試論行政許可審批制度之我見(jiàn)

李桂藩

依法治國(guó)以來(lái)，我國(guó)頒布了很多行政法律法規(guī)，不同部門(mén)的行政機(jī)關(guān)還相繼出臺(tái)了不少的某某法的實(shí)施條例、細(xì)則或管理辦法。凡由國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和監(jiān)督管理的行業(yè)性法規(guī)可統(tǒng)稱為“行政許可制度”。國(guó)家設(shè)立行政許可制度，目的是為了規(guī)范各行業(yè)的行政管理，保障國(guó)有資源的合理開(kāi)發(fā)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。然而，由于行業(yè)性法規(guī)來(lái)源較多，各部門(mén)規(guī)定的申辦程序也有所不同，一個(gè)開(kāi)發(fā)性建設(shè)項(xiàng)目需要完善行政許可需通過(guò)很多門(mén)檻， 可以說(shuō)非常困難。本文以開(kāi)發(fā)水力發(fā)電站和采、選礦業(yè)為例，淺述個(gè)人的不同看法，供為研討：

1.程序先后矛盾 不知從何辦起？

無(wú)論是開(kāi)發(fā)水力電站或者采、選礦項(xiàng)目，都需辦理大同小異的行政許可手續(xù)，其中開(kāi)發(fā)水電站需要：設(shè)立企業(yè)、登記執(zhí)照、機(jī)構(gòu)代碼、水能資源開(kāi)發(fā)權(quán)審批、立項(xiàng)批復(fù)、選址批復(fù)、用地許可（內(nèi)分臨時(shí)和永久用地兩種性質(zhì)）、可行性研究、水土保持方案、水資源論證、水文地質(zhì)勘探、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、壓覆礦評(píng)估、生產(chǎn)安全預(yù)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、立項(xiàng)核準(zhǔn)等，當(dāng)完成上述十六項(xiàng)行政許可手續(xù)后，才能開(kāi)展電站工程的初步設(shè)計(jì)，交付專家論證評(píng)估通過(guò)后，才能申請(qǐng)開(kāi)工建設(shè)，工程竣工后需經(jīng)過(guò)驗(yàn)收、申請(qǐng)取水許可、稅務(wù)登記、銀行開(kāi)戶、電力經(jīng)營(yíng)許可并簽訂《上網(wǎng)合同》后方可運(yùn)行發(fā)電。

采、選礦業(yè)除上述的水能資源開(kāi)發(fā)權(quán)、電力經(jīng)營(yíng)許可不需申請(qǐng)外，要申請(qǐng)采礦許可，其他基本相同。另外還需曾加水污染論證、地下水、地表水、空氣、噪音等監(jiān)測(cè)，并在開(kāi)工前編好礦山停業(yè)后的土地復(fù)墾報(bào)告才能開(kāi)工建設(shè)，建設(shè)竣工后，需經(jīng)生產(chǎn)安全驗(yàn)收才能正常生產(chǎn)。

辦理這些行政許可手續(xù)的法律法規(guī)多數(shù)是自然資源法，而涉及的部門(mén)有水利、發(fā)改、工商、稅務(wù)、銀行、質(zhì)監(jiān)、國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、建設(shè)、礦產(chǎn)、電力、地質(zhì)等行政機(jī)關(guān)。各機(jī)關(guān)間需辦理登記到批復(fù)手續(xù)有所不同，工商登記營(yíng)業(yè)執(zhí)照前要發(fā)改部門(mén)先立項(xiàng)或取得水能開(kāi)發(fā)權(quán)（或采礦權(quán)），發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)又要業(yè)主先登記企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不然批給誰(shuí)？國(guó)土征地前要項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)，而環(huán)評(píng)開(kāi)展前要業(yè)主先征（或租）到土地，否則評(píng)那里？甲機(jī)關(guān)批復(fù)要求提供乙、丙等各部門(mén)的批復(fù)為依據(jù)，而乙機(jī)關(guān)反過(guò)來(lái)又必須有甲許可才能審批，有時(shí)會(huì)弄得業(yè)主暈頭轉(zhuǎn)向，不知從何辦起？眾所周知：雞生蛋、蛋孵雞，到底先有雞還是先有蛋，誰(shuí)都說(shuō)不清？

2.批復(fù)時(shí)限不同 業(yè)主顧此失彼

各種行政許可批復(fù)都有它的時(shí)限性。如開(kāi)發(fā)電站得到發(fā)改《立項(xiàng)批復(fù)》時(shí)限是兩年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)，兩年后其它行政許可未得，依法應(yīng)再來(lái)；《水資源論證報(bào)告》評(píng)估結(jié)論限時(shí)三年內(nèi)建成投產(chǎn)，超過(guò)要重新評(píng)估，三年后業(yè)主的《環(huán)評(píng)》沒(méi)有通過(guò)，發(fā)改沒(méi)有給其核準(zhǔn)立項(xiàng)，按規(guī)定環(huán)評(píng)和核準(zhǔn)立項(xiàng)后須再論證水資源。采、選礦業(yè)先申請(qǐng)《采礦許可證》，時(shí)限也是三年，而三年內(nèi)各機(jī)關(guān)批復(fù)的安全預(yù)評(píng)價(jià)、水土保持、環(huán)評(píng)等行政許可未到手，《采礦許可證》已到期，需要申請(qǐng)延期。延期要提供的有關(guān)資料可能有些又過(guò)期了，需要重新補(bǔ)辦。

一連串的行政許可手續(xù)，就象數(shù)學(xué)公式中的數(shù)列方程式一樣，從首項(xiàng)到尾項(xiàng)，有很多的中項(xiàng)在連接，缺一不可。按程序辦完首項(xiàng)再逐步完善各個(gè)中項(xiàng)，由于各項(xiàng)時(shí)限不同，有時(shí)中項(xiàng)未完善，首項(xiàng)已過(guò)期，尾項(xiàng)無(wú)法辦理，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目只好半途而廢。

總而言之，建設(shè)者要開(kāi)發(fā)一個(gè)項(xiàng)目，為這些行政許可手續(xù)花費(fèi)很大精力，大企業(yè)配備有專門(mén)管理人員，辦完這些業(yè)務(wù)也得筋疲力盡，耗費(fèi)巨資，而對(duì)那些普通合伙的小企業(yè)、獨(dú)資公司或個(gè)體業(yè)主，沒(méi)有專職管理人員容易顧此失彼或功虧一簣。

3.中介單位介入 費(fèi)用無(wú)底深淵

為了規(guī)范行政許可的批復(fù)，依法業(yè)主還需委托具有資質(zhì)的單位（下稱中介單位）承擔(dān)編制后交主管機(jī)關(guān)組織評(píng)估通過(guò)才能得到結(jié)果。近年來(lái)社會(huì)上冒出各種不同的中介單位，從業(yè)人員并具有“資質(zhì)”者也各有千秋。其中有真才實(shí)學(xué)、經(jīng)驗(yàn)豐富的老專家；也有剛出校門(mén)、涉世不深的初出茅廬者；更有棄政從商、關(guān)系密切的官宦出身?？梢哉f(shuō)魚(yú)目混珠，有的甚至是濫竽充數(shù)之輩。

然而，這些中介單位是目前經(jīng)濟(jì)管理層中最熱門(mén)的行業(yè)，收入頗豐。很多大學(xué)畢業(yè)后都進(jìn)入中介公司從業(yè)，有的是學(xué)非對(duì)口，改行就業(yè)的。雖然他們是不穩(wěn)定的“私營(yíng)企業(yè)”，而比起進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)從業(yè)所得酬薪卻相差天遠(yuǎn)。

一個(gè)毛頭小子或妙齡女郎，大學(xué)畢業(yè)不到三年，現(xiàn)任某咨詢公司的經(jīng)理、副總或“工程師”，年薪十萬(wàn)元；有些資歷頗深、威望較高、老當(dāng)益壯的退休干部，其年薪比他原來(lái)工作幾十年工資總收入多幾倍。某市國(guó)土資源局一位中年采礦工程師，任職十五礦產(chǎn)股長(zhǎng)后，辭職到柳州辦一家咨詢公司，專門(mén)為采、選礦業(yè)辦理《采礦證》延期等行政許可手續(xù)，不到五年該公司擁有資產(chǎn)上千萬(wàn)元。

因?yàn)榫幹菩姓S可技術(shù)資料（各種報(bào)告或方案，下稱《資料》）收費(fèi)很高，一般每項(xiàng)《資料》需建設(shè)總投資的2～3%，辦完所有行政許可得耗資建設(shè)總投資的15—20%。如編制一份總投資3000萬(wàn)元的電站水資源論證連評(píng)估需要30—40萬(wàn)，編制一份年產(chǎn)3000萬(wàn)，建設(shè)總投資800萬(wàn)元的采、選礦環(huán)境影響報(bào)告連評(píng)估需要120—150萬(wàn)元，辦完所有行政許可得耗資450—600萬(wàn)元。所以，中介企業(yè)的收入是超常規(guī)的豐厚，可謂財(cái)源茂盛、日進(jìn)斗金，然而項(xiàng)目業(yè)主耗資在行政許可審批的費(fèi)用則是無(wú)底深淵。

國(guó)家設(shè)立行政許可制度，目的是為了規(guī)范各行業(yè)的行政管理，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。現(xiàn)在看來(lái)已變化成故意為難企業(yè)、設(shè)高門(mén)檻讓業(yè)主艱難曲折地跨越，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目根本不能開(kāi)發(fā)。即使是對(duì)自然資源有效利用、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著促進(jìn)作用、可行性效益顯著的項(xiàng)目，只好望洋興嘆！

十年前行政機(jī)關(guān)審批有關(guān)手續(xù)時(shí)曾收取過(guò)各種費(fèi)用，社會(huì)上有人不無(wú)諷刺地編段順口溜說(shuō)：“十七八頂大蓋帽，圍著一頂爛草帽，你們要得我也要，大家都有文件來(lái)對(duì)照”，現(xiàn)改由中介單位收費(fèi)，其順口溜改成：“昔日行政大蓋帽，如今變成資質(zhì)照，編制評(píng)估高收費(fèi)，砍你業(yè)主苦難叫”。

4.資料理論特深 實(shí)用價(jià)值不高

目前中介單位編制的各種《資料》），理論性太強(qiáng)，實(shí)際有用的內(nèi)容則幾筆帶過(guò)。如開(kāi)發(fā)電站的水資源論證報(bào)告、水土保持方案；采礦的礦山建設(shè)方案、安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告等，其實(shí)用內(nèi)容就是3—4頁(yè)紙就可說(shuō)明清楚，然而普遍編制都是120—150頁(yè)以上，內(nèi)容極為豐富。有些是羅列那些與項(xiàng)目建設(shè)根本不粘邊的項(xiàng)目區(qū)地理、經(jīng)濟(jì)、政治等情況；有些把特深的專業(yè)理論性、公式化列上文稿。導(dǎo)致參加評(píng)估的專家組，特別是那些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和單位代表（多數(shù)是外行老表），根本看不懂其內(nèi)容，評(píng)估也提不出什么有用的意見(jiàn)，只檢一些無(wú)關(guān)緊要的詞語(yǔ)發(fā)個(gè)言，在專家組名單上簽個(gè)名拿份“勞務(wù)費(fèi)”走人。

即使有些擁有“專家資格”，也因行業(yè)不同，隔行如隔山，所提的評(píng)估意見(jiàn)，多數(shù)是丈八竹稿打不著邊的無(wú)關(guān)痛癢之詞。業(yè)主代表參加評(píng)估，遇上“專家”提問(wèn)，除解答那些雞毛蒜皮之外，也說(shuō)不出什么實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，結(jié)果是發(fā)完“勞務(wù)費(fèi)”等拿《批復(fù)函》。

至于編制單位經(jīng)多月努力、伏案而書(shū)、細(xì)心修改后印成標(biāo)準(zhǔn)文本的《報(bào)批稿》，對(duì)主管單位是一份存檔資料，對(duì)其它相關(guān)部門(mén)與業(yè)主只是存列品，最后當(dāng)廢紙賣(mài)給收廢舊，生產(chǎn)建設(shè)中基本沒(méi)有按《資料》內(nèi)容實(shí)施，有些業(yè)主連看都要沒(méi)看過(guò)，因?yàn)檫@些行政許可的《報(bào)批稿》，多數(shù)是業(yè)主根本看不懂的“天書(shū)”。

5.改革審批制度 為業(yè)主支撐一片藍(lán)天

改革開(kāi)放初期，鄧小平說(shuō)過(guò)：我們沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)就摸石頭過(guò)河嘛，行政管理制度也應(yīng)不斷改進(jìn)。我國(guó)目前實(shí)行多部門(mén)行政許可審批制度，雖然能使開(kāi)發(fā)項(xiàng)目符合各行業(yè)的規(guī)范，確保項(xiàng)目在建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)行中，不再違反自然規(guī)律。如浪費(fèi)水資源、導(dǎo)致水土流失、造成環(huán)境污染、破壞耕地、損毀森林及破壞礦產(chǎn)資源等。由于各部門(mén)審查程序太復(fù)雜，不大了解行規(guī)的項(xiàng)目業(yè)主，很難完善所有的行政許可手續(xù)，應(yīng)改革審批制度。具體做法可從如下幾個(gè)方面入手：

（1）歸口管理 實(shí)行一行負(fù)責(zé)制

目前行政許可審批涉及的部門(mén)很多，承擔(dān)編制的中介單位也各有千秋，由業(yè)主自行完善這些程序，確實(shí)有些暈頭轉(zhuǎn)向。如果改革為歸口管理、一行負(fù)責(zé)到底制度，將有利于項(xiàng)目順利進(jìn)行。如開(kāi)發(fā)電站或采、選礦項(xiàng)目，除企業(yè)注冊(cè)登記自行辦理外，各項(xiàng)行政許可歸水利或國(guó)土（礦產(chǎn)）部門(mén)負(fù)責(zé)辦理，與發(fā)改、質(zhì)監(jiān)、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、建設(shè)等部門(mén)及有關(guān)中介單位由水利或國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。國(guó)家或自治區(qū)須出臺(tái)一部《行政許可審批制度及時(shí)限》的法規(guī)，明確規(guī)定各部門(mén)之間對(duì)其他部門(mén)為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目辦理行政許可要給予協(xié)助，并要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)批復(fù)，每項(xiàng)限在5—10個(gè)工作日（兩周內(nèi)）審查完畢，不得拒絕或故意拖延。整個(gè)項(xiàng)目的行政許可審批時(shí)限應(yīng)定在3—5個(gè)月內(nèi)完成，最多不能超過(guò)6個(gè)月，否則追究負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的責(zé)任。

（2）限價(jià)收費(fèi) 削弱部分中介勢(shì)力

擁有資質(zhì)的中介單位，是編制各項(xiàng)目資料的技術(shù)保障。由于收費(fèi)特高，行業(yè)效益顯著，社會(huì)上新生的中介企業(yè)如雨后春筍，但內(nèi)部組織成員多數(shù)是魚(yú)目混珠或?yàn)E竽充數(shù)之輩。一些小伙子或小姑娘，其名片上都打印“工程師”“副總”或“某某資質(zhì)證”的銜頭，其實(shí)根本沒(méi)有合法的“證件”，業(yè)主又真?zhèn)文?，為了出錢(qián)買(mǎi)“結(jié)果”，遇上“天價(jià)”也啞口無(wú)言。

國(guó)家應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)中介收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，編制連評(píng)審一項(xiàng)行政許可收費(fèi)限在項(xiàng)目建設(shè)總投資的0.5%以下，完善項(xiàng)目全部行政許可交費(fèi)也控制在項(xiàng)目建設(shè)總投資的3—5%以內(nèi)。費(fèi)用由業(yè)主交給代辦機(jī)關(guān)，再由代辦機(jī)關(guān)按不同內(nèi)容付給編制單位，所有費(fèi)用都按行政事業(yè)收費(fèi)開(kāi)票，即使不需納稅也要接受有關(guān)部門(mén)審查和監(jiān)督，這樣可杜絕暗錢(qián)交易，減少編制單位的不法收入，削弱部分中介勢(shì)力，將有利益促進(jìn)行政許可審批工作的健康發(fā)展。

（3）規(guī)范評(píng)審專家 杜絕外行評(píng)審內(nèi)行

目前各種項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審慣例是：由批準(zhǔn)立項(xiàng)級(jí)的（縣、市、廳）主管部門(mén)組織，邀請(qǐng)不同部門(mén)的專家、領(lǐng)導(dǎo)、代表來(lái)參加。然而來(lái)者多數(shù)是隔行如隔山者。國(guó)家應(yīng)頒布《項(xiàng)目評(píng)審專家法》或由省級(jí)出臺(tái)《項(xiàng)目評(píng)審專家條例》，統(tǒng)一規(guī)范評(píng)審專家制度。專家成員由縣級(jí)以上各部門(mén)具有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)資格、五年以上工作經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任，經(jīng)報(bào)省級(jí)主管廳審查后發(fā)給《專家證書(shū)》才有資格從事評(píng)審工作。各部門(mén)需要評(píng)審項(xiàng)目時(shí)，由組織部門(mén)邀請(qǐng)本轄區(qū)內(nèi)執(zhí)有《專家證書(shū)》者來(lái)參加，本轄區(qū)內(nèi)人員不夠，可通過(guò)市、廳級(jí)發(fā)函邀請(qǐng)轄區(qū)外執(zhí)有《專家證書(shū)》者來(lái)參加，杜絕無(wú)證的領(lǐng)導(dǎo)或代表參加評(píng)審。有利評(píng)審專業(yè)化，促進(jìn)行政許可審批工作的客觀公正。

專家評(píng)審費(fèi)仍要保持，因?yàn)閷＜以u(píng)審付出的是知識(shí)代價(jià)的勞動(dòng)，沒(méi)有報(bào)酬是不公平的。可是標(biāo)準(zhǔn)也不宜太高，每人每項(xiàng)目300—500元就合理了，加上往返差旅費(fèi)，業(yè)主需承擔(dān)每位專家800—1000元，每項(xiàng)目開(kāi)銷(xiāo)需8000—10000元。然而目前評(píng)審一個(gè)項(xiàng)目普遍需要3—5萬(wàn)元評(píng)審費(fèi)。

（4）縮簡(jiǎn)理論篇章 重在編制實(shí)用技術(shù)

目前中介單位編制的《資料》（報(bào)告書(shū)）普遍都是120—150頁(yè)以上的厚厚一本書(shū)，其中70—80%的內(nèi)容都是理論和公式，實(shí)用技術(shù)最多只占全書(shū)的20—30%。應(yīng)提倡縮減這些與項(xiàng)目建設(shè)無(wú)關(guān)的理論和公式化內(nèi)容。由于大部分的理論是學(xué)者開(kāi)展學(xué)術(shù)研討或撰寫(xiě)《學(xué)術(shù)論文》用的，對(duì)主管部門(mén)及建設(shè)者沒(méi)有實(shí)用價(jià)值，不該列入《資料》中。

因?yàn)楝F(xiàn)在編制的《資料》都按項(xiàng)目規(guī)模分為《報(bào)告書(shū)》或《報(bào)告表》兩種格式，并以量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分開(kāi)，其實(shí)所有《資料》的實(shí)用技術(shù)都一樣。分開(kāi)“書(shū)”和“表”的結(jié)果只是說(shuō)明項(xiàng)目的大小、《資料》理論內(nèi)容及編制費(fèi)用的多少而已。所以，歸口管理后的所有《資料》編制，應(yīng)縮減沒(méi)有實(shí)用價(jià)值的理論與公式，把實(shí)際使用的技術(shù)編份《報(bào)告表》就行了。這樣做，一可減少編制單位的工作量及評(píng)審專家的審查壓力、二讓業(yè)主看懂好實(shí)施建設(shè)并減少負(fù)擔(dān)、三能便于主管部門(mén)監(jiān)督管理，是一舉多得的好事。

（5）跟蹤監(jiān)督 行業(yè)管理要善始善終

所有行政許可手續(xù)辦理完善，業(yè)主開(kāi)工建設(shè)后，縣級(jí)以上主管部門(mén)應(yīng)跟蹤監(jiān)督，從始至終管理好項(xiàng)目的建設(shè)和生產(chǎn)，是否出現(xiàn)違反經(jīng)行政許可審批的規(guī)定。發(fā)現(xiàn)情況立即督促業(yè)主糾正，才能使所有建設(shè)項(xiàng)目符合規(guī)范，保障國(guó)有資源的合理開(kāi)發(fā)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。