農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)探討

文│葛忠源（北京市平谷區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

例行監(jiān)控制度是眾多發(fā)達(dá)國家普遍采用的做法。

近幾年，我國發(fā)生的“蘇丹紅”、“毒豇豆”、“毒韭菜”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”等一系列食品安全事件，折射出我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障存在著很大的問題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，檢測手段落后等，亟須管理體制的深化改革和標(biāo)準(zhǔn)體系、檢測手段的更新。本文從我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系中存在的問題入手，分析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)思路，為推進(jìn)我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作提供參考。

一、目前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的問題

1.生產(chǎn)環(huán)節(jié)中農(nóng)藥、化肥、獸藥等農(nóng)資投入品高限量使用。長期以來人們對用農(nóng)藥防治病蟲產(chǎn)生了依賴思想，因而不重視農(nóng)業(yè)防治、物理防治、生物防治等綜合防治措施。過多使用農(nóng)藥，加大農(nóng)藥殘留，直接影響到農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。有的地方常年使用一種農(nóng)藥，用藥結(jié)構(gòu)單一，引發(fā)病蟲抗藥性，增加防治難度和用藥數(shù)量；降低防治效果。不科學(xué)施用農(nóng)藥，如不能對癥下藥、亂用藥、施藥時機(jī)不當(dāng)、配制比例不準(zhǔn)確、農(nóng)藥用量偏大、用藥次數(shù)偏多；使用限用高毒農(nóng)藥灌根防治地下害蟲；禁用高毒農(nóng)藥還未徹底清除，違規(guī)使用禁用高毒農(nóng)藥的現(xiàn)象時有發(fā)生等。

2.加工環(huán)節(jié)中濫加化學(xué)添加劑。有的企業(yè)為了自己的利益，不顧社會的責(zé)任，進(jìn)行非法生產(chǎn)，以獲取更多的利益。在生產(chǎn)制作、加工處理等環(huán)節(jié)中超量、違規(guī)地使用食品色素、激素、防腐劑等成分，給農(nóng)產(chǎn)品安全埋下隱患。如央視曝光個別企業(yè)在松花蛋加工制作過程中，使用化學(xué)用“硫酸銅”炮制，折射出個別企業(yè)把利益放在第一位而不顧食品安全問題，同時也反映了國標(biāo)或行標(biāo)的不完善及食品用“硫酸銅”的缺口。

3.產(chǎn)地環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重。農(nóng)村過多使用農(nóng)藥、化肥，嚴(yán)重污染環(huán)境?；瘜W(xué)肥料施于土壤中，被農(nóng)作物吸收的只是其中的極小部分，大部分在雨水的作用下滲透到地下，污染地下水；農(nóng)藥的大量使用，導(dǎo)致土壤的有害物質(zhì)殘留非常嚴(yán)重，對農(nóng)作物的生長和人類生活產(chǎn)生不良影響。畜禽糞便至少有2／3以上未得到利用就直接排放，進(jìn)入水體或滲入淺層地下水后，大量消耗氧氣，使水中的其他微生物無法存活，特別是一些含有抗生素類污染物滲入農(nóng)業(yè)土壤，進(jìn)而通過農(nóng)作物吸收進(jìn)入食物鏈，從而產(chǎn)生“有機(jī)污染”，嚴(yán)重危害人類身體健康。許多城市生活垃圾向農(nóng)村運(yùn)送擴(kuò)散，而大部分農(nóng)村并沒有最基本的垃圾填埋處理場地，廣闊的天地成了垃圾的天然排放場，影響到農(nóng)村土壤、水源和空氣的質(zhì)量。

工業(yè)“三廢”和生活污物排放量增加，以及農(nóng)藥化肥的大量使用等，使農(nóng)田土壤、農(nóng)區(qū)水系及大氣受到了不同程度的污染，導(dǎo)致部分農(nóng)田或菜田受到污染。另外，由于城市的擴(kuò)建，原有良好的農(nóng)田土壤、農(nóng)區(qū)水系和大氣，有可能面臨遭受污染或破壞的危險。產(chǎn)地環(huán)境污染源主要有大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染，表現(xiàn)為農(nóng)藥化肥污染、畜禽養(yǎng)殖污染和農(nóng)村生活污染以及工業(yè)污染，這些污染源對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全均有極大影響。

4.生產(chǎn)組織化程度不高和文化水平低。我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模小，分散生產(chǎn)，獨立經(jīng)營，無論是購進(jìn)生產(chǎn)資料還是銷售農(nóng)產(chǎn)品都是一家一戶單獨面向市場，分散的生產(chǎn)和經(jīng)營不利于控制投入品的質(zhì)量，也不容易統(tǒng)一產(chǎn)品質(zhì)量。另外，我國農(nóng)民受教育程度不高，缺乏科學(xué)生產(chǎn)的能力，對施肥、除蟲、農(nóng)藥使用、何時收成等問題，都不能進(jìn)行科學(xué)的操作，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也造成了極大的影響。

5.農(nóng)產(chǎn)品檢測制度不完善。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中，沒有標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量檢測體系，使得農(nóng)產(chǎn)品形狀和質(zhì)量參差不齊，無法形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。缺乏健全的市場準(zhǔn)入制度，不合格產(chǎn)品又進(jìn)入了市場中。由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測制度的不完善，使得我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測不能與國際接軌，形成不了統(tǒng)一的檢測體制。有的產(chǎn)品即使達(dá)到了國家標(biāo)準(zhǔn)，但是由于各貿(mào)易國家的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，使得我國有些農(nóng)產(chǎn)品在其他貿(mào)易國家成了不合格產(chǎn)品，嚴(yán)重阻礙了貿(mào)易出口量。

靠近生產(chǎn)前線的縣（區(qū)）級或以下質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)的建設(shè)普遍滯后，檢測設(shè)備不配套、檢測隊伍不健全、檢測水平較低、建設(shè)經(jīng)費不足等問題，嚴(yán)重影響了基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測工作的開展。現(xiàn)有的縣（區(qū)）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)，多是根據(jù)不同的專業(yè)分設(shè)在現(xiàn)有相應(yīng)的科室中進(jìn)行兼管，由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理是一個系統(tǒng)的工程，而農(nóng)業(yè)部門的各個科室都有各自的工作重點，將其分開來管理，要么造成職責(zé)重復(fù)，要么出現(xiàn)職責(zé)空缺，導(dǎo)致管理混亂。

6.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)不健全。多部門聯(lián)合管理，弊大于利。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及生產(chǎn)、加工、流通、銷售和消費等多個環(huán)節(jié)，需要農(nóng)業(yè)、工商、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生等多個部門共同管理監(jiān)督。多部門聯(lián)合管理降低了政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理上的效率，造成資源浪費，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)。目前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營管理主要仍沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代的模式，農(nóng)工商分離，產(chǎn)加銷脫節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理權(quán)限分散在農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、工商、環(huán)保、衛(wèi)生等不同部門，都依據(jù)相應(yīng)的工作職能和行業(yè)法規(guī)，各自進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、檢測。這種多頭管理的現(xiàn)象導(dǎo)致部門職責(zé)不清，主體責(zé)任難以落實，管理脫節(jié)，不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作系統(tǒng)性開展。

7.市場準(zhǔn)入制度不健全。食品安全問題的存在，在一定程度上映射出公共管理缺失、法律約束力弱、政府監(jiān)管錯位。由于存在制度上的“錯位”和“缺位”，商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者在追逐自身利益最大化的同時，有可能帶來負(fù)面社會效益，引起市場秩序混亂；缺乏農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)體系之間不能有效協(xié)調(diào)，食品衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)普遍存在著交叉、重復(fù)和空白的問題。

我國一家一戶的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，導(dǎo)致了進(jìn)行統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測認(rèn)證存在相當(dāng)大的難度，加大了質(zhì)量檢測認(rèn)證的工作量，使統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度的普及困難；我國與農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、商務(wù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理總局等，監(jiān)管部門眾多，監(jiān)管的法律規(guī)章眾多，使生產(chǎn)者和消費者難以適從；無統(tǒng)一的專職機(jī)構(gòu)，造成職能交叉、多頭管理，管理體制不順，難以實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效監(jiān)管。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)分析

1.明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全研究方向。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所所長葉志華認(rèn)為，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全未來發(fā)展，應(yīng)重點加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)、風(fēng)險評估技術(shù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全管理體系等方面的創(chuàng)新研究和學(xué)科建設(shè)，努力構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科技創(chuàng)新平臺，同時開展廣泛的國際合作交流，加快在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及檢測技術(shù)領(lǐng)域與國際接軌的步伐。

按照這個科研思路，必須做好兩項基礎(chǔ)工作：一是分析和明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的科技需求，二是確定我國現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全研究的重點領(lǐng)域。葉志華認(rèn)為，我國現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全研究應(yīng)主要集中在以下重點領(lǐng)域：積極開展從農(nóng)田到餐桌全程質(zhì)量安全控制技術(shù)研究；深入開展農(nóng)產(chǎn)品快速精準(zhǔn)多目標(biāo)檢測技術(shù)研究；廣泛開展以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險分析研究；進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)研究。

2.逐步修訂完善法律法規(guī)體系，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法。美國有關(guān)食品安全管理方面法律法規(guī)的制定和修訂，大都緊隨著重大食品安全事件的發(fā)生，不僅及時適應(yīng)了管理的需求，而且也非常注重法規(guī)的周密性和可操作性。2006年《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的頒布與實施，為我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事業(yè)奠定了法律基礎(chǔ)。但總的來說，與現(xiàn)實需求相比，仍然存在不少的法律空缺和缺陷，在依法行政上，遠(yuǎn)沒有做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

我們應(yīng)借鑒美國食品安全管理法律法規(guī)體系中的經(jīng)驗，盡快建立和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理方面的法律法規(guī)，修訂出臺有關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)投入品管理、生產(chǎn)與加工過程管理、儲運(yùn)與流通經(jīng)營管理、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等方面細(xì)致的配套規(guī)章，使執(zhí)法管理行為具有充分的法律依據(jù)，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。

3.深化改革監(jiān)管部門及管理機(jī)制，使之精簡有效。美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理涉及多部門，但由于法律授予的各部門權(quán)限，各部門配合得十分默契。美國聯(lián)邦政府與各州在食品安全管理方面上下互動，管理體系健全、管理到位、執(zhí)法嚴(yán)格都是我們所應(yīng)借鑒的。美國是依據(jù)產(chǎn)品種類進(jìn)行監(jiān)管職能的分工，雖然管理部門多，但監(jiān)管的重復(fù)、交叉點不多，有效避免了因職責(zé)界定不清而相互推諉。

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理采用分段管理的監(jiān)管模式，在現(xiàn)行的體制下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的權(quán)限分屬農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、供銷、外貿(mào)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、環(huán)保等多個部門。“小農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)是我國當(dāng)前的生產(chǎn)現(xiàn)狀，即使是農(nóng)業(yè)的某個具體環(huán)節(jié)，也分屬多個部門管理。這種職責(zé)分工在實際運(yùn)作中，必然導(dǎo)致職能錯位、缺位、越位和交叉分散的情況，造成管理成本高但效率差，并且難以形成協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理機(jī)制。

我國應(yīng)該參照美國食品安全的監(jiān)管模式，改革我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體制，變現(xiàn)在的“多頭管理”為“一家為主、相關(guān)方參與”的管理方式，以法律的形式，明確界定各部門的職責(zé)分工，逐步建立責(zé)權(quán)一致、權(quán)威性強(qiáng)、效率高的管理機(jī)制。根據(jù)我國實際，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)業(yè)部在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理上的主導(dǎo)地位，并賦予相應(yīng)的行政管理職權(quán)。同時，應(yīng)借鑒美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)方面的經(jīng)驗，結(jié)合國情，加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)，建立從生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲藏、銷售整個農(nóng)產(chǎn)品全程控制的管理體系。加大政府扶持力度，整合各方面資源和力量，建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測體系、產(chǎn)品認(rèn)證管理體系和執(zhí)法體系。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中推行GAP管理體系，在農(nóng)產(chǎn)品加工中推行GMP和HACCP管理體系，建立與國外農(nóng)產(chǎn)品管理體系相接軌的認(rèn)證認(rèn)可制度。

4.完善例行監(jiān)控制度，加大經(jīng)費投入。例行監(jiān)控制度是眾多發(fā)達(dá)國家普遍采用的做法。美國殘留監(jiān)控行動由政府主導(dǎo)，法律賦予權(quán)力，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)控制度化，有效保證監(jiān)控經(jīng)費投入。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)控工作啟動較晚，在法律依據(jù)、長效工作機(jī)制、監(jiān)控覆蓋面、資金投入、人力資源、監(jiān)控信息發(fā)布平臺等方面都存在不足或短缺，難以滿足農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的需要。我國應(yīng)盡快完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)控制度，將其納入法制化管理的軌道，加大例行監(jiān)測的經(jīng)費投入，加大監(jiān)控覆蓋面，建立信息定期公布制度和信息發(fā)布平臺。

5.建立可追溯制度，強(qiáng)化以預(yù)防為主的全過程監(jiān)管。美國大力推行GAP、GMP、HACCP等“預(yù)防為主、全程監(jiān)控”的食品安全管理理念和管理制度，在食品生產(chǎn)、加工、銷售的各環(huán)節(jié)，針對可能的危害因子，采取積極的風(fēng)險規(guī)避措施，有效從源頭控制產(chǎn)品質(zhì)量安全。我國要結(jié)合生產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營相對分散、農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)育不夠等基本國情，找突破口、做培訓(xùn)、做示范，強(qiáng)化預(yù)防為主的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全過程管理理念，促進(jìn)國外先進(jìn)管理體系和手段早日為我所用。

6.修訂整合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更新強(qiáng)化檢測技術(shù)手段。我國《食品安全法》規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)遵守《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定。當(dāng)前，應(yīng)首先對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，制定和實施完善的與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)體系。在統(tǒng)一的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)未公布之前，為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，應(yīng)針對危害公眾健康的主要因素，以現(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，切實加強(qiáng)監(jiān)督抽查檢測。同時，加快認(rèn)定推廣快速檢測方法和設(shè)備，強(qiáng)化檢測技術(shù)支撐。加強(qiáng)基層檢測能力建設(shè)，統(tǒng)一檢測項目和檢測方法，促進(jìn)產(chǎn)地檢測和銷地檢測的互認(rèn)和對接。

7.推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)，控制污染、殘留。根據(jù)當(dāng)前生產(chǎn)現(xiàn)狀，應(yīng)加大推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)，從生產(chǎn)源頭控制污染及殘留。在農(nóng)藥的生產(chǎn)方面，要注重向高效、低毒、低殘留的方向發(fā)展，停止生產(chǎn)劇毒性農(nóng)藥。在施用技術(shù)上，要采用科學(xué)、合理、安全的農(nóng)藥施用技術(shù)。根據(jù)農(nóng)藥的特性及其在農(nóng)作物中的吸收、遷移、富集、殘留的特點，規(guī)定農(nóng)作物的安全間隔期。為了提高農(nóng)藥的治理效果，可將兩種或多種農(nóng)藥合理混合施用或交替輪流使用，以避免或延緩抗藥性的產(chǎn)生。開發(fā)微生物農(nóng)藥進(jìn)行生物防治，加強(qiáng)生物防治技術(shù)的開發(fā)研究，推廣應(yīng)用測土配方施肥技術(shù)。

三、小結(jié)

全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，只有依靠政府強(qiáng)有力的政策和財政支持，提高民眾認(rèn)識，整合全社會、全民的可用力量共同管理，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全才能真正得到保障并正軌運(yùn)行。從監(jiān)管部門、監(jiān)管制度、法律規(guī)范、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，到農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)中產(chǎn)供銷一體化模式，都需要深化改革與創(chuàng)新。對加工、包裝與保藏技術(shù)的規(guī)范應(yīng)用，對良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程（SSOP）、良好獸醫(yī)規(guī)范（GVP）、良好操作規(guī)范（GMP）、良好衛(wèi)生規(guī)范（GHP）和危害分析及關(guān)鍵控制點（HACCP）等合理吸收運(yùn)用，對新品種的培育、健康養(yǎng)殖和疫病防控技術(shù)研究與開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品深加工和物流配送關(guān)鍵技術(shù)研究、農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)與生態(tài)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究、農(nóng)業(yè)信息技術(shù)的研究與應(yīng)用等，這些對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的提升，都是必需的。