樹立新的京郊發(fā)展觀

郭光磊

轉(zhuǎn)變思想，樹立新的京郊發(fā)展觀，要立足于深化改革新要求，在微觀資源配置、農(nóng)業(yè)功能轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理機(jī)制等重要領(lǐng)域，跳出慣性思維，進(jìn)行觀念更新。

跳出“行政郊區(qū)”的思維樹立“市場郊區(qū)”的意識

十八屆三中全會(huì)改變了過去20多年來市場發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的提法，強(qiáng)調(diào)市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。對于北京郊區(qū)而言，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的首要任務(wù)就是要跳出“行政郊區(qū)”的思維，樹立“市場郊區(qū)”的意識，建立新市場經(jīng)濟(jì)觀。

“行政郊區(qū)”思維的典型特征是按照行政區(qū)劃的范圍邊界，用縱向行政控制的手段發(fā)揮政府配置資源的作用，從而壓縮市場作用的空間，形成了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割、條塊分割、部門分割，其產(chǎn)生根源是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的不徹底，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，市場主體不明，價(jià)格扭曲。我國的公有制以國有制與集體所有制為兩種基本實(shí)現(xiàn)形式，郊區(qū)鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織，不能獲得有效的市場主體地位，政府作為市場主體直接參與到市場競爭行為中去，扭曲了價(jià)格信號機(jī)制，形成大量的資源錯(cuò)配，如郊區(qū)土地開發(fā)過程中形成的土地財(cái)政、土地金融等，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列結(jié)構(gòu)性問題。

其次，條塊分割，各自為戰(zhàn)。按行政系統(tǒng)、行政區(qū)劃縱向管理經(jīng)濟(jì)的地區(qū)分割體制，割裂了地區(qū)之間的內(nèi)在橫向聯(lián)系，形成地方為主的管理體制，不利于區(qū)域綜合平衡和合理布局。比如把農(nóng)村城市化簡單理解為抓小城鎮(zhèn)建設(shè)，而郊區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃又往往與區(qū)域功能定位相脫節(jié)，各自為戰(zhàn)，小城鎮(zhèn)之間缺乏專業(yè)化分工，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化，過度競爭，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)缺乏升級的持續(xù)動(dòng)力。結(jié)果是在條塊分割的體制下，市場配置資源的作用空間被多重分割，價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮資源配置的引導(dǎo)作用。

再次，服務(wù)城市，單向聯(lián)系。在我國，郊區(qū)是作為行政區(qū)劃，以行政手段劃分給城市的。最初給城市配置郊區(qū)的目的，是為了解決城市的就近的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)問題。因此，郊區(qū)最初是作為城市的“米袋子”和“菜籃子”，突出強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村為城市的服務(wù)。由此，形成了單向的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，郊區(qū)的功能定位也被局限在狹窄的范圍之內(nèi)。

樹立“市場郊區(qū)”意識，就是要打破條塊分割的體制機(jī)制障礙，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。要跳出“行政郊區(qū)”的思維框框，不能是農(nóng)村就是發(fā)展農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化就是以工支農(nóng)、農(nóng)村城市化就是抓小城鎮(zhèn)建設(shè)。要進(jìn)一步明確樹立“市場郊區(qū)”意識的意義、方向和重點(diǎn)。

首先，推進(jìn)郊區(qū)市場化進(jìn)程。要打破行政區(qū)劃和行政部門的界限，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域合理組織生產(chǎn)流通，要在土地流轉(zhuǎn)起來、資產(chǎn)經(jīng)營起來、農(nóng)民組織起來，即“新三起來”的思路指導(dǎo)下，在京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的大環(huán)境下加快推進(jìn)郊區(qū)市場化進(jìn)程。目前，郊區(qū)已經(jīng)有11個(gè)區(qū)縣掛牌成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心或者是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的地區(qū)辦公室。有6個(gè)區(qū)縣由區(qū)委區(qū)政府發(fā)文，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易要通過公開市場透明公開地進(jìn)行。但目前交易范圍相對狹窄，產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育工作仍很艱巨。

其次，著力推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。北京郊區(qū)發(fā)展質(zhì)量不高，長期積累了大量結(jié)構(gòu)性矛盾，如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級滯后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)“小、散、低”，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后等。結(jié)構(gòu)性矛盾來源于微觀領(lǐng)域資源錯(cuò)配的長期累積。突破結(jié)構(gòu)性矛盾需要改善資源配置的機(jī)制，要分清主次，提高市場講話的“音量”，調(diào)低政府講話的“音量”。

再次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能融合。郊區(qū)與中心城的關(guān)系，不能是單向的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，而應(yīng)成為水乳交融、互補(bǔ)互動(dòng)、共利共榮的關(guān)系。城市與郊區(qū)之間的變動(dòng)，不僅僅是由農(nóng)村向城市的單向集中的低度城市化，還要隨著中心城產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)的疏散，推進(jìn)高度城市化階段的多中心聚集。要改變只強(qiáng)調(diào)郊區(qū)為城市服務(wù)、只強(qiáng)調(diào)索取的偏向，合理調(diào)整郊區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能融合。

跳出“糧菜農(nóng)業(yè)”的思維樹立“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的意識

城市功能與“三農(nóng)”發(fā)展密切相關(guān)，農(nóng)業(yè)農(nóng)地空間承載了首都生態(tài)城市、宜居城市、國際城市建設(shè)的多項(xiàng)重要功能，要把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化納入到城市總體發(fā)展的大環(huán)境中來，使郊區(qū)農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)更加有利于發(fā)揮北京在政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域作為全國中心的作用。這需要跳出長期以來形成的“糧菜農(nóng)業(yè)”的思維，樹立“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的意識，建立新的農(nóng)業(yè)功能觀。

由于對農(nóng)業(yè)的多種功能認(rèn)識不清楚，缺乏對農(nóng)業(yè)的保護(hù)，以往城市發(fā)展的過程，就成為農(nóng)業(yè)逐漸被排斥和吞并的過程，郊區(qū)建設(shè)用地面積和農(nóng)用地面積增減反方向變化趨勢明顯，人口、資源、環(huán)境不協(xié)調(diào)發(fā)展的問題日益突出。特別是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)利益格局失衡，農(nóng)民利用集體土地發(fā)展起了“瓦片經(jīng)濟(jì)”，吸引了大批低端就業(yè)人口的涌入，并衍生出新的低端產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步惡化了郊區(qū)的發(fā)展環(huán)境。

世界上許多國家為擺脫城市畸形發(fā)展帶來水泥叢林、柏油沙漠、空氣污濁、污染嚴(yán)重的困境，按照建設(shè)有“農(nóng)”城市、田園城市、生態(tài)城市的目標(biāo)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、教育等多種功能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)功能的轉(zhuǎn)型。如法國巴黎大區(qū)面積12011平方公里，而農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地空間分別占49%和23%，總和占72%，超過大區(qū)面積的2/3。巴黎大區(qū)農(nóng)業(yè)沒有局限于服務(wù)中心城市的約束，而是充分發(fā)揮區(qū)域農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)勢，同時(shí)擔(dān)負(fù)著全國農(nóng)業(yè)區(qū)域?qū)I(yè)化分工的任務(wù)。特別是廣闊的綠色空間，控制了城市“攤大餅式”蔓延，發(fā)揮了有效的城市綠化隔離帶的作用，為城市可持續(xù)發(fā)展起著重要的環(huán)境保護(hù)作用。而城市所需鮮活副食品通過四通八達(dá)的高速公路由周邊地區(qū)匯集于超級市場，供應(yīng)居民的需求。

當(dāng)前，北京郊區(qū)發(fā)展面臨的主要任務(wù)已不是繼續(xù)鋪攤子，增加投入、增加產(chǎn)量，而是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，走新型城鎮(zhèn)化道路。特別是考慮到當(dāng)前首都面臨著嚴(yán)重的“城市病”，農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能凸顯，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能逐漸讓位于生態(tài)功能是首都發(fā)展的客觀要求。要建設(shè)山水城市、園林城市、有“農(nóng)”城市，在城市規(guī)劃建設(shè)中保留或擴(kuò)大綠色的農(nóng)業(yè)空間。

跳出“行政管理”的思維樹立“國家治理”的意識

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要我們在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等多個(gè)層面，深刻反思過去傳統(tǒng)的行政管理方式。重點(diǎn)就是要轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府直接配置資源的領(lǐng)域和范圍，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)制度創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)。著力加強(qiáng)制度建設(shè)，特別要在打破市場壟斷、完善法律體系、健全社會(huì)保障體系等方面，完善市場經(jīng)濟(jì)體系、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展治理觀。

首先，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善市場經(jīng)濟(jì)體系?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，最重要的不是物理、外觀的改變，而是制度和人的變革。當(dāng)前，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)還不是盡善盡美、成熟定型的，市場發(fā)揮配置資源決定性作用還不夠充分，領(lǐng)域和范圍還不夠?qū)拸V，加強(qiáng)市場制度建設(shè)顯得尤為重要。如產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定、產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)合同規(guī)范化、土地增值收益分配制度建設(shè)以及大力發(fā)育社區(qū)性金融市場等。

第二，完善法律體系，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。要充分認(rèn)識發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是完善郊區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。要堅(jiān)持“農(nóng)民主體，政府引導(dǎo)”原則，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)揮農(nóng)民的積極主動(dòng)參與作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是公有制的重要組成部分，不僅有增加農(nóng)民收入、縮小農(nóng)村內(nèi)部收入差距的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定“兜底”的社會(huì)價(jià)值，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)搞好，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織載體作用，讓農(nóng)民參與到社會(huì)治理中來，就是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。要推進(jìn)村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的“政經(jīng)分離”，推進(jìn)政府部門與社區(qū)自治組織之間的“政社分開”，讓農(nóng)民以集體經(jīng)濟(jì)組織為載體參與到城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制中去，成為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)者。這些都是依托集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)治理作用。以農(nóng)村違法建設(shè)的治理問題為例。政府部門管理力量有限，難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。一些村莊環(huán)境搞得好的，一般有一個(gè)比較發(fā)達(dá)的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，能凝聚人，也能管理人；村莊建設(shè)臟亂差的村，往往缺乏一個(gè)有實(shí)力的集體經(jīng)濟(jì)組織，村級缺乏統(tǒng)籌，各自搞瓦片建設(shè)。而這些富村，往往是因?yàn)楂@得一部分土地級差收入，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到壯大，進(jìn)而推進(jìn)村莊改造的。這樣的例子很多，如豐臺(tái)區(qū)的草橋村、南宮村，通州區(qū)的西總屯村等。

集約高效利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是當(dāng)前完善農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的關(guān)鍵。大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)在集約利用土地、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展方面都進(jìn)行了積極有效的探索，取得了重要經(jīng)驗(yàn)。主要就是把集約利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為重點(diǎn)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的積極作用，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級，改善人口、資源、環(huán)境，破解“城市病”，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理。目前，我們正在積極推進(jìn)的二道綠隔地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)工作，目的就是要進(jìn)一步探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地集約利用的新路徑新模式，健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，落實(shí)首都城市功能，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

第三，健全社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基本條件。要堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互惠”，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，建立公共財(cái)政體制。著力提高農(nóng)村社會(huì)保障、就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入水平，體現(xiàn)公平與效率的內(nèi)在統(tǒng)一。

要加大社會(huì)保障投入：農(nóng)民目前繳納社保統(tǒng)籌基金壓力較大，要加大養(yǎng)老、醫(yī)療為主的社保繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼力度，減輕農(nóng)民支出壓力，大幅度提高農(nóng)民養(yǎng)老金、合作醫(yī)療報(bào)銷比例標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保障的體制接軌；要強(qiáng)化公共服務(wù)投入：在子女教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域加大投入，真正做到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在飲用水、排水與環(huán)衛(wèi)保潔等方面加大市級財(cái)政統(tǒng)籌力度；要加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)指導(dǎo)：制定職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)財(cái)政支持專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，將務(wù)農(nóng)農(nóng)民全部納入計(jì)劃范圍，支持就業(yè)容量大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目落地，把新型集體經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)作為直接進(jìn)行“再造新型農(nóng)民”的基地，發(fā)揮公益性崗位安置農(nóng)村勞動(dòng)力的重要作用。

（作者：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心黨組書記、主任）

責(zé)任編輯：杜梅萍