草原“放”歌

林鄂平+祝萬翔+王健任

內(nèi)蒙古，這塊遼闊的地域，給人最多的印象或想象是什么？是草原、沙漠，是藍天、白云。

然而，“藍藍的天上白云飄”，白云下面不只是“馬兒跑”的浪漫，也還有百萬農(nóng)牧民身處貧困的現(xiàn)實。或許，他們沒有品賞天空純凈明亮的雅興，沒有指點草地壯麗浩瀚的閑暇，他們操心的是尚為貧困所羈絆的生產(chǎn)和生活。

面對貧困，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府視扶貧為頭號民生工程，唱響了一曲大草原的大扶貧壯歌。

國務院扶貧辦主任劉永富11月中旬到內(nèi)蒙古調(diào)研期間與內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記王君座談時說，內(nèi)蒙古扶貧工作有特色、有亮點，創(chuàng)新扶貧的實踐值得推廣。

11月下旬，《中國扶貧》雜志記者深入內(nèi)蒙古多個貧困旗縣的嘎查村，細訪詳察，感受到一片創(chuàng)新扶貧、科學扶貧、精準扶貧和內(nèi)源扶貧的濃厚氛圍。

試問，有幾個縣真舍得摘掉扶貧帽？內(nèi)蒙古說帽子該給誰就得給誰。2012年，國家扶貧開發(fā)工作重點縣進行調(diào)整，全國共調(diào)出38個，內(nèi)蒙古就調(diào)出12個，居各省市區(qū)之首。

試問，有哪一項工作不需要錢？內(nèi)蒙古說扶貧是頭號民生工程，從2012年起本級財政每年安排專項扶貧資金10億元以上，全區(qū)各項扶貧資金過百億。

再問，全國實行2300元的扶貧新標準有多少人沒有信心？內(nèi)蒙古自我加壓上調(diào)全區(qū)貧困線標準，農(nóng)區(qū)農(nóng)民2600元，牧區(qū)牧民3100元。

再問，2020年全面建成小康社會目標有多少人底氣不足？內(nèi)蒙古明確地提出到2017年自治區(qū)建區(qū)70周年全面建成小康。

這一項項，靠搞形式主義和玩面子工程是應對不了的，只能實干。

2013年以來，內(nèi)蒙古扶貧攻堅以簡政放權(quán)為引擎，以三個到村到戶為抓手，十個全覆蓋讓貧困鄉(xiāng)村遍展新顏、金融扶貧富民工程讓貧困農(nóng)牧民競相創(chuàng)業(yè)，基層創(chuàng)新迭出讓扶貧開發(fā)倍增活力。

草原的疾風練就出一種韌勁，廣袤的空間孕育著一種視野。

三到村三到戶——將建檔立卡銜接起來

初進內(nèi)蒙古，你也許會四處搜尋影視劇中的蒙古包和勒勒車。然而，遼闊的草原上，你很難看到它們了，倒是在城鎮(zhèn)和旅游景點，水泥做的蒙古包飯店還是不少。

豈不聞，2005年美國那時的總統(tǒng)布什訪問蒙古國，夢想成真所感受的那頂蒙古包，還是蒙古官方從草原深處緊急搬運來的。這不難想，如果能定居生活你愿意逐水草而居經(jīng)常搬遷嗎？你愿意在沙土路上縱馬奔行，還是在柏油路上驅(qū)車暢行？

是的，現(xiàn)代社會的內(nèi)蒙古農(nóng)牧民，正在走上一條條筆直寬敞的馬路，住進一排排整齊劃一的村舍。

當然，還有“遠看一堆泥，近看有玻璃”的危土房，還有下雨像沼澤、人畜都走不出來的街巷路。仍有上千貧困嘎查村和上百萬貧困農(nóng)牧民生活環(huán)境需要改善，怎么辦？建檔立卡、十個全覆蓋！

多年來，判斷農(nóng)戶是否貧困的標準主要依據(jù)人均純收入，而人均純收入又是一個十分不好掌握的數(shù)據(jù)。扎賚特旗探索出貧困識別“四五六”法，通過“四查看、五評估、六到位”的工作步驟，在識別確認的基礎(chǔ)上，對每戶的脫貧致富情況進行動態(tài)管理。“四查看”即：一看住房和耕地；二看產(chǎn)業(yè)和牲畜；三看學生和勞力；四看疾病和殘疾?！拔逶u估”即：一評收入、二評支出、三評農(nóng)具、四評交通、五評家電；“六到位”即：調(diào)研到位、申報到位、評議到位、審核到位、評審到位、公示到位。換言之，“四五六”法中的“四”就是通過“看”，了解農(nóng)戶表面上和比較直觀的情況；“五”就是通過“算”，掌握農(nóng)戶的隱性收支和資產(chǎn)情況；“六”就是通過“干”，依據(jù)“六到位”的程序?qū)ω毨暨M行確認。

扎賚特旗是科學識別、建檔立卡的一個亮點、一種特色、一個縮影。

內(nèi)蒙古將建檔立卡作為今年的1號工程， 6月中旬完成了46.3萬戶、157萬貧困人口的識別工作。

“十個全覆蓋”是對整個牧區(qū)大改三年，三年投入600個億，整合各類資金，“各炒一盤菜，共做一桌席”。十個全覆蓋包含十個工程：農(nóng)村牧區(qū)危房改造工程、安全飲水工程、嘎查村街巷硬化工程、村村通電及農(nóng)網(wǎng)升級改造工程、村村通廣播電視通訊工程、校舍建設及安全改造工程、嘎查村標準化衛(wèi)生室工程、嘎查村文化活動室工程、便民連鎖超市工程、農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會保障工程。這十個覆蓋完成之后，城鄉(xiāng)距離將大為縮短，村民生活質(zhì)量將大為改善。今年，已實現(xiàn)1366個村十個全覆蓋，效果很好。

今年內(nèi)蒙古全區(qū)推進“十個全覆蓋”工程計劃總投資216億元，截至10月上旬，全區(qū)2014年計劃實施“十個全覆蓋”工程的4338個嘎查村，已經(jīng)開工4298個，開工率99.08%，現(xiàn)已實現(xiàn)“全覆蓋”的有3495個嘎查村，完工率80.57%。

我們一路采訪，歷經(jīng)6個旗縣10多個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20多個嘎查村。在扎賚特旗的永合村、金山嘎查農(nóng)牧業(yè)合作社、杜美牧業(yè)養(yǎng)殖場，在突泉縣的杜祥村、曙光肉羊扶貧產(chǎn)業(yè)園、賽銀花現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扶貧園區(qū)，在科右中旗的西日嘎嘎查、海龍屯嘎查，在科右前旗的永進村、興安村，看到那些新建的公路、農(nóng)牧民新居，看到大大小小的養(yǎng)殖戶十足的致富勁頭，就能感受到“十個全覆蓋”的力度。

應該說，建檔立卡是定下了人，十個全覆蓋是定下了事，那這些事誰來辦？怎樣才能辦好？“三到村三到戶”！

為了科學準確的扶貧，今年4月內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳和政府辦公廳印發(fā)了《深入推進扶貧攻堅工程“三到村三到戶”工作方案》，決定從2014年到2017年，在全區(qū)確定的2834個貧困嘎查村及確認的貧困戶中，開展規(guī)劃到村到戶、項目到村到戶、干部到村到戶工作。十多天后，自治區(qū)黨委組織部、直屬機關(guān)工委和扶貧辦又發(fā)文，加強“三到村三到戶”駐嘎查村干部選派管理。endprint

首先是規(guī)劃到村到戶。建檔立卡自下而上確定了2834個貧困村，這些貧困村成了全區(qū)扶貧攻堅地區(qū)。確定扶貧攻堅對象之后，就要規(guī)劃攻堅的辦法，必須涉到村到戶。對村級規(guī)劃突出基礎(chǔ)設施建設、公共服務、特色產(chǎn)業(yè)、村容村貌、生態(tài)環(huán)境、基層組織建設六項任務和農(nóng)村牧區(qū)“十個全覆蓋”工程。對到戶規(guī)劃突出增收產(chǎn)業(yè)、危房改造和勞動力素質(zhì)提高三個重點。

其次，項目到村到戶。按照規(guī)劃到村的六項任務、“十個全覆蓋”和到戶的三個重點，本著缺什么補什么的原則，整合各類涉農(nóng)涉牧項目資金，因地制宜確定扶貧項目，集中安排到被扶持的貧困村、貧困戶。自治區(qū)頂層設計上給每個村50萬左右的項目引導資金，項目資金審批權(quán)力下放到村到戶。項目引導資金過去都是從自治區(qū)直接批下去的，現(xiàn)在全部下放到旗縣。旗縣的審批程序村由兩委班子和駐村工作隊提議，村民代表大會決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把關(guān)，旗縣審批。這四個程序，實際上是把權(quán)力真正下放給了群眾，因為村民代表大會決議是最關(guān)鍵的。比如項目資金50萬元怎么用，真正有話語權(quán)的是老百姓，由貧困戶說了算，他們說搞什么項目就是什么項目。有的村想修條路，有的村想打口井，搞什么項目要看村民最急需什么，這就在一定程度上反映了民意。

第三，干部到村到戶。每個嘎查村確定一個幫扶單位并選派一個駐村工作隊，每個貧困戶由幫扶單位安排1名幫扶責任人，下去幫助老百姓建檔立卡，幫助老百姓制定規(guī)劃，幫助老百姓發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

“三到”帶來了“四走”，即規(guī)劃跟著貧困村、貧困戶走，資金跟著項目走，項目跟著規(guī)劃走，干部跟著項目走，實現(xiàn)了扶貧規(guī)劃、資金、項目、干部與扶貧對象無縫對接。

內(nèi)蒙古自治區(qū)、盟市、旗縣三級統(tǒng)籌落實幫扶單位3400多個，下派駐村干部1.1萬多名，確定貧困戶幫扶責任人8萬多名。2834個嘎查村共立項4008個，項目覆蓋貧困戶42.55萬戶，扶持貧困人口125.44萬人。今年投入的“三到村三到戶”項目資金13億元已全部下?lián)艿狡炜h。

金融扶貧富民工程——扶貧小額信貸樣本

我們在武川縣采訪時，適逢中和農(nóng)信的工作人員給貧困戶發(fā)放小額信貸。

馬王廟村59歲的賈該蓮，家里有40多畝地，她貸款1萬元打算擴大規(guī)模種植葵花籽。賈該蓮沒上過學不識字，但貸款程序中有一條要求，就是除了按手印還必須本人簽名，簽名不能畫圈。為了在協(xié)議上簽名，賈該蓮練了一夜學會了寫自己的名字。她很不好意思地拿出自己一筆一劃，從歪歪斜斜到正正規(guī)規(guī)寫滿自己名字的一張紙給我們看。

比起賈改蓮，葛森的經(jīng)歷更令人同情。

阿榮旗得力其爾鄉(xiāng)馬河村村民葛森是阿榮旗第三屆見義勇為模范。2009年8月，他在救人時落得終生殘疾。五年來，幾十萬元的治療費用讓葛森變賣了房屋和家里幾十頭牛，花光了自家所有的存款，全家人只能靠土地租金維持生活，由原先村里人羨慕的富裕戶，變成了如今的貧困戶。2013年末，他申請了5萬元金融扶貧富農(nóng)貸款，用這筆資金購買了50只羊，打算通過養(yǎng)殖擺脫貧困。

類似這樣的小額信貸在內(nèi)蒙古有幾種，有著各自的特色。比如中和農(nóng)信小額信貸是貸女不貸男、貸窮不貸富，利率較高。比如興起于興安盟的農(nóng)牧民微貸款項目，是數(shù)額較小解燃眉之急，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求每戶發(fā)放微貸款2000元至8000元不等，支持農(nóng)牧民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)。

而內(nèi)蒙古自治區(qū)政府與農(nóng)行內(nèi)蒙古分行聯(lián)手的金融扶貧富民工程，則遍及內(nèi)蒙古各盟市，規(guī)模最大、面也最廣。

這項工程源于赤峰市“杠桿式”扶貧小額信貸。

2012年，國家為內(nèi)蒙古巴林左旗四方城村撥了150萬元整村推進項目扶貧款。在如何分配使用款項上，村民們炸開了鍋，有的提出平分資金，有的提出用錢買羊，還有的甚至提出按貧困程度排隊打分分錢，這可難壞了村支部書記田國彬。全村374戶貧困戶1124人，150萬元平均分到人頭僅有1300元，對脫貧致富來說是杯水車薪。

鎮(zhèn)黨委書記劉海峰提出了把150萬元扶貧款放到金融部門作抵押放大貸款，用貸款買羊，掙錢后再還貸的想法。此言一出，立即遭到村民反對，扶貧款變貸款這怎么能行？劉海峰見一時無法說服群眾，跑到旗農(nóng)行找專家王鑫主任請教，王鑫覺得為貧困群眾放貸款搞扶貧是好事，創(chuàng)新一試沒準兒能成大事。劉海峰這下有了底氣，以鎮(zhèn)黨委政府名義請示市、旗兩級扶貧部門，很快得到答復。

說干就干！鎮(zhèn)黨委、政府，村“兩委”班子多次反復上門做村民工作。統(tǒng)一思想后，決定拿出20萬元為村里打兩口井，130萬元存入農(nóng)行作風險保證金，協(xié)議以1∶5比例放大貸款額度，支持農(nóng)戶發(fā)展肉羊產(chǎn)業(yè)。村民大會人人表決，374戶貧困戶以簽字畫押方式，放大農(nóng)行700萬元分別貸給貧困戶。此舉激發(fā)了貧困群眾致富的積極性，肉羊存欄由2012年初的6000只猛增到現(xiàn)在的4萬只，養(yǎng)殖戶每戶純收入均在2萬元以上。

赤峰市委、政府及時總結(jié)經(jīng)驗，于2013年7月在巴林左旗召開了全市“杠桿式扶貧”工作會議，全面推廣“放大額度、保值增值、滾動發(fā)展”的“杠桿式扶貧”模式。在總結(jié)赤峰經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2013年11月27日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工程實施方案（2013-2017年）》。

誰都知道，越是窮的老百姓越貸不上錢，貸款難的原因就是擔保問題，因為他們沒有值錢的東西作為擔保。

內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工程的核心就是，拿出一部分錢給老百姓作擔保金，讓銀行放心地放款。他們每年拿出4.75億，對38個有省級領(lǐng)導幫扶的縣，每個給1000萬作為風險補償金，這1000萬和農(nóng)行有個協(xié)議，農(nóng)行以1：10的比例放大金融貸款，那就是放1個億。其余19個縣每個拿500萬，用這500萬可以貸5000萬。從2014年開始從增量財政扶貧資金中拿出不超過2.1億元，并每年在上年基礎(chǔ)上增加約2.1億元用于貼息。簡單算賬就是，2.1億元的財政貼息和4.75億元的擔保金，每年可以撬動50億元的扶貧貸款，放大了10倍。endprint

內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦主任劉忠誠介紹，“今年銀行放了60個億，國家每年給我們的各類扶貧資金也就是3個億，自治區(qū)每年也就是12個億，這就可以看出我們金融扶貧取得的成績還是相當大的。以小錢養(yǎng)大錢，以財政資金發(fā)揮四兩撥千斤的作用，撬動銀行的資金，現(xiàn)在看來是翹起來了，而且這錢也是全部到村到戶，每戶3-5萬塊錢，而且還不用擔保，我們搞5戶聯(lián)保，3個富裕戶帶2個貧困戶，這5戶結(jié)成組了再去銀行貸款。所以說金融扶貧不僅解決了群眾的資金問題，還改善了他們之間的鄰里關(guān)系?！?/p>

國務院扶貧辦調(diào)研員、政策法規(guī)司副司長蘇國霞專題作了《內(nèi)蒙古金融扶貧富民工程調(diào)研報告》，她說，“金融扶貧富民工程是用財政資金撬動信貸的有效方式”，農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要任務從解決溫飽轉(zhuǎn)向促進發(fā)展、縮小差距以后，對發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金需求明顯增加，而精準扶貧需要實實在在的資金和項目支持，僅靠財政扶貧投入難以支撐這樣的需求，必須發(fā)揮金融扶貧的作用。中辦發(fā)25號文件明確要求，要“引導和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，增加貧困地區(qū)信貸投放”。如何發(fā)揮財政資金的引導和鼓勵作用，是扶貧工作必須回答的問題，內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款做出了成功的嘗試。

破解權(quán)力的“瓶頸”——關(guān)于簡政放權(quán)的問答

簡政放權(quán)，說起來容易，操作起來卻難。對于曾經(jīng)手握“重權(quán)”的審批者們而言，要完成的是一次從心理到姿態(tài)的徹底轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變甚至會有些“痛苦”。然而，這正是創(chuàng)建服務型政府的題中之義。

針對過去扶貧工作中存在的問題，從去年開始，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳與扶貧辦協(xié)商，在財政扶貧資金管理上進行了改革，建立起責任、權(quán)力、資金、任務“四到旗縣”制度。自治區(qū)將扶貧項目審批權(quán)全部下放到旗縣，由旗縣政府按照扶貧規(guī)劃組織有關(guān)部門確定具體實施項目，自治區(qū)有關(guān)部門和盟市不再參與具體項目審批，只負責項目規(guī)劃、業(yè)務指導、資金監(jiān)管、績效考評等工作，改變過去自治區(qū)直接批項目、批資金的做法，增強旗縣政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧資金的能力，提高資金使用的針對性和實效性，確保資金直接用于扶貧對象。

就內(nèi)蒙古扶貧簡政放權(quán)的話題，記者在采訪過程中專門對劉忠誠主任和部分旗縣主任進行了訪談。

記者：為什么放權(quán)的想法這么強呢？

劉忠誠：我舉一個最典型的例子，我們原來有一個扶貧項目，當?shù)厝朔N洋蔥，這個項目已經(jīng)完工了，項目建設得很好，一畝地蔥頭賣7000塊錢，而普通地的收入不到2000塊。但這個項目最后評了個C級，也就是不合格項目，項目沒通過。這件事對我觸動很大，去年在群眾路線教育活動上提到了官僚主義，什么是官僚主義？這個是不是官僚主義？人家500畝蔥頭收益這么好，這個項目我和當時的國務院扶貧辦范小建主任去看了，作為典型看的，而評審的時候卻不合格，你說這是不是花錢買官僚主義？我問評審團為什么沒評上，他們說因為項目材料上報的不全面，所以否定了。這個典型例子對我刺激太大了，權(quán)力這個東西必須得下放下去。一個村上報的項目得經(jīng)過五道關(guān)，這五道關(guān)哪道都不會白過，所以咱們從良心上講不能這樣做。

記者：能做到權(quán)力放下去多了干部倒下去就少了嗎？

劉忠誠：管好用好扶貧資金是長期困擾扶貧部門的一大難題。如何破解這一難題，各地做了許多探索，也動了不少腦筋，但是在扶貧資金管理使用上還是屢有問題發(fā)生，有的甚至走上了犯罪道路。我認為其中一個很重要的原因，就是扶貧資金使用的無償性，不僅貧困群眾沒有資金使用的知情權(quán)、決定權(quán)，而且資金使用效果也不高。用財政扶貧資金撬動金融資金扶貧，不僅放大了資金規(guī)模，更重要的是真正還權(quán)于市場，還權(quán)于群眾，把資金使用的決定權(quán)真正交給了群眾，扶持誰誰貸款，誰貸款誰決定，誰決定誰還款，人民群眾真正有了當家作主的權(quán)力，這才是堵塞資金跑冒滴漏，防止權(quán)力尋租的治本之策。

記者：放權(quán)的阻力應該不小吧？

劉忠誠：阻力不是不小，是很大?？傊喺艡?quán)這件事說起來容易做起來難，必須得有一定的思想境界，看清形勢發(fā)展，雖然有的干部不高興，但總比進班房好。我有一句話叫“上級放權(quán)力，基層增活力”，權(quán)力放下去之后，基層扶貧干部壓力大多了，原來上級批啥他們做啥，現(xiàn)在權(quán)力下放了，他們自主選擇的余地大了，責任也就大了，他們得想著如何帶領(lǐng)老百姓脫貧致富。我們不像南方的一些城市有自己的實體經(jīng)濟，我們大部分城市都是地區(qū)一級改過來的，都是空殼市，全靠旗縣里的經(jīng)濟，所以全區(qū)的發(fā)展也就看旗縣一級的發(fā)展，我們放權(quán)下去，讓他們放手發(fā)展當?shù)靥厣?jīng)濟，帶領(lǐng)老百姓脫貧致富。

記者：放權(quán)了，扶貧干部該怎么轉(zhuǎn)型呢？

劉忠誠：簡政放權(quán)后我們的工作不是輕松了，而是更忙了，想走后門搞特權(quán)的事少了，下基層的時間多了。扶貧部門要做到“三轉(zhuǎn)一創(chuàng)新”，即部門轉(zhuǎn)職能，扶貧轉(zhuǎn)方式，干部轉(zhuǎn)作風，創(chuàng)新扶貧體制機制。扶貧干部要當好協(xié)調(diào)員、指導員、服務員、裁判員。

記者：關(guān)于扶貧簡政放權(quán)你怎么看？

張世偉（興安盟扶貧辦主任）：用老百姓的話說，“是一個了不起的創(chuàng)舉！”像金融扶貧富民工程的實施，讓貧困地區(qū)農(nóng)牧民脫貧致富插上了翅膀，沒有放權(quán)意識是做不到的。政府真正還權(quán)于市場，還權(quán)于群眾，發(fā)揮了市場在資源配置中的決定作用，貧困群眾自我發(fā)展的內(nèi)生動力大大增強，脫貧致富的步伐不斷加快。

吉日嘎拉（扎賚特旗扶貧辦主任）：真正實現(xiàn)了到村到戶，群眾真正有了自主權(quán)。扶貧資金使用管理過去是“粗、少、小”，就是說工作粗、資金少、自主權(quán)小?，F(xiàn)在是“精、多、大”，精，是指資金能直接到戶；多，是指資金量越來越多了；大，是指群眾的自主權(quán)大了，誰貸款就由誰決定，政府減少了不必要的干預。

李明（駐金山村扶貧干部）：在村里經(jīng)常聽到老百姓講，過去他們3月份貸款8月份就要還，還得請信用社的人喝酒吃飯，現(xiàn)在沒想到信用社求著你貸，而且發(fā)放速度快、力度大，3月份貸，馬上就能收到錢。貸款容易了，現(xiàn)在老百姓也意識到要快速把錢投入到生產(chǎn)生活當中。另外，過去老百姓對信用是不關(guān)心的，現(xiàn)在認識到了自己擁有一種無形資產(chǎn)——信用。所以堅持權(quán)力下放，堅決抓住金融杠桿這一條是選對了路子。

吉日嘎拉：這讓銀行之間的競爭也激烈了，現(xiàn)在我們合作的銀行是三家。以前去銀行能貸到款的老百姓有兩種：第一是能說會道的，還得花錢請客送禮，并且貸款的利息很高；第二是有背景實力的，家里有親戚在銀行上班，現(xiàn)在不存在這種問題了。關(guān)于金融扶貧簡政放權(quán)，旗縣級這頭也有不同的聲音，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)里邊的一些干部都不愿意。我認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有的不愿意放權(quán)是因為扶貧資金他們沒有機會挪用了，現(xiàn)在扶貧資金如何使用需要村民代表大會來決定，我們只有提議開會權(quán)。這個舉動可以挽救很多的干部，現(xiàn)在他們沒有貪腐的機會了。endprint