城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用模式探討

■　劉亞玲

（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測(cè)有限公司湖北武漢430060）

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用模式探討

■劉亞玲

（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測(cè)有限公司湖北武漢430060）

2013年，國(guó)土資源部制定《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并根據(jù)各地情況，確定浙江、福建、上海、江蘇等十省(區(qū)、市)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，是國(guó)家層面從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃邁出的重要一步。文章結(jié)合筆者從事城鎮(zhèn)地低效用地規(guī)劃工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一些分析探討。文章結(jié)合筆者從事城鎮(zhèn)地低效用地規(guī)劃工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一些分析探討。

城鎮(zhèn)低效用地在開(kāi)發(fā)利用模式

0　引言

城鎮(zhèn)化發(fā)展在我國(guó)發(fā)展迅速，已有十年之久，現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)用地低效問(wèn)題已經(jīng)呈現(xiàn)，目前城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展也出現(xiàn)一些制約性問(wèn)題，建設(shè)用地分配不均勻、利用率偏低成為發(fā)展的迫切需要改進(jìn)的問(wèn)題，直接影響土地利用率，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，推進(jìn)科學(xué)戰(zhàn)略手段，本著科學(xué)發(fā)展，提高效率的原則，大力加快腳步實(shí)施城鎮(zhèn)低效用的開(kāi)發(fā)利用，改變經(jīng)城鎮(zhèn)濟(jì)增長(zhǎng)形式，把提升土地利用率成為當(dāng)前重點(diǎn)抓起，要樹(shù)立正確的用地觀，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。

1　城鎮(zhèn)低效用地的判定與特點(diǎn)

城鎮(zhèn)低效用地：在城鎮(zhèn)擴(kuò)展的管轄內(nèi)，達(dá)不到現(xiàn)行規(guī)劃要求、利用用低、布局結(jié)構(gòu)分散、閑置廢棄出現(xiàn)安全隱患、涉及污染不達(dá)標(biāo)之類的存量建設(shè)用地。包括舊村莊、舊廠礦、舊城鎮(zhèn)、已拆或違章建設(shè)用地等。往往存在以下特征:

1.1規(guī)模大小不一，空間分布零散

用地規(guī)模大小不一，整體布局結(jié)構(gòu)分散，阻礙了城鎮(zhèn)低效用地的再次開(kāi)發(fā)，要想解決此問(wèn)題，需要因地制宜，找準(zhǔn)關(guān)鍵解決。

1.2利用方式粗放，違法建設(shè)普遍

在城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，如何妥善處理好無(wú)完備手續(xù)用地，成為城鎮(zhèn)低效用地的再次開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)內(nèi)容。

1.3規(guī)劃要求不符，空間環(huán)境惡劣

城鎮(zhèn)低效用地在再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，首先要做好對(duì)低效用地與已有規(guī)劃體系和周邊用地功能的協(xié)調(diào)，合理布局，科學(xué)規(guī)劃。所以，由于城鎮(zhèn)低效用地大多為舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠礦，建設(shè)水平較低、配套設(shè)施缺乏、環(huán)境條件欠佳，總體品質(zhì)不高。因此，城鎮(zhèn)低效用地關(guān)注和實(shí)施的重點(diǎn)也急需圍繞用地功能整合、城市風(fēng)貌協(xié)調(diào)、居住品質(zhì)提升，以及工業(yè)用地集約化轉(zhuǎn)型展開(kāi)。

2　城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的必然性

2.1城鎮(zhèn)化水平差異顯著，村莊用地結(jié)構(gòu)差異明顯

我國(guó)大部分市域人口分布不均衡，城鄉(xiāng)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的城中村，城市工業(yè)區(qū)主要被大范圍占用的園中村，不能在適應(yīng)生活區(qū)的改造。勢(shì)必以提高低城鎮(zhèn)化水平為突破口，把重點(diǎn)放在提高土地利用結(jié)構(gòu)上。

2.2用地指標(biāo)有待提高，土地集約利用有待增強(qiáng)

原有工業(yè)用地布局不集中，結(jié)構(gòu)不合理，粗放利用和投資強(qiáng)度等規(guī)劃用地指標(biāo)不高，甚至有的地區(qū)存在項(xiàng)目體量不大，但占地面積大的現(xiàn)象。需要進(jìn)一步提高用地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)土地節(jié)約集約用地管理。

2.3征地成本不斷提高，征地難度越來(lái)越大

隨著土地價(jià)值的顯化和提升，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也快速提高，征地成本相應(yīng)不斷提高。近年來(lái)隨著人們的法律觀念越來(lái)越強(qiáng)，越來(lái)越維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而增加了征地的難度，農(nóng)民的思想工作不好做，征地工作便不好開(kāi)展。這些都要求盡快轉(zhuǎn)變粗放的外擴(kuò)型用地方式。

3　城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用的途徑探索

3.1完善違法用地處理規(guī)則

地方性試驗(yàn)對(duì)違法用地處理規(guī)則的完善主要表現(xiàn)為提供了妥善解決歷史遺留用地問(wèn)題的具體途徑。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，符合相關(guān)規(guī)劃、沒(méi)有合法用地手續(xù)的城鎮(zhèn)低效用地，區(qū)分情況處理：用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地主管部門(mén)出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見(jiàn)書(shū)，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)后，由市、縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)；用地行為發(fā)生在1987年1月1日之后，符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，已簽訂征地協(xié)議并進(jìn)行補(bǔ)償，且未因征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無(wú)不同意見(jiàn)的，可按照土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀辦理用地手續(xù)。

3.2加大低效用地再開(kāi)發(fā)的財(cái)稅支持

支持市場(chǎng)主體采取收購(gòu)相鄰的土地，通過(guò)集中手段進(jìn)行開(kāi)發(fā)使用，國(guó)土資源部門(mén)根據(jù)收購(gòu)人的申請(qǐng)和批準(zhǔn)的再開(kāi)發(fā)方案，在收購(gòu)人完成收購(gòu)補(bǔ)償后，直接將原土地證注銷（不再辦理過(guò)戶手續(xù)，免繳相應(yīng)的過(guò)戶稅費(fèi)），辦理協(xié)議出讓后核發(fā)新用途土地證。對(duì)納入城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的地塊，建議出讓金市級(jí)統(tǒng)籌部分減半收取或免收。

除公開(kāi)招拍掛出讓的項(xiàng)目外，對(duì)列入年度實(shí)施計(jì)劃的其他再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目免繳城市市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

3.3區(qū)別對(duì)待，采取多種方式利用

深入認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)低效用地各類型的不同特點(diǎn)和問(wèn)題，根據(jù)區(qū)域不同、形式不同的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)施相對(duì)的開(kāi)發(fā)政策和開(kāi)發(fā)方式。分別采取全面開(kāi)發(fā)、綜合整治或局部改善等不同開(kāi)發(fā)方式，以解決特定的實(shí)際問(wèn)題。針對(duì)工業(yè)建廠加快產(chǎn)業(yè)提升以及城市功能該進(jìn)；對(duì)于城中村、城郊結(jié)合部要實(shí)行全面優(yōu)化，綜合治理。通過(guò)商議回收，大力促進(jìn)流轉(zhuǎn)，退二優(yōu)二、退二進(jìn)三，收購(gòu)儲(chǔ)備等各種方式開(kāi)發(fā)利用城鎮(zhèn)低效土地。

3.4充分調(diào)動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地使用權(quán)人的積極性

充分考慮原土地權(quán)利人的意愿與利益，合理分配低效用地再開(kāi)發(fā)的增值效益，促進(jìn)利益最大化共享體系，上到政府部門(mén)，下到土地使用個(gè)人，激勵(lì)土地使用者積極參與低效用地再開(kāi)發(fā)，提高土地使用效率。同時(shí)，充分尊重百姓意愿，保障居民和企業(yè)的知情權(quán)、參與權(quán)，保護(hù)群眾利益，堅(jiān)持和諧再開(kāi)發(fā)，讓改革成果惠及改善民生、造福百姓的各個(gè)環(huán)節(jié)，使人們的生活再上新高，形成長(zhǎng)久的保障體系。

4　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)有政策空間和地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，要在國(guó)內(nèi)范圍內(nèi)加快改進(jìn)步伐與城鎮(zhèn)低效用地在開(kāi)發(fā)密切相關(guān)的集體建設(shè)用地管理、違法用地處理、“招拍掛”出讓，實(shí)行強(qiáng)制運(yùn)行等措施，制定周密詳細(xì)的開(kāi)發(fā)細(xì)則，以及普遍適應(yīng)的改造措施，從而實(shí)現(xiàn)土地權(quán)能，兼顧各方利益，從土地規(guī)劃、審批和供地、征地拆遷、補(bǔ)償安置、違章處置等方面提供全方位的政策引導(dǎo)。

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[4]張舟,譚榮,吳次芳,王慶日,許實(shí).走出政府治理下土地二次開(kāi)發(fā)的實(shí)踐困境--以深圳市為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012，(10).

P62[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-3-351-1