公益組織的誠(chéng)信危機(jī)與治理

程云蕾

（作者為蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）

公益組織的誠(chéng)信危機(jī)

近年來(lái)，我國(guó)公益組織蓬勃發(fā)展，公益組織對(duì)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)中的功能逐步得到擴(kuò)充，其地位逐步得到提升，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展尤其是慈善事業(yè)、環(huán)保事業(yè)等公益事業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。為了提升公社會(huì)公益組織的公信力，我國(guó)公益組織近年來(lái)切實(shí)加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，取得了顯著成效。比如，2008年河南省9家公益組織曾發(fā)起倡議書，要求在汶川地震期間各公益組織及時(shí)發(fā)布捐贈(zèng)者名稱、捐款數(shù)額、捐款去向等，讓捐贈(zèng)者更加放心地捐款，切實(shí)加強(qiáng)了河南省社會(huì)公益組織的自律，消除了單位和個(gè)人普遍存在的自己捐贈(zèng)的款物能否得到合理使用的擔(dān)憂，促進(jìn)了地震期間捐款賑災(zāi)的有序進(jìn)行，為汶川災(zāi)區(qū)提供了數(shù)目可觀的款物。

2010年7月，基金會(huì)中心網(wǎng)正式啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)，全國(guó)范圍內(nèi)1800多家基金會(huì)的資助項(xiàng)目、財(cái)務(wù)報(bào)表等有關(guān)信息在網(wǎng)站上向全社會(huì)公布，為廣大人民群眾監(jiān)督基金會(huì)資金的使用情況提供方便。河南省和基金會(huì)中心網(wǎng)的上述行為表明了我國(guó)社會(huì)公益組織提升公信力的積極心態(tài)。

但是在社會(huì)價(jià)值取向多元化等因素的影響下，目前我國(guó)社會(huì)公益組織的誠(chéng)信危機(jī)仍在一定程度上存在著，且表現(xiàn)形式多種多樣，具體如下：

首先，部分公益組織趨利性現(xiàn)象十分明顯，想方設(shè)法獲取巨額經(jīng)濟(jì)利益，嚴(yán)重違背了社會(huì)公益組織非營(yíng)利性的宗旨。比如，部分公益組織向其會(huì)員提供服務(wù)，據(jù)此向成員收取費(fèi)用，并將此作為籌集資金的渠道，最后卻以從事營(yíng)利性活動(dòng)為主，這違背了社會(huì)公益組織非營(yíng)利性的宗旨。以目前我國(guó)的具體情形來(lái)看，許多“非營(yíng)利性組織”是從事盈利性活動(dòng)的。而社會(huì)公益組織如果參與營(yíng)利性活動(dòng)，就會(huì)憑借其免稅優(yōu)勢(shì)，同其它企業(yè)形成不公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成破壞，嚴(yán)重?cái)牧松鐣?huì)公益組織在人民群眾中的公信力與形象。

其次，部分社會(huì)公益組織違背公益性的行為越來(lái)越突出，和組織的宗旨完全背離。部分公益性組織資金管理十分混亂，工作人員公費(fèi)超高消費(fèi)現(xiàn)象客觀存在，比如購(gòu)買豪華辦公用品、建蓋豪華辦公大樓、公款大吃大喝、公款出國(guó)旅游等。同時(shí)，部分公益組織還濫發(fā)獎(jiǎng)金和工資，許多本應(yīng)按照規(guī)定用于公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)卻被用來(lái)提高工作人員的福利待遇。部分公益組織的信息披露制度不夠健全、不夠完善，在公布相關(guān)信息方面也存在不真實(shí)、不及時(shí)等問(wèn)題，欺騙了政府和廣大人民群眾。部分公益組織完全不考慮如何加強(qiáng)自身的誠(chéng)信建設(shè)，忽視了自身的責(zé)任意識(shí)。部分公益組織打著公益的名號(hào)從事謀取私利的活動(dòng)，化公為私，存在違法犯罪現(xiàn)象，對(duì)公益組織誠(chéng)信建設(shè)產(chǎn)生極大負(fù)面影響。

公益組織誠(chéng)信危機(jī)的成因

當(dāng)前我國(guó)公益組織誠(chéng)信危機(jī)的成因是多種多樣、紛繁復(fù)雜的，主要是以下幾個(gè)方面：

促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的法律制度不夠完善。促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，無(wú)疑必須通過(guò)健全完善的法律制度予以保障，而當(dāng)前法律制度不夠完善、不夠健全的問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展缺乏有效的規(guī)范。

首先，法律法規(guī)存在“缺位”問(wèn)題。目前，我國(guó)法律法規(guī)已較為健全，形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，但仍然在某些方面不可避免地存在法律“缺位”的問(wèn)題。比如，我國(guó)還缺乏統(tǒng)一的對(duì)公益組織進(jìn)行規(guī)范的法律，公益事業(yè)捐贈(zèng)法、紅十字會(huì)法、基金會(huì)信息公布法、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例等涉及公益事業(yè)的法律法規(guī)共同構(gòu)成對(duì)公益事業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范的法律體系，民政部、財(cái)政部等相關(guān)部門對(duì)公益事業(yè)發(fā)展亦制定了一定的部門規(guī)章。

當(dāng)前的這些散見于不同法律法規(guī)中的規(guī)范對(duì)具體法律條文的界定不夠明確清晰，難以在實(shí)際的公益事業(yè)發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行操作。此外，還存在內(nèi)容不夠全面、存在法律空白、法律位階較低、缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等諸多問(wèn)題。2012年年底，我國(guó)《慈善事業(yè)法》已進(jìn)入起草階段，但至今未能完成立法計(jì)劃。①預(yù)計(jì)《慈善事業(yè)法》制訂出臺(tái)后，必將有利于更好地對(duì)公益事業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，但未能囊括全部公益事業(yè)，因?yàn)楫吘构媸聵I(yè)的內(nèi)涵要大于慈善事業(yè)，許多生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)組織并不屬于慈善事業(yè)的范疇。僅僅出臺(tái)慈善事業(yè)法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行有效規(guī)范，只有及時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的公益事業(yè)法，才能解決法律法規(guī)“缺位”的問(wèn)題。

其次，法律法規(guī)存在“缺力”問(wèn)題。目前，雖然我國(guó)法律法規(guī)對(duì)公益組織的信息披露等作出了相應(yīng)規(guī)定，但依然存在“缺乏力度”的問(wèn)題，法律法規(guī)的剛性不足，缺乏對(duì)違反信息披露等規(guī)定的懲戒措施，導(dǎo)致部分公益組織的捐贈(zèng)活動(dòng)、捐款用途、財(cái)務(wù)收支等方面的運(yùn)行過(guò)程不夠公開透明，廣大捐贈(zèng)者的知情權(quán)沒有得到應(yīng)有的保障，這是公益組織產(chǎn)生誠(chéng)信危機(jī)的一個(gè)十分重要的因素。

據(jù)《2013年度全國(guó)慈善透明報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)慈善透明指數(shù)為43.11分（總分為100分）。按照該報(bào)告的透明指數(shù)的區(qū)間分類，指數(shù)在90以上的慈善組織為卓越組織，指數(shù)在80～90之間的慈善組織為優(yōu)秀組織，指數(shù)在60～80之間的慈善組織為進(jìn)取組織。2013年的透明指數(shù)43.11分雖然比2012年度的透明度大幅度提高，但仍然處于不及格狀態(tài)，表明我國(guó)慈善組織的透明度仍然需要進(jìn)一步提高?！皥?bào)告”建議，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)具有約束力的慈善組織信息披露標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前的信息披露制度缺乏“剛性”的弊病。②當(dāng)前我國(guó)已制定施行《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，但基金會(huì)僅屬于公益組織的較為狹小的組成部分，無(wú)法對(duì)其他公益組織資金的使用進(jìn)行規(guī)制。

此外，法律法規(guī)的“缺力”問(wèn)題還體現(xiàn)在對(duì)公益組織監(jiān)督管理制度、審計(jì)制度、行業(yè)自律制度等方面不夠完善。當(dāng)前對(duì)公益組織的審計(jì)機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)程序、審計(jì)技術(shù)等方面仍然存在較大漏洞，導(dǎo)致公益組織的透明度難以提高、公信力難以提升。

社會(huì)公眾參與和監(jiān)督的積極性不高。北京奧運(yùn)會(huì)、汶川地震等重大事件后，我國(guó)公益事業(yè)迅速發(fā)展，社會(huì)民眾參與公益事業(yè)的意識(shí)有所提升。然而，我國(guó)社會(huì)公眾參與公益事業(yè)的積極性不高，對(duì)公益組織進(jìn)行監(jiān)督的意識(shí)依然十分淡薄，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公益事業(yè)發(fā)展中民眾的積極參與和監(jiān)督之間存在較大差距。也就是說(shuō)，和西方國(guó)家的公益文化相比較而言，我國(guó)的公益文化仍然處于較為落后的狀態(tài)。

由于受到基督教傳統(tǒng)等多種因素的影響，西方許多國(guó)家自古以來(lái)就具有十分發(fā)達(dá)的公益文化，在西方國(guó)家的社會(huì)文化中也十分強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛。許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)家在不斷累積自己財(cái)富的同時(shí)，不斷開展公益事業(yè)。這和西方傳統(tǒng)中很少將自己創(chuàng)造的財(cái)富讓子孫繼承的習(xí)慣有關(guān)，西方企業(yè)家在積累大量財(cái)富后，通常會(huì)積極投身社會(huì)公益事業(yè)，以自己的財(cái)富為社會(huì)謀福祉，很少將大量的財(cái)富“世襲”給子孫后代。

而在我國(guó)傳統(tǒng)文化觀念中卻恰恰相反，積累大量的財(cái)富并“世襲”給自己的子孫后代被認(rèn)為是一件非常光榮的事情，大量“富二代”的財(cái)富就是通過(guò)繼承取得的。當(dāng)然，我國(guó)儒家文化傳統(tǒng)中也注重對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛，也不乏富商從善的事例，但我國(guó)的公益文化總體上仍然處于較為薄弱的狀態(tài)，社會(huì)公眾參與和監(jiān)督公益事業(yè)的積極性不高。

公益文化的薄弱使我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展缺乏財(cái)力和智力兩個(gè)方面的支持，同時(shí)給公益組織產(chǎn)生誠(chéng)信危機(jī)提供了空間。其原因在于，在公益文化較為發(fā)達(dá)的狀態(tài)下，社會(huì)公眾在將其財(cái)物捐贈(zèng)給公益組織后，就會(huì)通過(guò)各類渠道了解自己捐贈(zèng)財(cái)物的去向，這就要求公益組織必須通過(guò)各種方式公布財(cái)務(wù)收支，增加公益組織的透明度，發(fā)揮對(duì)公益組織的監(jiān)督制約作用。如果一個(gè)國(guó)家的公益文化較為落后，社會(huì)公眾的捐助力度可能較小，即便在向公益組織捐贈(zèng)款物后，既缺乏對(duì)公益事業(yè)發(fā)展建言獻(xiàn)策的積極性，也缺乏對(duì)自己捐贈(zèng)款物的去向進(jìn)行監(jiān)督的熱情。所以，我國(guó)公益文化的落后、社會(huì)公眾對(duì)公益事業(yè)參與和監(jiān)督積極性的不足為公益組織不誠(chéng)信行為的產(chǎn)生提供了可乘之機(jī)。當(dāng)前，采取切實(shí)措施提升社會(huì)公眾參與和監(jiān)督公益事業(yè)發(fā)展的積極性，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，成為一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

政府的信任支持和行業(yè)自律較為缺乏。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主法治進(jìn)程的加快，我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，政府主導(dǎo)地位呈現(xiàn)逐步弱化的態(tài)勢(shì)，社會(huì)公益組織的發(fā)展對(duì)政府的資源依賴性也有所下降，這就為公益組織的發(fā)展提供了自主發(fā)展的法律保障，公益組織的自主性得到強(qiáng)化。然而，政府仍然在許多方面對(duì)公益組織、公益事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)功能，政府掌握了大量的有形或無(wú)形資源，包括資金、制度和信用資本等方面。政府對(duì)公益組織的態(tài)度還在較大程度上對(duì)公益組織的公信力產(chǎn)生直接影響。

由于政府機(jī)構(gòu)改革還存在許多需要強(qiáng)化的領(lǐng)域，當(dāng)前，政府對(duì)公益事業(yè)發(fā)展方面的政策環(huán)境營(yíng)造還有待加強(qiáng)，需要政府強(qiáng)化對(duì)公益組織進(jìn)行自治的引導(dǎo)，政府和公益組織均需調(diào)整自身的角色。但是目前我國(guó)部分地方政府依然對(duì)公益組織缺乏必要的信任和支持，依然沒有轉(zhuǎn)變自身角色，政府仍以“管理者”自居，將公益組織置于絕對(duì)的被管理地位，極大地?cái)D壓了公益組織的發(fā)展空間。政府仍然對(duì)公益組織進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)，從而限制了公益組織的獨(dú)立性，主要表現(xiàn)在：政府通過(guò)行政權(quán)干預(yù)公益組織負(fù)責(zé)人的選任，甚至直接或間接地促使已退休政府官員擔(dān)任公益組織負(fù)責(zé)人，便于政府對(duì)公益組織加強(qiáng)控制。此外，許多公益組織均有政府相關(guān)部門擔(dān)任組織的主管機(jī)關(guān)，這些公益組織開展活動(dòng)很顯然容易受到政府干涉。從另一個(gè)方面來(lái)看，在政府相關(guān)部門主導(dǎo)下成立的公益組織缺乏必要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大大降低了非營(yíng)利性組織的服務(wù)質(zhì)量和效率。

除政府的信任與支持外，公益組織制度化的行業(yè)自律是確保其誠(chéng)信的重要機(jī)制。但是我國(guó)目前許多公益組織還沒有建立制度化的自律機(jī)制，即使是部分已制定自律機(jī)制的公益組織也存在不夠規(guī)范、未落實(shí)到位等問(wèn)題。

我國(guó)公益組織仍然受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，甚至不少公益組織是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型而來(lái)的，部分公益組織沒有設(shè)置相應(yīng)的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，組織內(nèi)部仍然缺乏制衡與分權(quán)，即便某些公益組織設(shè)置了監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，也往往成為“橡皮圖章”，并未發(fā)揮應(yīng)有的制衡功能。理事會(huì)缺乏民主決策機(jī)制，“一言堂”、“內(nèi)部人控制”等現(xiàn)象較為突出，無(wú)法形成對(duì)理事長(zhǎng)的權(quán)力制衡。理事會(huì)成員的結(jié)構(gòu)不盡合理，公益組織內(nèi)部的理事較多，源自外部的理事較少，導(dǎo)致內(nèi)外理事的比例嚴(yán)重失調(diào)。理事會(huì)成員并不是選舉產(chǎn)生的，而是具有一定的融資目的和政治目的，理事會(huì)成員和公益組織的內(nèi)部人之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，無(wú)法發(fā)揮理事會(huì)的作用，未能對(duì)公益組織發(fā)揮應(yīng)有的影響力。部分公益組織雖然制定了章程，但是未能得到嚴(yán)格執(zhí)行，所謂的“章程”成為擺設(shè)。盡管基金會(huì)、慈善組織等建立了相應(yīng)的財(cái)務(wù)公開制度，但是并沒有形成強(qiáng)制約束力。

公益組織誠(chéng)信危機(jī)的治理路徑

2013年年底，新華社發(fā)布新聞稱：“2013年成慈善公益組織發(fā)展分水嶺?！闭J(rèn)為我國(guó)公益組織在陷入“信任危機(jī)”之中難以自拔后，通過(guò)積極努力重新逐步獲得了社會(huì)的信任，“郭美美事件”被社會(huì)提及的頻次正逐步減少。③黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》對(duì)現(xiàn)代公益組織發(fā)展的藍(lán)圖進(jìn)行了全面描繪，并提出“完善慈善稅收減免稅制度”、“激發(fā)社會(huì)組織活力”等重要改革舉措，還確定了慈善類社會(huì)組織的直接登記原則，明確了慈善事業(yè)發(fā)展的核心問(wèn)題和方向。當(dāng)前，我國(guó)正步入集中力量治理公益組織誠(chéng)信危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)刻，因此，公益組織誠(chéng)信危機(jī)的治理應(yīng)從如下兩方面著手：

健全完善促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的法律制度體系。整個(gè)社會(huì)信用體系的建設(shè)與規(guī)范需要法律制度體系的支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)公益組織進(jìn)行規(guī)范的法律制度體系不夠健全、不夠完善，尤其是對(duì)公益組織的產(chǎn)出無(wú)法進(jìn)行量化，監(jiān)督制約機(jī)制的法律規(guī)定缺乏約束力，甚至存在“缺位”的現(xiàn)象。針對(duì)這些存在的問(wèn)題，必須健全完善公益事業(yè)發(fā)展的配套法律制度體系，以促進(jìn)我國(guó)公益組織的健康發(fā)展，不斷激發(fā)這些社會(huì)公益組織的活力，規(guī)范其發(fā)展的模式。

為此，筆者建議將已進(jìn)入起草程序的《慈善事業(yè)法》更改為《公益事業(yè)法》，將全部公益事業(yè)納入法律規(guī)制的范疇，并按照不同的公益組織的性質(zhì)，適時(shí)制定出臺(tái)促進(jìn)各類公益組織發(fā)展的單行法律，進(jìn)一步優(yōu)化公益事業(yè)發(fā)展的空間，通過(guò)完善公益組織工作人員的社會(huì)保障制度、人力資源激勵(lì)機(jī)制等，為更好地促進(jìn)公益組織的發(fā)展提供法律保障。

健全完善對(duì)公益組織的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制體制。在外部監(jiān)督方面，一是要構(gòu)建獨(dú)立的第三方監(jiān)督制約體系。將評(píng)估工作完全推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。大力扶持社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照規(guī)定對(duì)公益組織開展監(jiān)督工作，對(duì)公益組織的財(cái)務(wù)收支、活動(dòng)策劃等方面實(shí)現(xiàn)全方位、立體化、全程化的公開，提升公益組織的公信力。

二是要加強(qiáng)信息公開工作，對(duì)捐贈(zèng)人和利益相關(guān)人及時(shí)反饋款物的使用信息，真實(shí)、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開公益組織的財(cái)務(wù)收支狀況，確保公益組織公開、透明地運(yùn)行。

三是切實(shí)加強(qiáng)輿論監(jiān)督。加強(qiáng)報(bào)紙、廣播、電臺(tái)、電視臺(tái)和廣大人民群眾對(duì)公益組織的輿論監(jiān)督，對(duì)新聞報(bào)道中涉及公益組織的負(fù)面事項(xiàng)及時(shí)予以回應(yīng)，對(duì)存在的問(wèn)題負(fù)責(zé)任地進(jìn)行整改。

在內(nèi)部監(jiān)督方面，健全完善公益組織的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以公益組織的“章程”為核心的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的公益組織法人治理結(jié)構(gòu)，確保發(fā)揮理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等對(duì)公益組織的監(jiān)督制約功能。同時(shí)，強(qiáng)化行業(yè)自律，實(shí)行高度的民主化管理，著力構(gòu)建有效的自我監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公益組織的自我管理、自我發(fā)展和自我約束。

【注釋】

①鄒偉，胡浩：“慈善事業(yè)法已進(jìn)入起草階段”，新華網(wǎng)，2012年12月28日，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-12/28/c_114197748.htm.

②張希敏：“2013年中國(guó)慈善透明指數(shù)43.11”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2013年9月22日，http://www.chinanews.com/sh/2013/09-22/5307432.shtml.

③華曄迪：“2013年成慈善公益組織發(fā)展分水嶺”，新華網(wǎng)，2013年12月15日，http://news.xinhuanet.com/2013-12/15/c_118560995.htm.