深入推進地方稅制和稅收征管改革

常海龍+徐達松

稅收工作是地方經(jīng)濟工作的重要組成部分。在構建現(xiàn)代財政制度大背景下，以“營改增”和構建地方稅體系為著力點，深入推進地方稅制和稅收征收管理制度改革，是實現(xiàn)稅制體系科學優(yōu)化和再平衡的有力舉措。

繼續(xù)深入推進營業(yè)稅改征增值稅

營業(yè)稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）是黨中央、國務院立足當前、著眼長遠作出的一項重大決策，“營改增”在深化財稅體制改革、促進企業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。

隨著改革的逐步推進，“營改增”的政策效應逐步顯現(xiàn)，改革的步伐也在不斷加快。下一步改革的大體脈絡是：在分析、總結交通運輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務業(yè)、郵政服務業(yè)推進經(jīng)驗的基礎上，制定各行業(yè)“營改增”推進方案，做好相關政策設計，分行業(yè)在全國逐步推行“營改增”。

從行業(yè)來看，隨著鐵路運輸被納入稅改范圍，整個交通運輸業(yè)的“營改增”已經(jīng)完成。對于郵電通信業(yè)，改革的難點主要在于電信業(yè)。由于電信產(chǎn)業(yè)鏈上主體很多，利潤分配十分復雜，市場競爭日趨激烈，再加上服務內(nèi)容和營銷模式的不斷創(chuàng)新，給電信業(yè)增值稅制度設計帶來了挑戰(zhàn)。電信業(yè)實行“營改增”，首先應該清晰界定電信業(yè)務的具體內(nèi)容；其次，可針對電信基礎業(yè)務設計單獨的增值稅制度，在此基礎上衍生的增值服務歸至相關行業(yè)，適用相關行業(yè)的增值稅制度。

對于建筑業(yè)來說，由于其本身業(yè)務的復雜性以及改革涉及的因素較多，比如總分機構的問題、納稅地點的問題、進項抵扣和稅負變化的問題，這些都需要在制度設計時予以考慮。

關于金融業(yè)的“營改增”，由于金融服務的特殊性，在理論上對金融服務按標準稅率全面征收增值稅顯得比較困難，特別是對于金融中介服務和間接收費的金融服務，實行“營改增”則面臨難以確定增值額和難以在不同服務接受方中分解增值額的困難。基于此，對核心金融業(yè)務和間接收費的金融服務，適用簡易征稅辦法和3%的征收率，而直接收費的如投資咨詢等金融服務，則適宜納入正常的增值稅征收機制中。

積極構建地方稅體系

地方稅體系，是指國家通過科學設置稅制、合理劃分稅權、明確稅收征管形成的地方層級的、相互協(xié)調(diào)相互補充、服務于保障地方政府職能目標、以地方稅為基礎的稅收體系。近年來，我國的中央稅、中央與地方共享稅改革進展比較大，而地方稅的改革相對滯后，這也是造成一些地方非稅收入、預算外收入膨脹，亂收費、亂攤派和亂罰款現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。當前“營改增”的逐步擴圍，導致了地方主體稅種缺失，進一步擴大了地方財政收入的缺口，這都對地方稅體系的建設形成倒逼機制。因此，推進地方稅制改革、構建地方稅體系就顯得尤為必要和緊迫。

我國現(xiàn)行地方稅存在一些問題，主要表現(xiàn)為：稅種日益老化，稅制要素設計與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實不相適應，稅收征管水平落后，收入規(guī)模較大的稅種被共享化趨勢嚴重，地方份額在縮小；收入規(guī)模偏小，財政功能不明顯；稅源比較分散，征收難度大；稅收立法權高度集中于中央，法律層次較低，稅收法定原則落實不到位等。

當前，可以從以下幾方面著手推進地方稅制改革：

首先，優(yōu)化整合現(xiàn)有稅種。一是加快房地產(chǎn)稅立法，整合開征房地產(chǎn)稅。對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制做結構性調(diào)整，減輕交易環(huán)節(jié)稅收負擔，加大保有環(huán)節(jié)稅收比重，調(diào)整其功能定位，同時推進房地產(chǎn)行業(yè)“費改稅”進程，加快建立和完善房地產(chǎn)稅收體系，使房地產(chǎn)稅成為真正意義的財產(chǎn)稅。二是加快所得稅制改革，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配、調(diào)控經(jīng)濟職能作用。積極推進綜合與分類相結合的個人所得稅制，加強征管配套相關建設與研究。加快建立健全統(tǒng)一的面向自然人的征管體系，充分取得各級地方政府的大力支持，進一步完善行政決策信息支持體系，加快推進加強和創(chuàng)新社會管理工作。在立法層面，對與納稅人工作生活緊密相關的成本費用支出，賦予地方政府一定的稅收立法權。三是改革城市維護建設稅及教育附加。加快城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加的改革步伐，繼續(xù)保留城市維護建設稅，并對兩項教育附加進行合并后費改稅。具體來說，要改變以增值稅、消費稅、營業(yè)稅為依據(jù)計稅附征的做法，在考慮收益與負擔對等的情況下適度擴大城建稅征稅范圍，以營業(yè)收入、銷售收入為計稅依據(jù)，同時把與城市建設相關的各類行政收費并入城建稅范疇，擴大和穩(wěn)固城建稅的稅基，為城市維護與建設提供穩(wěn)固的資金保障。繼續(xù)保留兩項教育附加的現(xiàn)行征管模式，將其合并改征教育稅并予以立法，作為地方稅體系中的輔助稅種，繼續(xù)發(fā)揮擴大地方教育事業(yè)經(jīng)費資金來源的特定作用。

其次，適時開征新稅種。一是開征社會保障稅。將現(xiàn)行社會保障費改征社會保障稅，科學設置稅制要素，由地稅機關負責征管，使之更有利于社?！百M改稅”的平穩(wěn)過渡和稅收征管。稅收收入歸屬上，可按照不同稅目的受益范圍在中央和地方之間確定其歸屬。二是開征環(huán)境保護稅。環(huán)境稅的開征是轉變發(fā)展方式的必然，也是使外部性內(nèi)部化的必要手段?？砂凑铡皩？顚Ｓ谩钡脑瓌t，由環(huán)保部門歸口征收并用于當?shù)丨h(huán)境修復與保護工作。三是開征遺產(chǎn)贈予稅。1994年我國分稅制改革，已經(jīng)將遺產(chǎn)稅和贈與稅納入總體稅制設計，但由于諸多原因沒有開征。隨著我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，收入分配不均、貧富差距擴大的問題日益突出，建議考慮開征由地方政府管理的遺產(chǎn)贈予稅，對社會積累進行征稅，使國民收入進行重新分配，進一步促進社會公平。

再次，積極推進“清費正稅”。目前，由于我國分稅制改革不夠徹底，地方財政難以支撐不斷增加的事權的需要，導致各項行政事業(yè)收費不斷增加?？梢越柚斍靶乱惠喍愔聘母锏臋C遇，將各種收費和基金中具有強制性、規(guī)范性、固定性、無償性、普遍性的征收項目轉化為稅收，使其成為規(guī)范的財政收入形式，由稅務機關集中征管，以此達到規(guī)范政府收入、減輕納稅人負擔、壯大地方稅收規(guī)模的目的。

大力推行稅收征管改革

稅收征管是稅制改革與優(yōu)化的制約因素，良好的稅收征管是保證稅制有效運行的手段，稅收征管質(zhì)量和效率的提高有利于稅制改革與優(yōu)化，為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間。

優(yōu)化市級地稅部門機構職能設置，加強組織體系建設。設立數(shù)據(jù)管理部門，獨立設置國際稅務管理機構，調(diào)整納稅評估職能，完善稅種管理部門職能，調(diào)整稅務稽查組織管理模式，優(yōu)化區(qū)縣（分）局機構職能設置。完善人員配置結構。按照統(tǒng)籌安排、科學配比、重點保障的原則，推進人力資源向基層一線傾斜。加強人才隊伍建設。把好人才入口關，重點引進與稅收管理相匹配的專業(yè)型人才；加強專業(yè)人才庫建設，加快領軍人才和專業(yè)骨干的培養(yǎng)；建立稅務稽查、納稅評估、納稅服務、國際稅收管理、稅收統(tǒng)計分析、信息技術等重點崗位專業(yè)人才培養(yǎng)的長效機制。

不斷改進納稅服務，清理規(guī)范行政審批項目、程序，優(yōu)化業(yè)務流程，壓縮審批環(huán)節(jié)，精簡表證單書，加強后續(xù)管理。推進涉稅事項受理、審核、審批等環(huán)節(jié)向辦稅服務廳前移，將依申請事項全部納入辦稅服務廳集中受理反饋，推廣區(qū)域通辦，推進同城通辦，不斷擴大自助辦稅應用范圍。推進納稅服務平臺建設，切實維護納稅人的合法權益。完善納稅信用體系建設，充分發(fā)揮涉稅中介作用。加強征管基礎事項管理，創(chuàng)新稅務登記管理方式，加強納稅申報管理，建立無稅申報戶和減免稅戶分類管理和動態(tài)監(jiān)控機制。強化納稅清算管理，積極開展國際稅收管理和反避稅工作。推動綜合治稅體系建設，稅務部門應主動加強與發(fā)展改革、財政、國稅、工商、公安、住房建設、國土、環(huán)保、人民銀行等部門的信息共享。推進征管制度創(chuàng)新，完善滯納金管理、欠稅管理制度，加強政策研究，推進試點實踐。制定檔案管理制度，確定檔案的歸屬流向和查考價值，逐步實現(xiàn)檔案無紙化。同時，創(chuàng)新辦稅人員管理制度。

推進遵從風險管理，實施分類分級管理。按照規(guī)模、行業(yè)和年納稅總額等標準，將納稅人分為大企業(yè)、重點稅源和中小稅源三種類型，結合實際定期調(diào)整。對不同類型稅源實行差別化管理，實現(xiàn)重點稅源管理精細化、中小稅源專業(yè)化、社會化管理。提升跨地、跨行業(yè)經(jīng)營的在京總部企業(yè)和稅務總局定點聯(lián)系企業(yè)在京成員單位等大企業(yè)復雜事項的管理層級。實施遵從風險管理。加強稅源管理，做好宏觀風險分析。建立風險管理流程，做好微觀風險監(jiān)控。按照“稽查機構扁平化、稽查手段現(xiàn)代化、稽查隊伍專業(yè)化”的基本要求，全面推進稽查體制機制改革。

不斷健全執(zhí)法監(jiān)督機制和內(nèi)控機制。健全以制約權力和落實責任為重點的執(zhí)法監(jiān)督機制，大力推進權力結構科學化配置體系、權力運行規(guī)范化監(jiān)督體系、廉政風險信息化防控體系建設。改進執(zhí)法方式，強化權力運行制約機制，健全涉稅爭議調(diào)解制度，妥善化解涉稅糾紛，健全部門之間、層級之間的權力配置機制，堅持決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相分離，實現(xiàn)權力運行的關聯(lián)和制衡。梳理權力事項，排查風險點，制定防控措施，做到流程優(yōu)化、崗責配置、廉政風險防控、系統(tǒng)開發(fā)同步進行，實現(xiàn)痕跡化管理和廉政風險預警，確保各級稅務機關嚴格依法行政，從源頭和機制上防控廉政風險。創(chuàng)新督查手段和強化行政問責制，推行稅收執(zhí)法責任制，探索利用信息系統(tǒng)開展執(zhí)法檢查。實施綜合監(jiān)督檢查，形成監(jiān)督檢查合力。完善責任追究機制，嚴格實行行政問責，督促和約束各級稅收執(zhí)法人員依法履職。健全外部監(jiān)督機制，積極配合外部審計監(jiān)督工作，不斷完善滿意度調(diào)查。建立納稅人滿意度評價、外部門的行風評議、外部審計監(jiān)督結果反饋機制。

構建科學的征管質(zhì)量評價體系。加快轉變征管質(zhì)量評價方式，探索建立以提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本為主要內(nèi)容的、可量化的征管績效評價指標體系，努力使制度和考評指標做到目標明確、任務量化、節(jié)點清晰、過程可控、結果可考，促進形成快速響應機制、評價導向機制、服務增效機制、內(nèi)生動力機制。圍繞“組織收入、隊伍建設、依法行政、納稅服務”等稅收中心工作和基礎性工作制定考核指標，客觀評價稅務機關征管和服務工作的努力程度。完善納稅人滿意度調(diào)查機制，繼續(xù)委托第三方機構，通過問卷調(diào)查、電話調(diào)查、網(wǎng)絡征集等多種方式了解納稅人的需求和對稅務機關的評價。加強對稅收流失率的研究，開展流失率估算等工作。建立健全稅收收入質(zhì)量評價體系。圍繞落實稅收法定原則，提高稅務部門公信力，推進法治稅務建設。

（作者單位：北京市地方稅務局研究室）

責任編輯：鄭 建