國(guó)際生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與啟示

王歐+張燦強(qiáng)

以化石能源和工業(yè)技術(shù)裝備大量投入為特征的常規(guī)農(nóng)業(yè)使西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大大提高，但也給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和食物安全埋下了隱患。20世紀(jì)70年代以后，隨著人口激增，自然資源衰竭，尤其是土壤資源的嚴(yán)重?fù)p失，環(huán)境污染和能源緊張日趨嚴(yán)重等問題，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)自我維持能力降低并引起一系列生態(tài)危機(jī)，人們?cè)谧匀唤鐟土P面前逐漸開始認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)要進(jìn)一步發(fā)展必須走可持續(xù)發(fā)展之路。生態(tài)農(nóng)業(yè)與有機(jī)農(nóng)業(yè)是人們探索可持續(xù)農(nóng)業(yè)的重要實(shí)現(xiàn)途徑。1970年美國(guó)土壤學(xué)家WilliamAlbrech提出了“生態(tài)農(nóng)業(yè)”一詞，1972年國(guó)際上一個(gè)致力于拯救農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)健康安全食品生產(chǎn)的組織——國(guó)際有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱IFOAM）應(yīng)運(yùn)而生，世界各國(guó)也相繼制定政策扶持和促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

政策體系及其特征

（一）完善的法律體系為發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供有力保障

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家近幾十年來(lái)在有效均衡環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系時(shí)，均把規(guī)范法規(guī)、完善制度放在首位。美國(guó)近些年農(nóng)業(yè)發(fā)展在吸取生態(tài)失衡的教訓(xùn)之后，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)給資源、環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面影響，逐漸轉(zhuǎn)而采用可持續(xù)發(fā)展的模式，對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染、生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)行立法，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)資源的再利用，把農(nóng)藥、化肥、石油的投放量控制在適合的水準(zhǔn)，維護(hù)自然資源的自然繁殖性。美國(guó)聯(lián)邦政府從20世紀(jì)80年代初期開始注重與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)相關(guān)的資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)，制定了一系列旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)耕地、水等自然資源及生態(tài)環(huán)境的法規(guī)和長(zhǎng)期計(jì)劃。1983年美國(guó)制定了有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī)，對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行界定，并要求所有農(nóng)藥都必須在聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部登記，在使用的州注冊(cè)，使用者必須經(jīng)過培訓(xùn)合格方可領(lǐng)證。州農(nóng)業(yè)廳每年對(duì)農(nóng)藥使用情況進(jìn)行檢查，對(duì)投訴違法的案件加以處理。對(duì)生產(chǎn)、使用農(nóng)藥、化肥造成環(huán)境污染者，采用投資課稅的方式，征收農(nóng)藥稅和化學(xué)肥料稅。特別是美國(guó)聯(lián)邦政府于1985年修訂的《農(nóng)業(yè)法》中制定的“農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃”，大規(guī)模地實(shí)施退耕還草、退耕植樹或休耕，到1990年共將1.18億英畝的農(nóng)地納入計(jì)劃，發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展最快的領(lǐng)域之一。1990年美國(guó)政府制定了《有機(jī)食品生產(chǎn)法》，成立了國(guó)家“有機(jī)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”。1991年在原來(lái)《有機(jī)食品生產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上，制定了《有機(jī)食品證書管理法》。1996年，美國(guó)政府修改《農(nóng)業(yè)法案》，增加了資源保護(hù)等方面的管理辦法。2000年12月，隸屬于美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部（USDA）的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)服務(wù)處制定了美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)條例（NOP），對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的定義、適用性、有機(jī)農(nóng)作物等作了詳細(xì)的界定。2002年，美國(guó)出臺(tái)《2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》。該法案授權(quán)：“農(nóng)業(yè)部通過實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃，以現(xiàn)金補(bǔ)貼或技術(shù)援助等方式把資金直接分發(fā)到農(nóng)民手中或用于各種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目”。2010年美國(guó)政府頒布《健康、無(wú)饑餓兒童行動(dòng)》法令，該法令提出有機(jī)貿(mào)易協(xié)會(huì)將提供10億美元的資金用于進(jìn)行有機(jī)食品的試驗(yàn)計(jì)劃，用于學(xué)校食品計(jì)劃中有機(jī)食品的提供。2011年1月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA），使該法案成為美國(guó)第111屆國(guó)會(huì)第353號(hào)法律?！禙DA食品安全現(xiàn)代化法案》不僅有助于加強(qiáng)美國(guó)的食品安全監(jiān)督和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，還有助于保護(hù)有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（丁溪等）。根據(jù)國(guó)際有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟（IFOAM）和有機(jī)農(nóng)業(yè)研究所（FiBL）2011年聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年，美國(guó)有機(jī)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)286億美元，2000-2010年有機(jī)食品年增長(zhǎng)速度為16.5%，遠(yuǎn)高于食品行業(yè)3.2%的年增速，有機(jī)食品占食品行業(yè)的份額呈增加趨勢(shì)，2010年達(dá)到4.0%。

1991年6月歐共體就制定了首個(gè)歐共體生態(tài)農(nóng)業(yè)條例，它明確規(guī)定了那些被確定為生態(tài)產(chǎn)品的農(nóng)產(chǎn)品和食品應(yīng)該或者說必須如何被生產(chǎn)出來(lái)，它不但對(duì)生產(chǎn)者如何生產(chǎn)和在生產(chǎn)過程中允許使用的物質(zhì)做了具體規(guī)定，而且也對(duì)加工者如何加工和再加工過程中允許使用的物質(zhì)做了明確規(guī)定，并明確說明那些未在肯定可以使用的物質(zhì)單列中出現(xiàn)的物質(zhì)即為不允許使用的物質(zhì)，這同樣適用于那些非農(nóng)產(chǎn)品的食品配料。所采用的附加料，如在生產(chǎn)過程中必須使用，則允許部分附加料來(lái)自傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品，但不得高于25%。一旦使用了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)附加料就應(yīng)在產(chǎn)品中標(biāo)明使用的比例。只有95%以上的附加料來(lái)自生態(tài)的，才可作為純生態(tài)產(chǎn)品出售。這一條對(duì)于那些向德國(guó)等歐盟國(guó)家出口農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)家和地區(qū)非常重要，因?yàn)榈聡?guó)已經(jīng)明確規(guī)定，只允許進(jìn)口生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)食品，而這些商品要進(jìn)入其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，就必須經(jīng)得起嚴(yán)格的檢驗(yàn)，不得出現(xiàn)任何德方認(rèn)為可疑或不明的成分。

歐盟各國(guó)在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)時(shí)，都運(yùn)用行政和法律等手段加強(qiáng)對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、管理，通過制定支持生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的政策、法規(guī)，為生態(tài)農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境。瑞典政府早在1969年就制定了環(huán)境保護(hù)法規(guī)，上世紀(jì)80年代，又相繼出臺(tái)了15個(gè)單項(xiàng)法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，1999年頒布了一部完整的《農(nóng)業(yè)保護(hù)法》，對(duì)農(nóng)藥、化肥、水等的使用上升到法律的高度，明確了污染者補(bǔ)償原則，節(jié)約原材料與能源的生態(tài)環(huán)境原則等，并在法律中特別強(qiáng)調(diào)了政府的監(jiān)督作用。歐共體于1988年規(guī)定，為控制生產(chǎn)和保護(hù)環(huán)境，實(shí)行20%的農(nóng)地不耕作，對(duì)恢復(fù)自然植被的農(nóng)戶損失進(jìn)行直接補(bǔ)償，農(nóng)戶有義務(wù)按一定比例將低產(chǎn)農(nóng)地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，用于野生生物棲息地，保護(hù)生物多樣性。政府就此與農(nóng)戶立下契約，最低期限5年，長(zhǎng)期自愿者為20年。德國(guó)在2003年根據(jù)歐盟的《歐共體生態(tài)農(nóng)業(yè)條例》制定了本國(guó)的《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》，對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，涉及水、土壤、大氣、耕作制度、生物多樣性、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等各個(gè)方面。

英國(guó)的“控制公害法”，將污染物流入水中視為犯罪，實(shí)行嚴(yán)厲的污染者負(fù)擔(dān)制。2000年以來(lái)，WTO貿(mào)易談判形成的新的農(nóng)業(yè)協(xié)定，促使歐盟諸國(guó)要強(qiáng)化以促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的綠箱補(bǔ)貼政策，以代替原有的直接補(bǔ)貼政策。以可持續(xù)發(fā)展、食物質(zhì)量和食品安全保障為目標(biāo)指向的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策正在逐漸成為德國(guó)最主要的農(nóng)業(yè)保護(hù)手段。

亞洲的日本在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面也制定了完善的法律法規(guī)。日本生態(tài)農(nóng)業(yè)方面的法律法規(guī)有四部，分別是《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》《堆肥品質(zhì)管理法》《食品廢棄物循環(huán)利用法》。其中，1999年7月12日頒布的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，是在對(duì)1961年實(shí)施的《農(nóng)業(yè)基本法》進(jìn)行評(píng)估后制定的具有新理念的政策法規(guī)，該法規(guī)的核心在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)村振興，確保食物的穩(wěn)定供應(yīng)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的多種功能，是21世紀(jì)日本發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本方針。

（二）完備的財(cái)政扶持體系為生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供有效支撐

2003年6月，歐盟確定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)完全掛鉤，形成以環(huán)境保護(hù)為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的環(huán)境保護(hù)功能改造完成。2003年歐盟出臺(tái)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的最低標(biāo)準(zhǔn)體系，并以此作為指導(dǎo)歐盟成員進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼的綱領(lǐng)性文件。歐盟各成員國(guó)依據(jù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的最低指標(biāo)體系并結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況，制訂出符合本國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最低指標(biāo)體系。構(gòu)建確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制，首先設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入額度為參照系，其次設(shè)立懲罰措施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼項(xiàng)目必須承諾預(yù)期成果和保證措施，若不能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)要求則不能獲得全的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼甚至不能獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，最后，設(shè)置評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，成員國(guó)每年對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)并向歐盟監(jiān)測(cè)委員會(huì)提交評(píng)估報(bào)告，歐盟監(jiān)測(cè)委員會(huì)綜合各成員國(guó)的評(píng)估報(bào)告形成歐盟農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)績(jī)效評(píng)估報(bào)告，通過農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)績(jī)效評(píng)估報(bào)告對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理。

法國(guó)是歐洲第一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占?xì)W盟農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的22%，農(nóng)產(chǎn)品出口長(zhǎng)期位居歐洲首位。法國(guó)政府于20世紀(jì)90年代制定實(shí)施了生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，目前，法國(guó)生態(tài)作物種植面積約為100萬(wàn)公頃，從事生態(tài)農(nóng)業(yè)的單位或農(nóng)戶達(dá)2.5萬(wàn)個(gè)。近年來(lái)，法國(guó)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品每年以10%的速度增長(zhǎng)。為進(jìn)一步鼓勵(lì)生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，法國(guó)政府于2008年再次頒布了“生態(tài)農(nóng)業(yè)2012年規(guī)劃”，旨在提高生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，同時(shí)將生態(tài)農(nóng)業(yè)面積擴(kuò)大3倍，力爭(zhēng)達(dá)到占可耕地面積的6%。這一規(guī)劃提出的主要措施包括：第一，設(shè)立專項(xiàng)基金，用于支持生態(tài)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成產(chǎn)品生產(chǎn)、收購(gòu)、加工、銷售的渠道;第二，對(duì)從非生態(tài)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的農(nóng)戶提供免稅等優(yōu)惠待遇;第三，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)部門的技術(shù)支持和對(duì)相關(guān)人員的知識(shí)培訓(xùn);第四，在制定農(nóng)業(yè)法規(guī)時(shí)，充分考慮生態(tài)農(nóng)業(yè)的特性和要求，從政策層面上放寬限制;第五，在生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)方面，政府加強(qiáng)引導(dǎo)，目標(biāo)是到2012年，使生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)比重超過20%。法國(guó)用于農(nóng)業(yè)環(huán)境的資金，1992年為800萬(wàn)歐元，1993年上升到1.5億歐元，增長(zhǎng)近20倍，到2001年已高達(dá)3.7億歐元?，F(xiàn)在法國(guó)已成為世界上最大的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)。歐盟各國(guó)所有的資助項(xiàng)目都規(guī)定，農(nóng)民必須按照生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)耕種5年才能得到資助，否則必須退還所領(lǐng)款項(xiàng)。除了生態(tài)經(jīng)營(yíng)以外被要求實(shí)施額外環(huán)境措施的，相關(guān)費(fèi)用由財(cái)政另行撥付。

德國(guó)政府對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的扶持政策有三大方面：一是對(duì)生產(chǎn)的扶持，1999年德國(guó)對(duì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的補(bǔ)貼達(dá)1億馬克，在生態(tài)農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)型企業(yè)每公頃農(nóng)田和綠草地可得到300馬克的補(bǔ)貼;在蔬菜栽培的土地上，轉(zhuǎn)型中的生產(chǎn)實(shí)體每公頃可得到700馬克的補(bǔ)貼，已從事生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)實(shí)體每公頃可得到350馬克的補(bǔ)貼;參加州生態(tài)法案監(jiān)控操作程序的生產(chǎn)實(shí)體，還將另外獲得每公頃60馬克的補(bǔ)貼。二是對(duì)營(yíng)銷的扶持。德國(guó)為幫助其生態(tài)農(nóng)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，培育和發(fā)展市場(chǎng)，啟動(dòng)了《有機(jī)農(nóng)業(yè)聯(lián)邦計(jì)劃》，動(dòng)用7000萬(wàn)歐元作為專項(xiàng)基金，用于生態(tài)農(nóng)業(yè)的宣傳、信息服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、科技研究與推廣;三是對(duì)生產(chǎn)合作社的扶持、啟動(dòng)扶持補(bǔ)貼用于生態(tài)生產(chǎn)者合作社，最高可達(dá)建立生態(tài)生產(chǎn)者合作社費(fèi)用的50%，最高限額為7.5萬(wàn)馬克。

瑞士支持將生態(tài)保護(hù)的費(fèi)用支付問題綜合納入全面的稅收改革計(jì)劃，包括激勵(lì)性稅收應(yīng)該與財(cái)政和公共開支的規(guī)定相一致、重要的環(huán)境目標(biāo)應(yīng)該被這些稅收措施所支持、各類新舊補(bǔ)貼都不得與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)相沖突等政策。

針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展中由于依賴高投入、高增產(chǎn)伴生的環(huán)境污染而導(dǎo)致的一系列影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題，韓國(guó)政府自20世紀(jì)90年代初期就著手促進(jìn)親環(huán)境農(nóng)業(yè)發(fā)展，從20世紀(jì)90年代末以來(lái)大幅擴(kuò)充和完善促進(jìn)政策，制定和實(shí)施一系列親環(huán)境農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)計(jì)劃，在政策建設(shè)與實(shí)踐方面進(jìn)行有益的探索并取得了顯著成效。為了補(bǔ)償實(shí)踐親環(huán)境農(nóng)業(yè)的農(nóng)民可能遭受的收入減少，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)和安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，1999年韓國(guó)政府開始引進(jìn)并實(shí)施親環(huán)境農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼制度。親環(huán)境農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼制度是指政府向親環(huán)境農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者即獲得親環(huán)境農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證證書的農(nóng)民，直接支付補(bǔ)助金的一種支援收入的政策，與提高價(jià)格收購(gòu)政策等形成對(duì)比。與親環(huán)境農(nóng)業(yè)直接支付制度相配套，韓國(guó)政府為了通過發(fā)展親環(huán)境畜產(chǎn)業(yè)改善農(nóng)村景觀、減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)等，構(gòu)筑可持續(xù)畜產(chǎn)基礎(chǔ)，從2004年開始嘗試親環(huán)境畜產(chǎn)直接支付制度即政府向參與政府的親環(huán)境畜產(chǎn)發(fā)展計(jì)劃的農(nóng)民補(bǔ)償因參與而導(dǎo)致的收入減少，或支援所需追加費(fèi)用。親環(huán)境畜產(chǎn)直接支付制度支援對(duì)象應(yīng)在最近2年內(nèi)沒有因違反《家畜傳染病預(yù)防法》、《有關(guān)污水、糞尿及畜產(chǎn)廢水處理法律》而受到行政機(jī)關(guān)等部門的行政處分，沒有因畜舍內(nèi)及周邊環(huán)境不清潔而發(fā)生民事糾紛，并且滿足親環(huán)境畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，即基礎(chǔ)項(xiàng)目條件和激勵(lì)項(xiàng)目條件。其中，基礎(chǔ)項(xiàng)目條件為，以養(yǎng)豬和雞為例，降低飼養(yǎng)密度，保證糞尿產(chǎn)生量比通常（允許）標(biāo)準(zhǔn)低20%～30%，同時(shí)把產(chǎn)生的糞尿按相關(guān)規(guī)定全部堆肥化和液肥化。另外，不論飼養(yǎng)何種家畜，都要在一定期間禁止使用抗生素類藥，參加并完成專門機(jī)構(gòu)舉辦的環(huán)境、防疫教育。激勵(lì)項(xiàng)目條件為在畜舍及糞尿處理設(shè)施周邊栽植景觀樹。

國(guó)際生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）相關(guān)法律法規(guī)為生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了制度保障

西方國(guó)家在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)時(shí)，都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供制度支持。例如美國(guó)各地農(nóng)地、水等自然資源保護(hù)的實(shí)踐證明，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的生態(tài)保護(hù)各項(xiàng)法律和計(jì)劃的實(shí)施使生態(tài)保護(hù)收到了良好的效果。特別是美國(guó)聯(lián)邦政府于1985年修訂的《農(nóng)業(yè)法》中制定的“農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃”，大規(guī)模地實(shí)施退耕還草、退耕植樹、或休耕;到1990年共將1.18億英畝的農(nóng)地納入，發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。而我國(guó)的立法落后于生產(chǎn)實(shí)踐，雖然改革開放30余年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)得到逐步的完善和加強(qiáng)，監(jiān)督管理體系初步建立。農(nóng)業(yè)部門先后起草和實(shí)施了《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《野生植物保護(hù)條例》等主要法律、法規(guī)，并制定了一系列部門管理規(guī)章，法制建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要保障作用。但是目前促進(jìn)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策仍主要出現(xiàn)在各級(jí)政府的紅頭文件、工作報(bào)告和會(huì)議文件中，還以行政規(guī)范和管理引導(dǎo)為主，缺乏一部促進(jìn)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本法;尚未在國(guó)家層面上建立起包括法律法規(guī)、管理制度和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施等在內(nèi)的政策和法律體系，對(duì)新的生態(tài)問題和生態(tài)保護(hù)方式缺乏有效地法律支持。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與環(huán)境保護(hù)功能緊密結(jié)合是生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐

歐美日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家在支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，始終將其財(cái)政支持政策與環(huán)境保護(hù)功能緊密結(jié)合，例如，韓國(guó)政府自20世紀(jì)90年代初期倡導(dǎo)的親環(huán)境農(nóng)業(yè)發(fā)展，從20世紀(jì)90年代末以來(lái)大幅擴(kuò)充和完善促進(jìn)政策，制定和實(shí)施一系列親環(huán)境農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)計(jì)劃，在政策建設(shè)與實(shí)踐方面進(jìn)行有益的探索并取得了顯著成效。而我國(guó)在農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)功能相背離的狀況，一方面國(guó)家對(duì)化肥、農(nóng)業(yè)、除草劑等重要農(nóng)資實(shí)行價(jià)格管制，對(duì)生產(chǎn)農(nóng)資的廠商進(jìn)行稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼，提高廠商的供給意愿，另一方面，對(duì)種田農(nóng)民給予農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，在降低農(nóng)民生產(chǎn)成本的同時(shí)提高農(nóng)民購(gòu)買化肥、農(nóng)藥、除草劑等重要農(nóng)資的能力，這在某種程度上背離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡。

完善我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）建立健全生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)體系

經(jīng)過多年的努力，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境資源保護(hù)方面取得了一定進(jìn)展，建立了初步的資源法和環(huán)境保護(hù)法體系，截至目前，國(guó)家制定和完善了環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律近20余部。同時(shí)，國(guó)務(wù)院還制定頒布了有關(guān)環(huán)境與資源方面的行政法規(guī)30余部，許多法規(guī)和政策文件中都明確規(guī)定了對(duì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的扶持、補(bǔ)償?shù)囊蠹安僮鞣椒ǎ傮w說來(lái)，我國(guó)關(guān)于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系還相對(duì)薄弱，對(duì)各利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任的界定、對(duì)扶持內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不明確。立法落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的發(fā)展，部分法規(guī)條例已經(jīng)難以適應(yīng)新的體制變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)新的生態(tài)問題和生態(tài)保護(hù)方式缺乏有效的法律支持。一些重要的法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不到位。根據(jù)美國(guó)、日本、歐盟成員國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，必須進(jìn)一步完善我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展法律法規(guī)的建設(shè)，我國(guó)應(yīng)根據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要適時(shí)制定《中華人民共和國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)法》，作為我國(guó)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本法，并在《全國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》已制定的我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的近期規(guī)劃和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段目標(biāo)、任務(wù)和措施納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃中，指導(dǎo)具體實(shí)踐。

（二）逐步加強(qiáng)與完善產(chǎn)品認(rèn)證與監(jiān)管體系

在生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證方面，我國(guó)目前實(shí)行了無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品三位一體的認(rèn)證體系，分別由國(guó)家農(nóng)業(yè)部和國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的下設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)認(rèn)證職能。該認(rèn)證體系雖然在一定程度上起到了積極作用，但這三類認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)界限不十分清晰，不利于生產(chǎn)者和消費(fèi)者認(rèn)知和區(qū)分。并且目前在生產(chǎn)實(shí)踐中，存在著重認(rèn)證、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，此外，對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證服務(wù)和結(jié)果缺少必要的評(píng)估和管理，容易造成有機(jī)認(rèn)證機(jī)構(gòu)執(zhí)法不嚴(yán)和收費(fèi)不合理現(xiàn)象。因此，要規(guī)范綠色、有機(jī)認(rèn)證市場(chǎng)，加強(qiáng)認(rèn)監(jiān)委等相關(guān)部門對(duì)相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，采取市場(chǎng)退出機(jī)制，加強(qiáng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，通過政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)，降低認(rèn)證的成本和費(fèi)用。完善綠色產(chǎn)品、有機(jī)產(chǎn)品種植的監(jiān)管體系，形成認(rèn)證機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)毓芾聿块T監(jiān)管和農(nóng)戶自我約束的多重監(jiān)督體系。

（三）完善生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支撐體系

生態(tài)農(nóng)業(yè)具有初始投資大，收效慢，環(huán)境保護(hù)外部性等特點(diǎn)，需要國(guó)家和各級(jí)政府在財(cái)政、金融、稅收等方面給予有效的支撐。增加公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)尤其是生態(tài)農(nóng)業(yè)的投入總量，在財(cái)政投入中加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程建設(shè)的投入，注重對(duì)農(nóng)業(yè)科技的研究、引進(jìn)等和推廣的投入;充分發(fā)揮稅收的杠桿作用，對(duì)于投資于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得的收益實(shí)行免稅或減稅政策;增加財(cái)政補(bǔ)貼力度，改變補(bǔ)貼方式，根據(jù)WTO的規(guī)則，將補(bǔ)貼的重點(diǎn)放在增加農(nóng)業(yè)科技投入、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、增強(qiáng)農(nóng)村和生態(tài)投入幾個(gè)方面;加大政策性金融對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)的支持。為了生態(tài)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，今后應(yīng)從國(guó)家層面進(jìn)一步加大生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支撐。一是在生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)備方面，國(guó)家應(yīng)將之列入相應(yīng)的補(bǔ)貼名錄，對(duì)生產(chǎn)綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的設(shè)備給予一定的財(cái)政補(bǔ)助。二是國(guó)家對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支撐方面，應(yīng)設(shè)立國(guó)家級(jí)綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，示范園、示范基地、龍頭企業(yè)、合作社等，并對(duì)有示范效應(yīng)的園區(qū)、基地、企業(yè)合作社等提供一定的政策支撐。三是在綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)推介方面給予一定的扶持，開放一些公益性的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)，并幫助綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者開拓更為廣闊的營(yíng)銷平臺(tái)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）