中國(guó)民間外交的變化與對(duì)策研究

黃浩明

黃浩明：中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，研究員。

中國(guó)民間外交能否在新的歷史時(shí)期發(fā)揮作用，形成中國(guó)國(guó)家治理體系之中的重要組成部分，關(guān)鍵是需要研究國(guó)際關(guān)系格局變化帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、民間外交參與主體的變化因素和合作關(guān)系復(fù)雜化而帶來(lái)的潛在的風(fēng)險(xiǎn)。基于此，針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)的發(fā)展策略，明確民間外交工作在新形勢(shì)下的重點(diǎn)工作與任務(wù)，使民間外交真正成為官方外交工作的重要補(bǔ)充。

國(guó)際關(guān)系格局發(fā)生巨大變化

過(guò)去的35年，世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化與國(guó)家關(guān)系都發(fā)生了巨大的變化；尤其是國(guó)際關(guān)系的變化令人關(guān)注，而國(guó)際關(guān)系變化的主要標(biāo)志包括，行為主體的變化、國(guó)家影響力的下降、民間社會(huì)的崛起、信息技術(shù)的高速發(fā)展和社會(huì)媒體體系逐步形成。

首先，行為主體的變化，由單一的國(guó)家中心論，已經(jīng)形成了多中心論并存的局面。因此，進(jìn)入20世紀(jì)70年代，國(guó)際關(guān)系中的行為主體發(fā)生了巨大的變化，主權(quán)國(guó)家已經(jīng)不再是國(guó)際關(guān)系體系中的主要行為主體，各種國(guó)際組織、跨國(guó)公司、世界政黨等跨國(guó)社會(huì)團(tuán)體等非國(guó)家行為體的影響越來(lái)越大。而隨著經(jīng)濟(jì)全球化和民間組織國(guó)際化，而形成了國(guó)家、跨國(guó)公司、民間組織與個(gè)人共同制衡的多行為體的局面。

其次，國(guó)家影響力下降。隨著跨國(guó)公司在經(jīng)濟(jì)界的影響力不斷增加，國(guó)家控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力受到重大的挑戰(zhàn)。同時(shí)民間組織在社區(qū)層面和公益慈善事業(yè)的貢獻(xiàn)、民間組織也在分享對(duì)公眾的影響力方面成為第三力量。

再次，民間組織已經(jīng)成為國(guó)際關(guān)系的行為主體之一。非政府組織、跨國(guó)公司及一些具有國(guó)際影響力的個(gè)人在國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮越來(lái)越舉足輕重的作用。民間組織的高速發(fā)展，尤其關(guān)注國(guó)際事務(wù)的組織越來(lái)越多，民間社會(huì)的國(guó)際交往增多，公眾對(duì)政府的外交決策和行動(dòng)關(guān)注度也隨之增加，民間社會(huì)對(duì)政府外交提出了新的挑戰(zhàn)。

第四，信息技術(shù)的高速發(fā)展也在改變國(guó)際關(guān)系的格局變化。網(wǎng)絡(luò)賦予個(gè)人和團(tuán)體挑戰(zhàn)國(guó)家的能量，成為影響國(guó)際關(guān)系的新因素。眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和廣泛應(yīng)用，民間社會(huì)的各個(gè)階層了解國(guó)際事務(wù)的機(jī)會(huì)急劇增多，一方面促進(jìn)了國(guó)際交往的量的增多，另一方面對(duì)民間與政府關(guān)系發(fā)生了改變。例如，民間社會(huì)與政府部門(mén)成員的互動(dòng)形式發(fā)生了變化，政府與公民之間直接對(duì)話(huà)的機(jī)會(huì)也增多，外交事務(wù)的決策也受到來(lái)自民間社會(huì)的影響。

第五，社會(huì)化媒體體系的逐步形成，對(duì)國(guó)際關(guān)系格局的變化也在產(chǎn)生新的影響。近10年來(lái)，新媒體尤其是社會(huì)化媒體體系的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)媒體產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。社會(huì)化媒體體系的沖擊力已經(jīng)形成公民了解世界，了解國(guó)際社會(huì)爭(zhēng)端的新渠道。例如，機(jī)構(gòu)網(wǎng)站逐步變成了個(gè)人網(wǎng)站，像個(gè)人博客和微博的快速傳遞；而個(gè)人交往的形成發(fā)生了根本性的改變，比如西方社會(huì)的Facebook、中國(guó)的微信等。隨著社會(huì)化媒體體系的不斷進(jìn)步，社會(huì)成員變成了國(guó)際新聞傳遞的主體，他們不僅是讀者身份，也是新聞的作者和記者，同時(shí)也是監(jiān)督者。

綜上所述，國(guó)際關(guān)系格局的變化，正在改變傳統(tǒng)外交決策、外交事務(wù)的治理格局，這對(duì)民間外交工作將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

民間外交參與主體的多元化和合作模式的多樣化

民間外交工作的主體經(jīng)歷由傳統(tǒng)的人民團(tuán)體為主逐步轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)力量共同參與的多元化的格局。從1949年新中國(guó)建立到改革開(kāi)放的初期，民間外交的參與主體為人民團(tuán)體為主，包括中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)，全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)與技術(shù)協(xié)會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)。但是，隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，尤其是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，中國(guó)民間外交主體已經(jīng)轉(zhuǎn)變成傳統(tǒng)的人民團(tuán)體與民間組織、企業(yè)、大學(xué)與研究機(jī)構(gòu)一起共同參與的格局。而民間團(tuán)體又包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)與民辦非企業(yè)單位。根據(jù)民政部提供的2013年中國(guó)社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)年報(bào)，到2013年底全國(guó)共有國(guó)際及其他涉外組織類(lèi)社會(huì)團(tuán)體481個(gè)，涉外基金會(huì)8個(gè)，境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)26個(gè)，國(guó)際及其他涉外組織類(lèi)民辦非企業(yè)單位4個(gè)，這一批國(guó)際以及涉外組織已經(jīng)成為新時(shí)期民間外交的主體之一。

民間外交的參與模式多樣化。民間外交的參與主體發(fā)生了重大變化，而民間組織參與模式必然有較大的變化，呈現(xiàn)出多樣化的參與模式。首先，民間組織參與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的組織的國(guó)際會(huì)議明顯增多，據(jù)中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)表明，中國(guó)科協(xié)系統(tǒng)的社會(huì)組織參與國(guó)際會(huì)議已經(jīng)成為民間組織走出去的一個(gè)重要途徑。其次，民間組織通過(guò)申請(qǐng)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)非政府組織咨商地位的模式，參與國(guó)際事務(wù)。在目前中國(guó)民間組織獲得聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)非政府組織咨商地位的數(shù)量并不多，截止到2013年9月，中國(guó)（包括港澳臺(tái)）已經(jīng)有44家非政府組織擁有聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)咨商地位，其中4家民間組織獲得了聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)非政府組織的全面咨商地位，38家民間組織獲得特別咨商地位，還有2家民間組織獲得注冊(cè)咨商地位。這樣一批組織也成為中國(guó)民間社會(huì)走出去的重要途徑之一。其次，民間組織通過(guò)加入國(guó)際組織或者國(guó)際民間組織，更加快速地參與國(guó)際事務(wù)。根據(jù)中國(guó)科協(xié)統(tǒng)計(jì)，到2013年為止，中國(guó)大陸已經(jīng)有609家科技類(lèi)民間組織加入了國(guó)際民間組織或者國(guó)際組織；根據(jù)中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)共參加國(guó)際組織403個(gè)。這對(duì)推動(dòng)民間組織參與國(guó)際事務(wù)起到了重要的作用。最后，民間組織參與國(guó)際重大事件已經(jīng)成為重要的參與模式之一。例如民間組織參加聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)、聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)、中非民間論壇等國(guó)際關(guān)注的重大事件，中國(guó)的民間組織已經(jīng)發(fā)揮積極的作用，也成為政府外交的有力補(bǔ)充，為提升中國(guó)的軟實(shí)力起到重要的作用。

民間外交的合作方式多樣化

隨著民間外交參與方式的多樣化，民間外交的合作方式也變得更為復(fù)雜化。就總體來(lái)講，民間外交的合作方式包括日常交流與互動(dòng)、建立合作伙伴關(guān)系、相似宗旨機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目合作和建立長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作方式以及特別事件的緊急處理與磋商等。

關(guān)于民間外交的日常交流與互動(dòng)。通常是指不同國(guó)家的民間組織之間通過(guò)國(guó)際會(huì)議、國(guó)際組織運(yùn)作和倡導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)的溝通與學(xué)術(shù)交流、技術(shù)服務(wù)與雙方的互動(dòng)而逐步了解和相互支持，這是民間外交合作方式的初級(jí)階段，也是基礎(chǔ)階段。

關(guān)于民間外交的合作伙伴關(guān)系。民間外交的主體是各類(lèi)不同類(lèi)型的組織，在實(shí)際外交事務(wù)處理過(guò)程中，民間外交事實(shí)的處理需要雙方國(guó)家之間的民間組織代表不同的利益相關(guān)方進(jìn)行談判、協(xié)商與尋找解決方案，隨著互惠體系的建立，雙方民間組織也在尋求建立合作關(guān)系，這樣通過(guò)雙方的互信和共同努力確定合作機(jī)制。

相似宗旨機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目合作方式也是民間外交的重要方式。這一類(lèi)型的項(xiàng)目合作多數(shù)都是出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家民間組織之間進(jìn)行的，通過(guò)項(xiàng)目合作和互動(dòng)，雙方國(guó)家民間組織在人員之間建立一個(gè)友好伙伴、相互了解與理解等方式?？陀^(guān)上講，第二、第三類(lèi)民間外交的合作方式稱(chēng)之為中級(jí)階段。

民間外交的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，是民間外交工作的高級(jí)階段。通常雙方將簽訂長(zhǎng)期的合作協(xié)議，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，在其他國(guó)際事務(wù)的場(chǎng)合，雙方共同努力，相互支持與合作，達(dá)到每一階段的目標(biāo)。

關(guān)于特別事件的緊急處理與磋商是民間外交工作的特別案例，也是時(shí)常出現(xiàn)的一種非確定式合作方式。鑒于一些突發(fā)事件是在不確定的條件下出現(xiàn)的，而這樣突發(fā)的事件有可能影響雙方友好與長(zhǎng)期合作，成為雙方的不利因素，同時(shí)也存在成為雙方成為新的合作機(jī)遇，將危機(jī)轉(zhuǎn)變成為機(jī)會(huì)，形成長(zhǎng)期合作的可能。這需要具體問(wèn)題具體分析，不能夠一概而論。

綜上所述，新時(shí)期中國(guó)民間外交工作面臨的變化，與民間外交工作的外部環(huán)境、民間外交的參與主體，合作模式與國(guó)際關(guān)系的變化有著密切的關(guān)系，研究其中的發(fā)展規(guī)律，對(duì)我們提高民間外交的質(zhì)量有著重要的意義。

中國(guó)民間外交的應(yīng)對(duì)策略

胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告中指出：要加強(qiáng)人大、政協(xié)、地方、民間團(tuán)體的對(duì)外交流，夯實(shí)國(guó)家關(guān)系發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)。在2012年5月15日，習(xí)近平在十屆中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)召開(kāi)的第十屆全國(guó)理事會(huì)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在新世紀(jì)新階段，民間外交的任務(wù)更加繁重、作用更加突出、舞臺(tái)更加廣闊。2013年10月25日，習(xí)近平在周邊外交工作座談會(huì)上指出：要著力加強(qiáng)對(duì)周邊國(guó)家的宣傳工作、公共外交、民間外交、人文交流，鞏固和擴(kuò)大我國(guó)同周邊國(guó)家關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的社會(huì)和民意基礎(chǔ)。關(guān)系親不親，關(guān)鍵在民心。要全方位推進(jìn)人文交流，深入開(kāi)展旅游、科教、地方合作等友好交往，廣交朋友，廣結(jié)善緣。中央最高領(lǐng)導(dǎo)層特別重視民間外交工作，這是民間外交發(fā)展的重要機(jī)遇，同時(shí)民間外交工作的責(zé)任也勢(shì)必有所增加。具體而講，新時(shí)期民間外交工作應(yīng)采取如下主要策略。

第一，民間外交應(yīng)納入國(guó)家治理體系，形成社會(huì)共同治理的發(fā)展策略。民間外交工作應(yīng)該是官方外交的重要補(bǔ)充，因此參與民間外交工作主體人員與組織，無(wú)論是民間組織、企業(yè)，還是社會(huì)人士，在參與國(guó)際事務(wù)與從事民間外交的實(shí)際工作時(shí)，應(yīng)時(shí)刻牢記作為公民需要擁有國(guó)家意識(shí)和國(guó)家利益。事實(shí)上，官方外交工作并不能夠包羅萬(wàn)象，它需要公共外交、民間外交等其他外交方式的補(bǔ)充與支持，在不同的國(guó)際場(chǎng)合，民間外交配合官方外交，彌補(bǔ)官方外交工作的不足，形成民間外交與官方外交有機(jī)的結(jié)合和互補(bǔ)。

第二，發(fā)展人民之間的友誼，促進(jìn)持續(xù)的國(guó)家關(guān)系。民間外交的主要參與者應(yīng)該是人民，而人民之間的友誼是需要建立在相互了解與理解的基礎(chǔ)之上。隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，同時(shí)日常生活之中公民出國(guó)學(xué)習(xí)、旅游、經(jīng)商和參與國(guó)際會(huì)議的計(jì)劃在不斷增多，中國(guó)人民與不同國(guó)家人民的交往與交流也成倍增加。因此，發(fā)展不同國(guó)家之間人民之間的友好情誼，將成為中民間外交工作的重要任務(wù)之一，如果人民之間的友誼增加了，不同組織之間的交流與合作也必然增加，這必將推進(jìn)不同國(guó)家之間友好關(guān)系的持續(xù)發(fā)展。

第三，建立民間外交的機(jī)制，提高務(wù)實(shí)合作的比重。建立民間外交的有效的運(yùn)作機(jī)制是今后長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，尤其是如何提高民間外交的務(wù)實(shí)合作的比重。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，世界各國(guó)對(duì)中國(guó)的期望也在不斷的提高，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家的合理要求，還是部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)施加壓力，希望中國(guó)承擔(dān)更多的國(guó)際義務(wù)和責(zé)任，因此在建立不同類(lèi)型的民間外交的運(yùn)作機(jī)制上，需要研究其運(yùn)作規(guī)律。例如，如何加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家民間組織的交流與合作，我們?nèi)绾螐暮献髦g獲益，如何從合作之中尋求更大的合作共同體。同時(shí)在與發(fā)展中國(guó)家合作的過(guò)程中，不僅僅就項(xiàng)目合作談項(xiàng)目，而應(yīng)該通過(guò)項(xiàng)目合作，如何使雙方都能夠獲益，尤其是加強(qiáng)中國(guó)從事民間外交的機(jī)構(gòu)與發(fā)展中國(guó)家的機(jī)構(gòu)建立其戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，擴(kuò)大合作的成果與社會(huì)影響力。

第四，創(chuàng)新民間外交的方法，培養(yǎng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略合作伙伴。民間外交是在實(shí)踐中逐步發(fā)展起來(lái)的一個(gè)行之有效重要的外交手段之一，不同時(shí)期它采用的方法有著明顯的時(shí)代的烙印，這與世界政治格局、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系。而創(chuàng)新民間外交的工作方法是來(lái)源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，比如可以建立不同國(guó)家民間組織的合作關(guān)系，逐步設(shè)計(jì)成長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作伙伴的關(guān)系。民間外交的運(yùn)作既有雙邊的互動(dòng)與合作模式，也有多邊的交流與合作模式。民間外交在創(chuàng)新方面需要把握雙邊與多邊參與的核心機(jī)制，比如民間外交的合作模式需要根據(jù)事件的外部環(huán)境與工作的主體內(nèi)容來(lái)決定我們采取什么方式，既對(duì)我方有理，同時(shí)需要考慮對(duì)方的承受能力與對(duì)方的需求。通常有三種模式可以選擇，即我方主導(dǎo)，對(duì)方配合；對(duì)方主導(dǎo)，我方配合；雙方協(xié)商，共同治理。因此不同的合作模式需要提出不同的策略與運(yùn)作機(jī)制，以確保雙方合作主體的可持續(xù)發(fā)展。

第五，加強(qiáng)合作主體的能力建設(shè)，形成民間外交新格局。民間外交的參與者、談判者與合作者是這項(xiàng)工作能否取得成效的關(guān)鍵。而目前從事民間外交工作的專(zhuān)門(mén)人才分散在各個(gè)部門(mén)所屬的涉外民間組織、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)與大學(xué)之中。而民間外交人才的培養(yǎng)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的和戰(zhàn)略的任務(wù)，首先需要對(duì)現(xiàn)有從事民間外交人才進(jìn)行調(diào)查，分析從事民間外交人才的優(yōu)勢(shì)，面臨的主要問(wèn)題，以及提出應(yīng)對(duì)的策略。就目前來(lái)講，采用缺什么補(bǔ)什么的原則，對(duì)從事民間外交工作的人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，與國(guó)外的合作組織開(kāi)展人員交流，人員互換的方式，了解國(guó)際上不同國(guó)家開(kāi)展民間外交的模式，以建立民間外交的新格局。

總之，民間外交工作需要認(rèn)清當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外面臨變化的形勢(shì)，提出應(yīng)對(duì)的發(fā)展策略，明確民間外交工作在新形勢(shì)下的重點(diǎn)工作與任務(wù)，真正成為官方外交工作的重要補(bǔ)充。