從“有急能應”到“無急可應”

趙原

2014年12月1日正式實施的新修訂的《安全生產法》中，增加的第七十六條提出：“國家加強生產安全事故應急能力建設，在重點行業(yè)、領域建立應急救援基地和應急救援隊伍，鼓勵生產經營單位和其他社會力量建立應急救援隊伍，配備相應的應急救援裝備和物資，提高應急救援的專業(yè)化水平。國務院安全生產監(jiān)督管理部門建立全國統(tǒng)一的生產安全事故應急救援信息系統(tǒng)，國務院有關部門建立健全相關行業(yè)、領域的生產安全事故應急救援信息系統(tǒng)?！边@項新的規(guī)定對安全生產應急管理工作提出了新的要求。

為全面了解我國的安全生產應急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀及其未來發(fā)展方向，本刊記者采訪了國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長、原國家安全監(jiān)管局副局長閃淳昌。

“一案三制”的建立

“作為一個完整巨大的社會系統(tǒng)工程，我國應急管理體系建設的時間并不長?！?閃淳昌在談及“一案三制”的發(fā)展歷程時說道。新中國成立以來，我國逐步建立了以部門為主的應急管理模式，取得了很大成績，為應急管理工作奠定了一定基礎。但隨著社會的發(fā)展，這種模式已不能適應新的風險挑戰(zhàn)，特別是抗擊“非典”的斗爭暴露出部門條塊分割、信息公開透明不夠、協(xié)調聯(lián)動不暢、資源難以整合等問題。閃淳昌指出，黨的十六大以來，黨中央、國務院在深刻總結抗擊“非典”經驗教訓、科學分析我國公共安全形勢的基礎上，審時度勢，作出了全面加強應急管理工作的重大決策，以制定修訂應急預案，建立健全應急體制、機制和法制（簡稱“一案三制”）為核心內容的應急管理體系建設取得了重大成效。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

應急預案體系基本形成。截至2013年底，我國已制定各級各類應急預案550多萬件，基本形成了“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，并開展了培訓和演練。

基本建立了統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地為主、全社會參與的應急管理體制。所有省級人民政府、90%的地市、80%的縣級人民政府成立了應急管理領導機構及其辦公室。

“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效”的應急機制逐步形成。各級突發(fā)事件專項指揮機構和協(xié)調聯(lián)動機制逐步完善，并相繼建立了泛珠海三角、東北四省區(qū)、蘇魯豫皖四省、中南五省、黃渤海區(qū)域、中部六省和黃河中游四省等區(qū)域應急聯(lián)動合作機制。提到這一點，閃淳昌說：“比如建立了部際聯(lián)席會議制度，處理海上的突發(fā)事件就可以依靠這一制度加以應對。再比如2010年玉樹地震發(fā)生時，國家安全監(jiān)管總局調集的四川礦山救援隊是第一個到達玉樹災區(qū)的專業(yè)救援隊，國家安全監(jiān)管總局向軍隊請求派的直升機，迅速把救援隊在第一時間運送到了災區(qū)現(xiàn)場。軍地聯(lián)動機制在其中發(fā)揮了重要作用?！?/p>

應急管理法制建設得到加強。頒布實施了《突發(fā)事件應對法》《食品安全法》等，修訂了《消防法》《防震減災法》等法律法規(guī)，也包括新修訂的《安全生產法》等。

應急管理“六進”（進社區(qū)、進企業(yè)、進農村、進學校、進機關、進家庭）、“五有”（有預案、有機構、有隊伍、有物資儲備、有科普宣傳）取得初步成效，基層應急管理能力不斷提高。

在列舉了我國應急管理體系建設所取得的成績之后，閃淳昌感慨道：“2003 年‘非典之后，中國應急管理系統(tǒng)實現(xiàn)了歷史性的跨越，提高了各級領導和全社會對應急管理工作的認識;構建了國家應急管理系統(tǒng)的整體框架;提高了整個國家應對各種突發(fā)事件的能力;預防和減少各類突發(fā)事件給人民生命財產帶來的損失，全國的應急管理工作正在發(fā)生可喜轉變?！?/p>

目前存在的問題

閃淳昌認為，目前我國的安全生產應急管理工作存在的主要問題有以下幾個方面：首先，領導責任制落實得還不夠。第二，基礎仍然薄弱，隱患較多，安全投入不到位。閃淳昌強調：“一些企業(yè)和政府部門往往在應急處置的時候不惜一切代價，但在消除隱患的時候卻總是資金不到位，所以留下很多隱患。特別是我國數量眾多的小微企業(yè)，以及一些城市生命線如地下管線的建設等方面，重大的隱患還有不少?！钡谌?，體制、機制還不夠健全，重大突發(fā)事件來臨時，應急處置仍顯忙亂，不夠科學有序。第四，監(jiān)測預警系統(tǒng)不夠完善，救援裝備以及發(fā)生災難之后的應急保障能力還不能與需求完全適應，科技能力、裝備水平還需要不斷地提高。第五，廣大職工和公眾的安全意識、自救互救能力有待提高。第六，法制還不夠完善，現(xiàn)有法律的操作性有待加強。

閃淳昌介紹說：“根據國家安全監(jiān)管總局黨組的要求，目前正在抓緊制定的《安全生產應急管理條例》（以下簡稱《條例》），就是想解決現(xiàn)有法律操作性不強的問題，比如在《條例》的草案中提到了建立現(xiàn)場指揮官制度等，而以往一些重大事故現(xiàn)場往往是誰官大誰指揮?！稐l例》的起草制定就是要總結凝練這些年來政府和企業(yè)應對事故災難的一些經驗和教訓，使其形成制度，來指導全國各地的政府和各類企業(yè)應對突發(fā)事件。”

應急管理發(fā)展趨勢

在采訪中閃淳昌談道，未來我國應急管理的發(fā)展趨勢，應當是由單項向綜合轉變;由處置向預防為主、預防與處置并重轉變，特別要加強風險管理;由單純減災向減災與可持續(xù)發(fā)展相結合轉變;由政府統(tǒng)攬向政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障轉變;由單一地區(qū)（部門）應對向加強部門合作、區(qū)域聯(lián)動，直至國際合作轉變。

而要實現(xiàn)這些轉變，首先是領導的素質和觀念要適應時代的需求?！邦I導的觀念不轉變過來，這些轉變都很難實施。這是一個在新的歷史時期必須解決的問題。比如我們常講安全生產要堅持‘安全第一，預防為主，綜合治理的方針，但在財政支出方面，目前的很多制度都是著眼于保障事故救援的資金，而用在事故預防上的資金，卻很難保障。所以一旦領導的觀念轉變了，各級政府把應急管理提到了重要議事日程上來，就會很好地解決這幾個轉變的問題?！?/p>

閃淳昌還指出，要加強全社會的應急科普宣傳教育。“我們全民族的憂患意識、自救互救能力要從娃娃抓起。各級黨政干部、黨校、行政管理學院要加強在職干部的培訓，把應急管理作為一個必修課程，提高在職干部的應急管理能力。要加強企業(yè)負責人和職工的宣傳教育，職工也要學習自救互救本領。一定要把應急知識的普及教育落實到基層，因為第一時間、第一反應者是非常重要的?！?/p>

談到新修訂的《安全生產法》，閃淳昌強調：“《安全生產法》的修訂為安全生產應急管理指明了方向。習近平總書記在青島‘11·22輸油管道事故現(xiàn)場提出‘四個到位的要求：安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位，最后一個就是應急救援到位，新修訂的《安全生產法》從一定意義上講也是落實這‘四個到位。下一步，我們在制定《條例》時，將《安全生產法》中提到的幾點要求具體化，使其更具可操作性?！?/p>

新《安全生產法》中明確提出“國務院安全生產監(jiān)督管理部門建立全國統(tǒng)一的生產安全事故應急救援信息系統(tǒng)，國務院有關部門建立健全相關行業(yè)、領域的生產安全事故應急救援信息系統(tǒng)?！遍W淳昌認為，要建立生產安全事故應急救援信息系統(tǒng)，一個重要的工作就是要解決信息資源共享的問題。他說：“比如一次大的氣象災害發(fā)生后，很可能會衍生生產安全事故。地震也會導致地下礦山、危險化學品生產企業(yè)等發(fā)生事故，所以各部門的信息共享是當前形勢下的一個必然趨勢。另一方面，資源也需要共享。比如2005年11月13日，中國石油吉化雙苯廠雙苯車間爆炸導致松花江的污染問題，當時亟需大量的活性炭來處理，指揮部及時調度，各地積極支援，使得這一問題得到及時解決。所以，應急管理部門事先就得掌握各方面資源，一旦出現(xiàn)緊急情況的時候要找得到、調得動、用得好。此外，一旦發(fā)生事故，企業(yè)的現(xiàn)場信息如何能夠快速地傳到各級指揮機構，這些問題都要靠信息化來解決。所以信息化技術在整個安全生產應急管理工作中，從預防與準備、監(jiān)測與預警、處置與救援到恢復與重建都是離不開的，而且必須要把各方資源整合起來?！?/p>

在對未來應急管理發(fā)展趨勢的展望中，閃淳昌談道：“到2020年，我國安全生產將發(fā)生根本性變化，形勢將會更加持續(xù)穩(wěn)定好轉，傷亡進一步減少，重特大事故也會進一步降低。應急管理工作應當適應這個安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉的發(fā)展需要。通過在預防、排查隱患上狠下功夫，最理想的狀態(tài)是達到‘無急可應。盡管我們準備了那么多預案和救援隊，希望最好不要用到。但是我國幅員遼闊，企業(yè)數量眾多，種類和規(guī)模千差萬別，安全基礎欠賬多，很難做到完全不發(fā)生事故。所以必須做到‘有急能應。一旦發(fā)生這些災難，我們可以把人員傷亡降到最低，把財產損失降到最低，把社會影響控制到最低?！?/p>

實習編輯 ? 趙 原endprint