論利益集團(tuán)在政策執(zhí)行中的消極影響及其防范策略

羅志強(qiáng)

東北師范大學(xué)政法學(xué)院 130117

論利益集團(tuán)在政策執(zhí)行中的消極影響及其防范策略

羅志強(qiáng)

東北師范大學(xué)政法學(xué)院 130117

政策執(zhí)行是落實(shí)公共政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，利益集團(tuán)在政策執(zhí)行中扮演著重要角色，其對(duì)于政策執(zhí)行的消極影響不容忽視。比如，“尋租”行為、“俘獲”行為、“妥協(xié)”行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)諸多障礙。這就需要政府采取有效手段防范利益集團(tuán)的消極影響，真正實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的民主化、科學(xué)化。

利益集團(tuán)；政策執(zhí)行；消極影響；防范策略

一、利益集團(tuán)與政策執(zhí)行的內(nèi)在聯(lián)系

利益集團(tuán)是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、階層分化、利益聚合等過程而出現(xiàn)的利益群體性組織或集團(tuán)。阿爾蒙德把利益集團(tuán)界定為“因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識(shí)到這些共同利益的人的組合”。[1]戴維?杜魯門認(rèn)為利益集團(tuán)是“具有共同態(tài)度的群體”[2]。陳振明則指出“利益集團(tuán)是在利益多元化的社會(huì)中，具有相似觀點(diǎn)或利益要求的人們組成的，并企圖參與政治過程，影響公共政策實(shí)現(xiàn)或維護(hù)其利益的社會(huì)團(tuán)體?！盵3]可見，利益集團(tuán)具有組織性、共利性、競(jìng)爭(zhēng)性等特征，總是千方百計(jì)對(duì)政府的各項(xiàng)決定和執(zhí)行施加影響，企圖實(shí)現(xiàn)組織利益最大化。

公共政策是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配的過程，政策執(zhí)行是分配方案的具體落實(shí)，是公共政策制定后能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在政策執(zhí)行中，每個(gè)利益集團(tuán)或者個(gè)體都希望占有做多資源、獲取最大利益，都會(huì)不自覺的通過各種手段和途徑使政策向有利于自己的方向傾斜，在利益一定的情況下，眾多利益主體的訴求將很難得到滿足，具體利益分配不均等的情況難以避免，這很可能導(dǎo)致利益集團(tuán)之間的沖突和矛盾，這些沖突和矛盾如果不能及時(shí)得到化解，政策執(zhí)行將會(huì)面臨巨大阻力，造成政策失誤甚至政府失靈。

二、利益集團(tuán)在政策執(zhí)行中的消極影響

利益集團(tuán)具有“千方百計(jì)地影響各機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行有利于自身的公共政策”[4]的特性，很大程度上扮演著其他利益主體“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的角色，因此不免在政策執(zhí)行中產(chǎn)生一定的消極影響。

（一）“尋租”行為導(dǎo)致執(zhí)行成本額外增加。政府在做出某項(xiàng)決策時(shí)往往會(huì)權(quán)衡各方面阻力和動(dòng)力，利益集團(tuán)因其自身特性而成為政府出臺(tái)政策的關(guān)鍵考慮對(duì)象，在這種“關(guān)照”下公共政策極有可能成為利益集團(tuán)的獲利工具。特殊利益集團(tuán)為謀求政府保護(hù)，逃避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)高額壟斷利潤，往往進(jìn)行各種“尋租活動(dòng)”，于是執(zhí)行成本額外增加便不足為奇。[5]在政策不利于本組織利益時(shí)，利益集團(tuán)很可能采取不當(dāng)行為與其他利益群體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，或者采用各種手段抵制和削弱政策執(zhí)行及其效率，甚至于為了獲得自身利益最大化而進(jìn)行尋租活動(dòng)。利益集團(tuán)的尋租行為不可避免的會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，社會(huì)資源浪費(fèi)，從而造成效率低下，政策執(zhí)行成本增加；另一方面，也會(huì)給社會(huì)帶來不勞而獲、投機(jī)取巧等負(fù)面效應(yīng)。

（二）“俘獲”行為導(dǎo)致政府權(quán)威面臨削弱。權(quán)威性是政策有效執(zhí)行的助推器，失去權(quán)威，政策執(zhí)行將寸步難行。利益集團(tuán)的正常運(yùn)行建立在雄厚的資源（包括物質(zhì)資源、政治資源、人才資源）基礎(chǔ)上，憑借這一優(yōu)勢(shì)，利益集團(tuán)有能力滲透到政策制定或者執(zhí)行的過程中，甚至通過資源“砝碼”與政策制定者和執(zhí)行者進(jìn)行利益交換，這就不難理解某些政府部門、政府官員往往與相關(guān)利益集團(tuán)存在合作關(guān)系，甚至受其控制。利益關(guān)系的盤根錯(cuò)雜，會(huì)給政策過程蒙上一層封閉的、神秘的色彩。一旦形成這種局面，政策利益的平衡機(jī)制極有可能會(huì)被打破、失去功效，政治生活極有可能陷入混亂無序的狀態(tài)，政策執(zhí)行的公平性、公正性和有效性也就無從說起。

（三）“妥協(xié)”行為導(dǎo)致弱勢(shì)群體受到忽視。公共政策是政府調(diào)節(jié)利益需求的工具，理應(yīng)為公共利益的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)。不過，公共政策各個(gè)環(huán)節(jié)都容易受到利益集團(tuán)的影響，特別是強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的公開對(duì)抗和暗中阻撓給公共政策執(zhí)行帶來巨大壓力，政策執(zhí)行難以照顧到各方面群體，難以做到真正的公平與公正，反而通常偏向那些組織嚴(yán)密、成員眾多、資金充沛的利益集團(tuán)，也就是說，政府為了避免矛盾的升級(jí)，為了避免社會(huì)的動(dòng)蕩，極有可能選擇“妥協(xié)”處理，某種程度上對(duì)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)“示弱”，這就會(huì)使公共利益的價(jià)值取向得不到實(shí)質(zhì)性的落實(shí)，社會(huì)弱勢(shì)群體則處于無力抗衡的尷尬地位，其正當(dāng)利益自然得不到尊重，最終也會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的不和諧、不信任。

三、防范利益集團(tuán)在政策執(zhí)行中消極影響的策略

（一）促進(jìn)公共政策過程公開透明，防范“尋租”行為。公共政策制定只是保證政策方案的質(zhì)量，而公共政策執(zhí)行卻是政策能否成功的關(guān)鍵步驟。作為政策執(zhí)行的主體，政府應(yīng)當(dāng)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持民主決策、信息公開、監(jiān)督問責(zé)的原則，合理配置資源，減少政府運(yùn)行中的隱蔽行為。這對(duì)于從源頭上割裂權(quán)力與資本的勾結(jié)，縮小利益集團(tuán)的尋租空間，從而防范利益集團(tuán)的尋租行為具有重要意義。另外，針對(duì)某些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)公共政策施加影響所引起的問題，均衡的利益博弈機(jī)制還應(yīng)該在加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的管制方面有所規(guī)范，從而遏制強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)利用其強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“尋租”形成壟斷的可能性。

（二）理順政府與利益集團(tuán)的關(guān)系，防范“俘獲”行為?！罢邎?zhí)行的過程是執(zhí)行組織與受影響者之間就目標(biāo)或手段作相互調(diào)適的互動(dòng)過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于政策執(zhí)行者與政策影響者之間行為調(diào)適的程度?！盵6]首先，政府要構(gòu)建合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，在出臺(tái)政策前進(jìn)行充分摸底，了解各方面訴求，制定出可兼顧大多數(shù)人利益的公共政策。其次，政府要采取有效的溝通與談判技巧，在出現(xiàn)矛盾時(shí)要?jiǎng)又郧?、曉之以理，避免引起利益集團(tuán)的公然對(duì)抗，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)各利益集團(tuán)無序爭(zhēng)利的混亂局面。再者，利益集團(tuán)可以向政府提供信息與決策建議，但不能代替政府進(jìn)行決策，更不得為了本集團(tuán)利益阻礙政策執(zhí)行。

（三）注重弱勢(shì)群體的正當(dāng)利益訴求，防范“妥協(xié)”行為。公平是一個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定的風(fēng)向標(biāo)，是人類追求的普世價(jià)值。公共政策執(zhí)行中，應(yīng)更多地關(guān)注弱勢(shì)利益集團(tuán)的利益訴求，保證弱勢(shì)群體發(fā)聲的空間，盡可能照顧到更多人的正當(dāng)利益。同時(shí)，要進(jìn)一步完善國家已有的扶貧政策，不折不扣的落實(shí)，防止貧富懸殊和兩極分化，通過政策傾斜來加大對(duì)弱勢(shì)群體的扶持力度。要把扶持弱勢(shì)群體作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、政治穩(wěn)定和共同富裕的價(jià)值取向，作為政策執(zhí)行的中心任務(wù)之一，防止政策執(zhí)行異化為強(qiáng)勢(shì)群體利益的附屬物，確保政策執(zhí)行的有序有效推進(jìn)。

[1]加布里埃爾?A?阿爾蒙德，小G?賓厄姆?鮑威爾．比較政治學(xué)：體系、過程和政策[M]．上海：上海譯文出版社，1987：200．

[2]David B．Truman，The Governmental Process，Alfred A．Knopf，Inc．，1st ed．1951：37．

[3]陳振明．政策科學(xué)[M]．廣州：中山大學(xué)出版社，2004：214．

[4]寧騷．公共政策[M]．高等教育出版社，2000：224、305．

[5]丁煌．西方行政學(xué)說史[M]．武漢大學(xué)出版社，1999：382．

[6]蘭秉潔．政策學(xué)[M]．中國統(tǒng)計(jì)出版社，1998：178．

羅志強(qiáng)（1988- ），男，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生，主要研究方向：公共組織管理。