區(qū)開發(fā)項目，傳遞社會服務;建立一些公益組織，豐富村民的精神生活，滿足社區(qū)居民不同層次的需求。

日本的混合型社區(qū)管理模式

日本農(nóng)村社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的社區(qū)居民的自組織聯(lián)合，主要表現(xiàn)為單個自然村落或多個自然村落的聯(lián)合。日本農(nóng)村社區(qū)的管理表現(xiàn)出如下兩大特征。

政府和社區(qū)居民都積極主動地參與，處于雙重主導地位 在日本農(nóng)村社區(qū)管理中，政府和社區(qū)居民具有明確的管理分工。政府的主要職責是制定農(nóng)村社區(qū)的整體發(fā)展規(guī)劃，政府的規(guī)劃不僅僅是指導，有很強的政策性和方向性，決定著社區(qū)的整體發(fā)展方向;并為農(nóng)村社區(qū)提供經(jīng)費、技術(shù)等，推動其發(fā)展。社區(qū)及社區(qū)居民的主要職責是執(zhí)行政府制定的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并管理農(nóng)村社區(qū)的日常事務。在處理農(nóng)村社區(qū)的日常事務時，社區(qū)及社區(qū)居民有決定權(quán)，政府不會干涉。可見，日本農(nóng)村社區(qū)事務管理的自治水平較高。

農(nóng)村社區(qū)管理在多方共同參與下完成 從總體上看，社區(qū)自治組織，民間性、公益性社會組織，自組織性、服務性經(jīng)濟組織（協(xié)會），以及半自治性、半行政性組織共同參與日本農(nóng)村社區(qū)管理。

日本農(nóng)村社區(qū)的自治組織是町內(nèi)會（有的地方稱為自治區(qū)）。日本的市町村內(nèi)部一般有村內(nèi)會，有的村內(nèi)會下面還設(shè)了班、組等基層構(gòu)成單位。村內(nèi)會具有社會性、志愿性與公益性特征，是農(nóng)村社區(qū)居民自我治理的主要平臺。村內(nèi)會主要從事以社區(qū)全體成員為基礎(chǔ)的公共性管理、服務及其他自治活動，比如公眾健康、信息服務、交通安全、犯罪預防、籌集基金和防止災害等社會和公益活動，以及能夠增進農(nóng)村社區(qū)居民間相互了解和友誼的活動。

日本農(nóng)村社區(qū)有數(shù)量眾多的民間性、公益性社會組織和自組織性、服務性經(jīng)濟組織（協(xié)會）。民間性、公益性社會組織大都由社區(qū)居民組成，分布廣，服務領(lǐng)域廣泛，開展的活動包括社區(qū)治安維護、活躍當?shù)匚幕w育生活、保護消費者利益、社區(qū)環(huán)境治理、增進社區(qū)般設(shè)置涵福利、社區(qū)就業(yè)和社區(qū)社會保障等。各種各樣的農(nóng)協(xié)是日本自組織性、服務性經(jīng)濟組織（協(xié)會）的代表。農(nóng)協(xié)除了對農(nóng)民進行專業(yè)培訓，積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，為農(nóng)民提供小額貸款、農(nóng)業(yè)保險外，還在維護農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范 社會秩等方面發(fā)揮著重要作用。endprint

日本市町村公共團體主要由農(nóng)林、民生、商工、衛(wèi)生、勞動、土木和水產(chǎn)等方面的行政委員會組成，比如選舉管理委員會、教育委員會、農(nóng)業(yè)委員會、固定資產(chǎn)評價審查委員會和審計委員會等。這些半自治性、半行政性組織是日本農(nóng)村社區(qū)的重要組織機構(gòu)，主要從事國家層面的公共服務及公共管理、辦理地方自治事務，在實施政府基層管理和實現(xiàn)社區(qū)自治方面發(fā)揮著重要作用，是日本農(nóng)村社區(qū)管理的重要補充。

新加坡的行政主導型社區(qū)管理模式

新加坡位于馬來半島南端，毗鄰馬六甲海峽南口，是一個多元種族、多元宗教和多元語言的移民國家，人口主要由近100多年來從歐亞地區(qū)遷移而來的移民及其后裔組成。由于獨特的地理位置、移民社會的特性，加上殖民統(tǒng)治歷史的影響，新加坡呈現(xiàn)出多元文化的社會特色。新加坡的國情和社會特點，決定了其農(nóng)村社區(qū)管理模式是行政主導型，行政管理力量貫徹于社區(qū)管理全過程。

政府直接干預社區(qū)管理活動 在新加坡，有負責全國社區(qū)管理工作的專門職能機構(gòu)。人民協(xié)會是全國社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理總的協(xié)調(diào)機構(gòu)和領(lǐng)導機構(gòu)，具有半官方性質(zhì)，主席由國家總理擔任。全國又分5個區(qū)域設(shè)立社區(qū)發(fā)展理事會，社區(qū)發(fā)展理事會負責本地域內(nèi)的社區(qū)管理工作，主席一般由議員兼任。為了直接指導和管理社區(qū)工作，新加坡在社區(qū)內(nèi)也成立了各種形式的行政機構(gòu)，在社區(qū)管理中體現(xiàn)了國家行政管理行為。此外，政府行為與社區(qū)行為結(jié)合緊密，政府會對社區(qū)組織的管理行為進行引導，并統(tǒng)一組織社區(qū)管理層的培訓，培訓內(nèi)容主要包括管理理念、管理行為等，在新加坡社區(qū)管理中體現(xiàn)了政府的社會價值觀。

社區(qū)管理體系完善 除人民協(xié)會和社區(qū)發(fā)展理事會外，全國設(shè)了16個市鎮(zhèn)理事會。市鎮(zhèn)理事會受政府安排，負責轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的公共環(huán)境整治、物業(yè)管理等。再往下是公民咨詢委員會，公民咨詢委員會按照選區(qū)為單位設(shè)立。公民咨詢委員會負責協(xié)調(diào)與組織社區(qū)的國慶慶典、植樹節(jié)、講華語運動和禮貌運動等各種大型活動，并修訂社區(qū)內(nèi)的公共福利。居民委員會是新加坡社區(qū)管理的最基層組織，主要負責社區(qū)的日常管理。比如，組織文娛活動、休閑旅游等社區(qū)交際項目，密切鄰里關(guān)系，增強社區(qū)凝聚力;發(fā)動組織社區(qū)內(nèi)居民，實施各種美化公共環(huán)境的活動;通過組織鄰里守望計劃等，維護社區(qū)治安環(huán)境。

民間組織是推進社區(qū)活動健康發(fā)展的重要力量 在新加坡，有各類自愿福利組織，這些民間組織廣泛而深入地參與社區(qū)活動，為各類人群提供公共服務、救助服務和義務服務?！暗赖绿陀^”是新加坡最大的慈善機構(gòu)，下有55個實體，不僅為殘疾、貧困的弱勢群體提供服務，還幫助普通居民。

社區(qū)居民自主參與意識不強 由于新加坡社區(qū)管理中的行政性和官方色彩較濃，社區(qū)居民依賴政府自上而下的管理模式，習慣于接受制度的安排，參與社區(qū)管理的意識較為薄弱，自主參與社區(qū)管理的程度較低。但來自社會各個領(lǐng)域的義工群體在新加坡社區(qū)管理中發(fā)揮了重要作用。新加坡政府注重培養(yǎng)為社會自愿貢獻的 “義工精神”，在子女就學、購買住房和榮譽等方面制定了一系列優(yōu)惠措施，鼓勵義工隊伍發(fā)展。目前，新加坡有3.2萬義工，他們利用業(yè)余時間，為社區(qū)義務提供各種服務。

3種管理模式比較

相同點：一是3種農(nóng)村社區(qū)管理模式都具有健全的社區(qū)管理機構(gòu)，而且權(quán)責明確。二是社區(qū)組織均作為重要的管理主體，在農(nóng)村社區(qū)管理中發(fā)揮了重要作用。三是3種農(nóng)村社區(qū)管理模式都切合本國國情，因此均取得了較好的效果。

不同點：一是政府在農(nóng)村社區(qū)管理中的介入程度不同。在自治型農(nóng)村社區(qū)管理模式中，政府不直接介入農(nóng)村社區(qū)管理，而是間接管理或用法律、經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)。在混合型農(nóng)村社區(qū)管理模式中，政府只是為農(nóng)村社區(qū)管理提供指導與支持，較少介入農(nóng)村社區(qū)管理。在行政主導型農(nóng)村社區(qū)管理模式中，政府處于領(lǐng)導地位，直接負責農(nóng)村社區(qū)管理工作。二是農(nóng)村居民的參與程度不同。在自治型農(nóng)村社區(qū)管理模式中，農(nóng)村居民積極、主動和多途徑參加農(nóng)村社區(qū)管理。在混合型農(nóng)村社區(qū)管理模式中，農(nóng)村居民開始主動參加農(nóng)村社區(qū)部分領(lǐng)域的管理。在行政主導型農(nóng)村社區(qū)管理模式中，居民很少主動參加農(nóng)村社區(qū)管理。

對中國的啟示

建立隊伍精良的農(nóng)村社區(qū)管理機構(gòu) 當前中國農(nóng)村社區(qū)管理機構(gòu)中高素質(zhì)人才缺乏，管理人員素質(zhì)整體水平較低。要提高農(nóng)村社區(qū)管理人員的工資待遇，為表現(xiàn)優(yōu)秀的人才設(shè)計一些升遷和獎勵的渠道，吸引高素質(zhì)的管理人才加入到農(nóng)村社區(qū)管理中來。對在崗的管理者定期進行培訓，培訓前要做好培訓需求分析調(diào)查，創(chuàng)新培訓形式和培訓內(nèi)容，增強培訓的針對性和實用性，培養(yǎng)一支穩(wěn)定的素質(zhì)高、有專業(yè)技能的管理者隊伍。鄉(xiāng)村精英素質(zhì)相對較高、能力相對較強，在農(nóng)村社區(qū)中具有較高的地位和威信，對當?shù)氐娘L俗習慣、資源和經(jīng)濟發(fā)展等情況又熟悉，如果參與社區(qū)管理，既能起到模范帶頭作用，又可以制定出切合實際的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展策略。要積極引導鄉(xiāng)村精英參與農(nóng)村社區(qū)管理，通過專業(yè)管理人員與鄉(xiāng)村精英的互補，實現(xiàn)專業(yè)與本土相結(jié)合的高效管理。

培育社區(qū)組織，充分發(fā)揮社區(qū)組織的作用 在美國、日本和新加坡的農(nóng)村社區(qū)管理中，社區(qū)組織發(fā)揮了很大作用。總體上看，目前中國農(nóng)村社區(qū)服務缺位較多，服務水平不高，這跟社區(qū)組織發(fā)展不足、作用沒得到很好的發(fā)揮有很大關(guān)系。政府要放寬社區(qū)組織登記條件，降低準入門檻，簡化登記程序，鼓勵農(nóng)村社區(qū)組織發(fā)展。根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)和生活的實際需要，在農(nóng)村社區(qū)倡導成立一些有特色的服務組織，比如，有助于社區(qū)居民反映訴求、化解矛盾的維權(quán)類社區(qū)組織，能夠滿足社區(qū)居民公共需求的公益類社區(qū)組織等。盡快完善社區(qū)組織相關(guān)立法，以制度化保障社區(qū)組織在農(nóng)村社區(qū)管理中發(fā)揮應有功能，并為社區(qū)組織活動營造良好的條件、提供資金支持。政府要積極轉(zhuǎn)變職能，把一些社會性管理與服務職能交給相應的社區(qū)組織來完成，放權(quán)給社區(qū)組織，逐步由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。

鼓勵農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村社區(qū)管理 從整體形勢上看，國外農(nóng)村社區(qū)管理趨于自治化、公眾化，這既符合世界政治民主化的趨勢，也有利于農(nóng)村社區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。目前，中國農(nóng)民的政治民主權(quán)利意識淡薄，缺乏參與農(nóng)村社區(qū)管理的熱情和能力，習慣于傳統(tǒng)的集權(quán)和統(tǒng)一被動管理。要加強宣傳和教育，讓農(nóng)民認識到在社區(qū)管理方面的權(quán)利和義務，增強農(nóng)民主動參與農(nóng)村社區(qū)管理的意識。利益是人們采取行動的動力，把農(nóng)民的個人利益和農(nóng)村社區(qū)的整體利益聯(lián)結(jié)起來，建立利益共同體，充分調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)管理事務的積極性。參與農(nóng)村社區(qū)管理對農(nóng)民的素質(zhì)和能力有一定要求，要加強社會公德規(guī)范教育，提高農(nóng)民的思想道德素質(zhì)，使農(nóng)民能正確認識和處理個人利益與集體利益之間的關(guān)系，自覺維護社區(qū)利益;普及基礎(chǔ)科學文化知識，提高農(nóng)民的科學文化素質(zhì)，造就有較高文化素質(zhì)的新型農(nóng)民。增加農(nóng)民參與社區(qū)管理的渠道和途徑，使農(nóng)民能及時有效地反映訴求、實行監(jiān)督。相關(guān)部門在制定農(nóng)村社區(qū)公共政策時，要充分聽取農(nóng)民的建議。endprint