我國新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問題研究

陳家寧

華中師范大學(xué)

我國新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問題研究

陳家寧

華中師范大學(xué)

改革開放三十多年以來，我國的新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)取得了巨大的成果。但與此同時，新農(nóng)村建設(shè)帶來的環(huán)境問題也暴露無遺。十八屆三中全會報(bào)告指出，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建立健全城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)格局。同時也到，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。由此可見，在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)引起了重視，中央和有關(guān)部門也在積極尋找對策來解決現(xiàn)有的新農(nóng)村環(huán)境污染問題。

一、新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境問題表現(xiàn)

新農(nóng)村建設(shè)的幾十年來，出現(xiàn)了許多環(huán)境污染的問題。限于篇幅，本文將只論述農(nóng)業(yè)遺留物帶來的污染和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染。這兩種污染也體現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)中兩個較為突出的環(huán)境污染問題，一個是農(nóng)村原有的農(nóng)業(yè)活動所帶來的污染源；另一個則是城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動而帶來的污染源。

（一）農(nóng)業(yè)遺留物帶來的污染

農(nóng)業(yè)遺留物包括農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜等，這些農(nóng)業(yè)遺留物的不完全處理導(dǎo)致的環(huán)境污染問題是不容忽視的。我國的地膜、棚膜使用量和覆蓋量均居世界首位。地膜適用多年后，會使土壤中殘膜增加，影響未來耕種，并造成土地污染、視覺污染等。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染

我國新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程基本同步。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)則導(dǎo)致了城市向農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦工業(yè)對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染對農(nóng)村水質(zhì)的影響最大。部分工業(yè)用水未經(jīng)處理直接排放，使得農(nóng)民的飲用水和灌溉用水都受到了直接地影響。除了水質(zhì)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的活動也直接影響到了農(nóng)村的空氣質(zhì)量。一些重工業(yè)工廠的駐扎，導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)煙囪林立，這嚴(yán)重地危害了農(nóng)村的空氣質(zhì)量。

這些由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染問題，不僅使得農(nóng)村的環(huán)境遭到了破壞，更使農(nóng)民的生命安全難以得到保障。

二、新農(nóng)村環(huán)境污染產(chǎn)生的法律原因

（一）立法不足

雖然改革開放三十多年以來，我國已經(jīng)頒行了大量的法律法規(guī)，但是我國的環(huán)境保護(hù)立法仍然不足。例如，我國在環(huán)境法制建設(shè)方面存在著偏向，在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)方面尤為突出，使得農(nóng)業(yè)環(huán)保工作難以做到“有法可依”。

我國于1989年正式頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，并于同年實(shí)施。至此以來，可以說我國的環(huán)境保護(hù)立法工作取得了較大進(jìn)展，環(huán)境保護(hù)立法越來越完善。但值得一提的是，我國的環(huán)境保護(hù)立法仍然存在一些真空地帶。如涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律規(guī)范屈指可數(shù)，而且零星地分散在不同法律之中。如2012年修改的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八章，共七個條文涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)問題；又如2004年修改的《土地管理法》中，僅第38條、第39條等提到了土地開發(fā)的生態(tài)保護(hù)問題。

除了立法存在空白，立法層次較低、沒有統(tǒng)一立法也是一個較大的問題。如2007年頒布的《農(nóng)藥安全使用規(guī)范》由中華人民共和國農(nóng)業(yè)部發(fā)布，各省人大常委會也出臺了相關(guān)的環(huán)境保護(hù)條例。從中不難看出，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法并非由全國人大制定，且規(guī)定松散，沒有形成一個從預(yù)防到治理再到責(zé)任承擔(dān)和問責(zé)機(jī)制的完整體系，這也給新農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)帶來了難度。

除此以外，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律多為口號性、宣誓性的條文，這也是一個明顯的問題。如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第66條：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，督促有關(guān)單位進(jìn)行治理，防治廢水、廢氣和固體廢棄物對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染?！o農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織造成損失的，有關(guān)責(zé)任者應(yīng)當(dāng)依法賠償。”諸如此類的規(guī)定可操作性差、針對性不強(qiáng)，也使得農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法顯得薄弱。

（二）執(zhí)法不力

有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、政策相繼出臺，但是新農(nóng)村的環(huán)境污染問題卻日益惡化，相關(guān)部門也應(yīng)該為其執(zhí)法不力承擔(dān)責(zé)任。

現(xiàn)階段的政績考核機(jī)制，導(dǎo)致了部分地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，而對農(nóng)村環(huán)境污染問題“睜一只眼閉一只眼”或者直接放任不管。有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，如江蘇省環(huán)保廳在2011年公布了10起重點(diǎn)環(huán)境違法案件，而在通報(bào)中，這些企業(yè)要么被關(guān)停整改、處以罰款了事，要么企業(yè)負(fù)責(zé)人停職檢查，公開檢討，無一例進(jìn)入司法程序追究。政府和相關(guān)部門的此種做法放任了有關(guān)企業(yè)的污染行為。在新農(nóng)村建設(shè)中，眾多大型企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村也就意味著污染源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。政府和相關(guān)部門的不作為使得農(nóng)村環(huán)境污染的問題日益嚴(yán)重。

（三）司法缺陷

上文所述，在環(huán)境污染的相關(guān)事件中，最終進(jìn)入司法管轄的例子少之又少。這其中有政府及相關(guān)部門的執(zhí)法問題，但同時也暴露了我國司法制度的相關(guān)缺陷。

首先，新農(nóng)村環(huán)境污染問題顧名思義是發(fā)生在新農(nóng)村，而這些新農(nóng)村的基層司法建設(shè)顯然無法與城市相提并論。村民訴之無門使得他們得不到司法救濟(jì)。

其次，環(huán)境污染案件的舉證責(zé)任分配原則不妥。環(huán)境污染案件采用舉證責(zé)任倒置原則，但倒置卻又僅僅局限于“由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”從這個規(guī)定來看，由于雙方經(jīng)濟(jì)、社會地位的不平等，排污方證明自己排放合法比受害人證明排放非法要來的簡單的多。

最后，環(huán)境污染案件的訴訟成本較高。環(huán)境污染的受害者往往遍布多戶村民，甚至遍及整個村莊，因此環(huán)境污染的危害大、訴訟標(biāo)的額較高，這也就導(dǎo)致了訴訟成本過高的問題。且受害者可能需要預(yù)先支付損害評估費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，這些費(fèi)用對他們來說也是沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三、新農(nóng)村環(huán)境污染的解決思路

上文提及了新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)環(huán)境污染問題的若干原因，從這些原因著手，新農(nóng)村環(huán)境污染的解決思路可有以下幾種：

（一）完善相關(guān)立法

上文提及，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律存在規(guī)定松散、不成體系等眾多問題，因此應(yīng)制定統(tǒng)一、完善的法律來保護(hù)農(nóng)村的環(huán)境。并應(yīng)構(gòu)建完善的問責(zé)機(jī)制，做到“有法可依”。

我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)仍有許多不足，法律法規(guī)之間相互矛盾、抵觸的情形也不鮮見。如《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”該條文將受到環(huán)境污染并提起訴訟的主體限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織”這顯然是不妥的，因此也就有了近期蘭州水污染事件公民訴訟無門現(xiàn)象的出現(xiàn)。法院以居民不是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織”為由，拒絕受理這起影響重大的環(huán)境污染損害賠償案件。不可否認(rèn)的是，一般農(nóng)村環(huán)境污染事件影響的都是一個地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，因此有關(guān)環(huán)境污染損害賠償?shù)脑V訟可參照國外群體訴訟的模式，由一定數(shù)量的公民組成共同原告提起訴訟，而不必拘泥于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織”的框架。

同時，鑒于我國的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法層次較低，全國人大也應(yīng)考慮統(tǒng)一立法。全國人大統(tǒng)一立法既提高了立法層次，加強(qiáng)了法律的影響力，同時也統(tǒng)一了相關(guān)的法律法規(guī)，最大程度地避免了法律沖突的出現(xiàn)。我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法還存在條款內(nèi)容實(shí)踐性差的問題，針對這一點(diǎn)，立法者應(yīng)該著重修改相關(guān)條文的內(nèi)容，尤其是應(yīng)做好對責(zé)任性條款的具體化。有關(guān)環(huán)境污染損害賠償訴訟的舉證責(zé)任分配問題，筆者認(rèn)為我國法律法規(guī)的規(guī)定有些欠妥。從比較法的角度分析，如日本的法律規(guī)定，對于公害案件，受害者部不掌握證明因果關(guān)系的資料，證明因果關(guān)系的導(dǎo)讀蓋然性有困難。針對這些受害人證明困難的情況，通過提高加害人的注意義務(wù)、預(yù)見義務(wù)的導(dǎo)入、因果關(guān)系的事實(shí)推定來降低原告的舉證義務(wù)。日本法官在遇到這一系列公害案件時，對于舉證困難的案件，一般由法官采取心證，適用經(jīng)驗(yàn)原則，從而完成案件事實(shí)因果關(guān)系的推定。我國立法也可借鑒他國立法的成功經(jīng)驗(yàn)，著重提高辦案法官的素質(zhì)，并從保護(hù)弱者的角度來分配此種案件的分配責(zé)任，如規(guī)定由加害者承擔(dān)證明責(zé)任，則應(yīng)提高其證明標(biāo)準(zhǔn)。

（二）構(gòu)建完整執(zhí)法體系

有了相對完善的立法，在做到“有法可依”的基礎(chǔ)上，仍需相關(guān)部門依法執(zhí)法。

第一，分配各部門的執(zhí)法內(nèi)容十分重要。以水污染防治保護(hù)為例，現(xiàn)階段我國的水資源保護(hù)體現(xiàn)出“九龍治水”的現(xiàn)象，即有九個部門共同進(jìn)行水資源的管理保護(hù)工作。由此可見，當(dāng)一個地區(qū)的水資源受到污染時，各部門之間容易產(chǎn)生互相推諉、互相扯皮的情況，不利于該污染問題的及時有效解決。有此問題可以窺見出，不只是水資源，農(nóng)村環(huán)境的各個方面都需要有一個統(tǒng)一的治理部門。前文所述，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與政府績效考核掛鉤，而為避免這個制度帶來的弊端，新成立的環(huán)境治理部門須具有一定的獨(dú)立性。同時，應(yīng)貫徹?cái)?shù)據(jù)公開的原則，將該農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理數(shù)據(jù)公之于眾，受公民監(jiān)督。

第二，在明確了農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法主體后，也應(yīng)落實(shí)地方環(huán)境質(zhì)量問責(zé)制。從目前的數(shù)據(jù)來看，如前所述，江蘇省環(huán)保廳在2011年公布了10起重點(diǎn)環(huán)境違法案件中，大多數(shù)違法者都沒有得到應(yīng)有的制裁。在我國現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中，第五章規(guī)定了違反環(huán)境保護(hù)法的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是其中對于地方環(huán)境主管部門所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定卻少之又少。地方環(huán)境主管部門是監(jiān)督各公民、組織實(shí)施環(huán)境污染行為的主體，但其行為也應(yīng)當(dāng)受到公民、有關(guān)組織的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，地方環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)與其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染主體形成連帶責(zé)任機(jī)制。當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染事件時，應(yīng)當(dāng)向污染主體追責(zé)，也應(yīng)當(dāng)向該部門追責(zé)。這樣做可以有效的防止環(huán)境污染問題發(fā)生時的“地方保護(hù)主義”，使環(huán)境主管部門的權(quán)力受到限制。

（三）減少訴訟障礙

除了立法、執(zhí)法上的問題，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的司法問題也不容小覷。因篇幅有限，本文將主要論述其中的司法障礙的消除思路。

第一，對于一些農(nóng)村環(huán)境污染訴訟，可以有條件地減免訴訟費(fèi)用。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，法院受理的財(cái)產(chǎn)案件按訴訟標(biāo)的的比例分段累計(jì)繳納。但是，農(nóng)村環(huán)境污染問題動輒影響幾十戶農(nóng)民，其提出的損害賠償可能是一個巨大的數(shù)字，若固守按標(biāo)的比例分段繳納的觀念，農(nóng)民將會承擔(dān)一筆龐大的訴訟費(fèi)用，這顯然不能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。因此對于這種環(huán)境公益訴訟，法院應(yīng)當(dāng)有條件地減免訴訟費(fèi)用，如根據(jù)農(nóng)村村民的平均收入、該地區(qū)的貧困等級等多方面考量，最終確定該案件的訴訟費(fèi)用。

第二，政府可以對從事環(huán)境公益訴訟的律師給予補(bǔ)貼。農(nóng)村環(huán)境污染的案件常常發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)，律師辦理案件容易遇到交通不便、農(nóng)民無法交納足額律師費(fèi)用等問題。為了使農(nóng)民的權(quán)益得到真正的保障，政府部門應(yīng)當(dāng)給予律師補(bǔ)貼，提高律師辦理這類案件的熱情。

第三，政府部門應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村開展普法活動。農(nóng)村農(nóng)民一般文化程度較低，法律知識也比較欠缺。政府開展普法活動可以告知農(nóng)民的基本權(quán)利，讓他們明白他們有權(quán)利維護(hù)自己的生存環(huán)境，這也能夠促使他們積極行使自己的權(quán)利，保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

[1]國家環(huán)保局．《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》(2002-2006年)，中國環(huán)境科學(xué)出版社

[2]易國鋒．《我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的困境及對策》．《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》，2007年第6期

[3]蔡守秋，吳賢靜．《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的成就、問題和改進(jìn)》．《當(dāng)代法學(xué)》，2009年1月

陳家寧 1993年 女 浙江奉化 華中師范大學(xué) 本科 法學(xué)