北京社區(qū)復(fù)合治理的創(chuàng)新實(shí)踐

于燕燕

經(jīng)過20多年的發(fā)展，北京社區(qū)服務(wù)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，從單一的政府管理向多元的社區(qū)治理轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，北京正在形成一套比較有特色的社區(qū)治理模式，即“社區(qū)復(fù)合治理”模式。這個(gè)模式有“四位一體”的主體基礎(chǔ)，即社區(qū)黨組織核心作用、社會(huì)組織壯大及參與、社區(qū)居委會(huì)自治能力提高與發(fā)展、社區(qū)服務(wù)站規(guī)范建設(shè)與應(yīng)用、社區(qū)居民參與。

當(dāng)前，社區(qū)復(fù)合治理不能單純依靠現(xiàn)有的單個(gè)治理機(jī)制，而必須充分發(fā)揮上述四個(gè)主體的作用，建立新的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)責(zé)任共擔(dān)和共存的秩序。從社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐看，在單位的社會(huì)性功能向社會(huì)外移而留出空間之后，加強(qiáng)水平責(zé)任的社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。在社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新上，目前主要有黨社共治、政社共治、居民共治和多元共治四種。

“三位一體”黨社共治

社區(qū)是黨的工作的一個(gè)重要領(lǐng)域。在歷史上，黨和社區(qū)的關(guān)系經(jīng)歷了黨社不分、黨社分開、黨社融合共治三個(gè)發(fā)展階段。北京東城區(qū)南池子社區(qū)形成“三位一體、會(huì)站共建、五部聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，為黨社共治提供了一個(gè)典型案例。

在街道和社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，南池子社區(qū)選舉產(chǎn)生了居民代表會(huì)議、居民代表常務(wù)會(huì)和社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)層，社區(qū)居民代表大會(huì)是決策層，社區(qū)居民代表常務(wù)會(huì)是議事和監(jiān)督層，社區(qū)居委會(huì)是執(zhí)行層，這四層組織各負(fù)其責(zé)，相互配合，形成“四層聯(lián)動(dòng)”社區(qū)自治結(jié)構(gòu)。

無(wú)論是社區(qū)黨委還是居委會(huì)，都要承擔(dān)大量的服務(wù)工作。為此，社區(qū)建立社區(qū)服務(wù)站，作為政府下設(shè)的公共服務(wù)平臺(tái)。社區(qū)服務(wù)站主要負(fù)責(zé)協(xié)助街道業(yè)務(wù)部門下沉到社區(qū)進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)，為居民提供便利服務(wù)、傾聽居民意見、反映利益訴求。這樣，社區(qū)的日常管理和服務(wù)形成了社區(qū)黨委、居委會(huì)和服務(wù)站“三位一體、會(huì)站共建”的社區(qū)復(fù)合治理機(jī)制。

在人員配置上，社區(qū)黨委、居委會(huì)和服務(wù)站也是融合共治型的。社區(qū)黨委設(shè)書記1人，專職副書記1人。社區(qū)居委會(huì)設(shè)主任1人，副主任2人，委員7人，其中，主任由書記兼任，常務(wù)副主任兼任社區(qū)服務(wù)站站長(zhǎng)；社區(qū)服務(wù)站由3名專職工作人員、3名協(xié)管員和1名文教助理組成。在職責(zé)分工上，它注重的是各組織垂直責(zé)任與相互間水平責(zé)任共擔(dān)，社區(qū)黨委具體承擔(dān)社區(qū)黨建、精神文明等工作；居委會(huì)設(shè)立6大委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理社區(qū)共建和協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的工作；社區(qū)服務(wù)站主要承擔(dān)為居民提供具體的便利服務(wù)等10項(xiàng)工作。

這種社區(qū)黨委、居委會(huì)和服務(wù)站“三位一體”的人員結(jié)構(gòu)，不僅是負(fù)責(zé)人交叉任職，而且所有工作人員都既有分工又有協(xié)作。在功能設(shè)置上，它強(qiáng)調(diào)“會(huì)站共建”，即社區(qū)黨委、居委會(huì)與服務(wù)站進(jìn)行功能整合，互為補(bǔ)充。同時(shí)，社區(qū)成立治安民調(diào)及環(huán)境物業(yè)、福利服務(wù)及計(jì)生衛(wèi)生、文體科普及共建協(xié)調(diào)、黨建聯(lián)誼及自治參與、信息文檔及財(cái)務(wù)后勤等五個(gè)聯(lián)合工作部，由居委會(huì)中持證的社區(qū)專職工作者和服務(wù)站專職工作者擔(dān)任各工作部的主管，實(shí)施部門主管負(fù)責(zé)制。并且，將服務(wù)站助理（原有的協(xié)管職責(zé)不變）加入到五個(gè)聯(lián)合工作部中，每個(gè)助理負(fù)責(zé)一個(gè)工作部的案頭工作，同樣是交叉任職。這樣一來，社區(qū)居委會(huì)的工作就與服務(wù)站的功能進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，社區(qū)專職工作者也可以騰出更多的時(shí)間去思考問題、分片包戶、組織活動(dòng)、開展服務(wù)。“五部聯(lián)動(dòng)”通過整合社區(qū)服務(wù)站，落實(shí)分片包戶責(zé)任制和民情日記工作法，架起政府行政管理與社區(qū)服務(wù)的橋梁和紐帶，居民反映的急、難、熱點(diǎn)問題也能夠快速反饋。

在社區(qū)的基層平臺(tái)上，不管是政府的公共服務(wù)還是社區(qū)的公共事務(wù)，都可以發(fā)揮各主體之間的分工與合作。它不同于政府部門之間的分工，而更多的是資源整合。當(dāng)然，隨著社區(qū)發(fā)展，隨著社區(qū)資源整合的日益增強(qiáng)，黨組織將日益成為社區(qū)資源整合的核心主體，進(jìn)而在社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮核心作用。

“四維聯(lián)運(yùn)”政社共治

在“社區(qū)復(fù)合治理”模式中，政府與社會(huì)在公共責(zé)任、公共服務(wù)上的分擔(dān)與融合是北京社區(qū)治理的一個(gè)特點(diǎn)。北京西城區(qū)德勝街道辦事處公共服務(wù)大廳為我們提供了有益啟示。

德勝街道公共服務(wù)大廳的定位是面向地區(qū)單位、居民的綜合服務(wù)窗口，主要承擔(dān)地區(qū)政務(wù)事項(xiàng)辦理、居民事務(wù)受理、公益性法律服務(wù)等職責(zé)。這在不知不覺中使得社區(qū)服務(wù)站與公共服務(wù)大廳融通匯合，社區(qū)服務(wù)站的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入公共服務(wù)大廳，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實(shí)施。再加上，公共服務(wù)大廳聯(lián)網(wǎng)受理項(xiàng)目、街道和社區(qū)居委會(huì)互動(dòng)，社會(huì)管理與公共服務(wù)就形成了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)也具有了有效銜接機(jī)制，政府與社區(qū)共治也探索出一個(gè)新機(jī)制。

在具體運(yùn)行上，政社共治新機(jī)制首先以項(xiàng)目為核心實(shí)現(xiàn)對(duì)接。根據(jù)街道工委、辦事處的職能定位，按照“大科制”理念，街道將原有的20個(gè)部門整合為“七部二室一廳”，黨群工作部等“七部”和街道辦公室等“ 二室”是“一廳”（公共服務(wù)大廳）的后臺(tái)支撐。在公共服務(wù)大廳，街道辦事處設(shè)立了20個(gè)對(duì)外服務(wù)窗口，通過街道內(nèi)部信息平臺(tái)與后臺(tái)科室形成聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“一窗式辦理、多窗口服務(wù)”，所有即辦事項(xiàng)立即辦結(jié)、代辦事項(xiàng)全程代理，極大地方便居民和轄區(qū)單位。

其次，用信息化管理實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。德勝街道辦事處通過互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立全程辦事網(wǎng)上服務(wù)大廳，通過區(qū)政府網(wǎng)站向轄區(qū)居民公開所有辦理事項(xiàng)。并且，把這些事項(xiàng)按“黨群事務(wù)、城市管理、殘疾幫扶、民愿受理”等不同類型分為八大類，逐項(xiàng)詳細(xì)說明流程并附相關(guān)表格以供下載，使居民足不出戶便可完成政務(wù)信息咨詢、表格填報(bào)等前期工作。信息化管理打通了街道辦事處與社區(qū)服務(wù)站、區(qū)委辦局辦公系統(tǒng)的業(yè)務(wù)聯(lián)系，構(gòu)建起區(qū)—街—居三級(jí)立體服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了事項(xiàng)審批的全程網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)，將咨詢、開具證明、材料報(bào)送、審核、批復(fù)、領(lǐng)取事項(xiàng)結(jié)果等若干個(gè)環(huán)節(jié)數(shù)次來訪簡(jiǎn)化為居民一次來訪即可辦結(jié)，大大提高了辦事效率和數(shù)據(jù)的使用效率，在方便群眾辦事的同時(shí)，及時(shí)反饋了社區(qū)服務(wù)站的信息，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供更加全面、準(zhǔn)確的依據(jù)。

再次，打破資源壁壘實(shí)現(xiàn)支撐連接。街道從工作實(shí)際出發(fā)，開發(fā)專門的辦公軟件，通過電子郵件、通知通告、論壇等方式及時(shí)交流內(nèi)部信息，建立良好的協(xié)調(diào)工作環(huán)境，實(shí)現(xiàn)窗口受理、全程代辦、內(nèi)部流轉(zhuǎn)及統(tǒng)計(jì)分析、資料存檔、績(jī)效考核等工作過程的全面電子化。公共服務(wù)大廳與各部室建立緊密的工作聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，及時(shí)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，提高了辦事效率、簡(jiǎn)化了辦事流程環(huán)節(jié)。公共服務(wù)大廳自正式投入使用以來，共接待來人來電咨詢等約65143人次，辦理各種服務(wù)事項(xiàng)52170件，群眾滿意率達(dá)到100%。

最后，加強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)服務(wù)全面對(duì)接。街道每年都組織社區(qū)工作者進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)的業(yè)務(wù)流程、操作規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)，使居委會(huì)在第一時(shí)間完成自己權(quán)限范圍內(nèi)的相關(guān)業(yè)務(wù)。

“齊心協(xié)力”居民共治

這里所說的居民共治，是指社區(qū)居民通過一定的途徑和方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。居民共治也就是社區(qū)居民自治。社區(qū)居民共治是社區(qū)發(fā)展的需求，是社區(qū)建設(shè)的重要組成部分。它的基礎(chǔ)源于社區(qū)居民自身的參與和組織力量的整合，它的實(shí)現(xiàn)源于社區(qū)居民每一個(gè)人的責(zé)任和社區(qū)居民相互間的公共責(zé)任。

北新橋街道16個(gè)社區(qū)普遍建立了居民代表會(huì)議→居民常務(wù)會(huì)→居委會(huì)→分片主任→巷長(zhǎng)→樓長(zhǎng)→院長(zhǎng)→志愿者→家庭的居民自治組織網(wǎng)絡(luò)體系。居民既可以按自治組織體系反映看法，也可以直接在相關(guān)會(huì)議上直接提出意見。社區(qū)重大問題的決策、管理嚴(yán)格按民主程序辦事，重大事項(xiàng)提交居民常務(wù)會(huì)議或居民代表會(huì)議通過。社區(qū)居委會(huì)的計(jì)劃生育、低保救助、住房保障、社區(qū)公益金使用等涉及居民切身利益的事項(xiàng)都要定期向居民公示。社區(qū)主任每年至少兩次向社區(qū)居民代表述職，匯報(bào)自己在組織居民開展社區(qū)民主自治的工作，群眾座談會(huì)對(duì)社區(qū)主任給予稱職或不稱職的定性測(cè)評(píng)。

南池子社區(qū)是城中心的老小區(qū)。老舊小區(qū)和平房大院的管理一直是社區(qū)建設(shè)的難題。針對(duì)老舊小區(qū)和平房大院基礎(chǔ)設(shè)施差、缺少管理主體、物業(yè)服務(wù)缺位的現(xiàn)實(shí)問題，社區(qū)一方面加大投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境；另一方面，動(dòng)員居民依法成立自治組織，實(shí)行民主管理、自我服務(wù)。社區(qū)成立了小區(qū)業(yè)主大會(huì)、自管會(huì)、車管會(huì)等社區(qū)民間組織。它們?cè)诰游瘯?huì)的監(jiān)督指導(dǎo)下，管理院內(nèi)的共有財(cái)產(chǎn)和公共事務(wù)，充分發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的職能，有效地促進(jìn)了鄰里和諧和維護(hù)了院內(nèi)的公共秩序和安全。

“因需利導(dǎo)”多元共治

近年來，北京社區(qū)社會(huì)組織的培育和發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。它們作為社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理的支撐力量，參與到社區(qū)建設(shè)中，成為社區(qū)治理不可或缺的重要主體。

景山街道辦事處按照自愿參與、互幫互助、互惠互利、依法管理的原則，根據(jù)居民的共同需求、共同愛好、共同利益，相繼成立了51個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，其中自治管理類17個(gè)、服務(wù)類14個(gè)、興趣類20個(gè)。這些組織都相應(yīng)地制訂了自己的章程和制度，規(guī)范了社區(qū)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的程序。同時(shí)，它們注重發(fā)揮老干部、老知識(shí)分子、民間藝人的作用，成立以社區(qū)歷史、文化、藝術(shù)、和諧社區(qū)發(fā)展等為主要研究?jī)?nèi)容的研究會(huì)，借助學(xué)?；蚩蒲?、企事業(yè)單位的條件，定期召開報(bào)告會(huì)和研討會(huì)，建設(shè)學(xué)習(xí)型組織、學(xué)習(xí)型社區(qū)，讓更多的居民了解社區(qū)的歷史和現(xiàn)狀，熱愛自己的社區(qū)，關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)居民作為社區(qū)建設(shè)和管理的主體作用。此外，社區(qū)社會(huì)組織還嘗試承接社區(qū)安全穩(wěn)定、法律誠(chéng)信、社區(qū)文化、扶貧幫困等工作，實(shí)行項(xiàng)目管理，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。 2008年6月，5 位退休的社區(qū)主任成立了社區(qū)“仁和堂”民間調(diào)解委員會(huì)，協(xié)助社區(qū)居委會(huì)接待居民民事調(diào)解，定期入戶宣傳法律法規(guī)。“仁和堂”成立5個(gè)月，就調(diào)解各類民事糾紛26起，被調(diào)解的居民很滿意，得到了社區(qū)居民的認(rèn)可。

鐘鼓社區(qū)是典型的老舊平房區(qū)，街巷窄小、人員稠密，居民生活水平普遍偏低，鄰里矛盾糾紛成為社區(qū)治理的突出問題。但是，社區(qū)居民中有一些老黨員、老廠長(zhǎng)、老居委會(huì)主任。他們德高望重、熱心公益，愿意組織起來為社區(qū)居民化解矛盾、調(diào)解糾紛。于是，街道工委和社區(qū)黨委積極扶植，探索出一條符合群眾需求、切合群眾利益、群眾更愿意接受的調(diào)解方式，成立“家和萬(wàn)事興”群眾調(diào)解之家。調(diào)解之家從最初的8人發(fā)展到21人，成為社區(qū)民事調(diào)解的主要力量，取得了很好的效果。

（作者：北京市社會(huì)科學(xué)院研究員）

責(zé)任編輯：葉再春