中國城市同城化戰(zhàn)略問題研究

侯景新 孫亞飛

近年來，隨著我國城市化進程的加快，很多省市相繼提出了都市圈、城市群等一體化戰(zhàn)略。然而，因行政壁壘等問題的存在，一定程度上阻礙了這一進程?；诖耍腔瘧\而生，其中一些城市的同城化發(fā)展戰(zhàn)略已經進入實質性階段。因此，準確界定同城化的概念，深入分析同城化產生和發(fā)展的前提條件，以及同城化過程中產生的問題并制定相應的對策，對于推進我國城市群和區(qū)域經濟發(fā)展有十分重要的意義。

一、同城化概念界定

（一）研究綜述

國內同城化的概念最早出現在2005年深圳市政府發(fā)布的《深圳2030城市發(fā)展策略》中。在該發(fā)展策略中，深圳市政府提出在加強與香港高端制造業(yè)、現代服務業(yè)等領域合作的基礎上實現深港同城。[1]自同城化概念在我國出現以來，國內不少學者從不同角度對同城化內涵進行了深入探討。高秀艷、王海波（2007）認為同城化實際上是區(qū)域經濟發(fā)展過程中,為打破傳統(tǒng)的城市之間的行政分割，促進區(qū)域市場、產業(yè)、基礎設施一體化，以達到提高區(qū)域經濟整體競爭力的一種發(fā)展戰(zhàn)略。[2]邢銘（2007）認為，同城化一般是指兩個或兩個以上城市因地域相鄰、經濟和社會發(fā)展要素緊密聯系，通過城市間經濟要素的共同配置，使城市間在產業(yè)定位、基礎設施建設、土地開發(fā)和政府管理上形成高度協(xié)調和統(tǒng)一的機制，使市民弱化屬地意識，共享城市化所帶來的發(fā)展成果的現象。[3]桑秋（2009）區(qū)分了同城化與一體化，認為同城化實質上是一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在現實性、針對性和可操作性上都要優(yōu)于一體化。[4]李開平（2010）從打破行政區(qū)的城市規(guī)劃的角度認為同城化既不是簡單的城市合并，也不存在歸屬和吞并的問題。同城化是城市發(fā)展到一定階段，要求突破現有行政區(qū)劃的制約，從更大范圍內優(yōu)化配置資源、促進共同繁榮發(fā)展而進行的系統(tǒng)工程。[5]焦張義、孫久文（2011）從制度設計的角度認為，同城化是指同一區(qū)域內兩個或者多個相鄰的城市，在經濟聯系日益緊密的需求下，為協(xié)調相互沖突的利益關系而形成的一系列制度安排和運行機制。[6]曾群華等（2012）從新制度經濟學的角度對同城化進行了界定，認為同城化形成首先要具有同質的社會經濟文化環(huán)境，然后相鄰城市之間基于更低交易費用訴求進而產生了同城化這樣一種制度變遷過程。[7]

（二）概念界定

綜合目前學術界對同城化的認識，筆者認為同城化是兩個或三個地域相鄰、社會經濟文化聯系密切的城市，為了打破都市圈發(fā)展進程中行政壁壘和地方保護主義等問題，實現政策與設施共享、產業(yè)協(xié)調發(fā)展、市場相互融合的一種中國特有的新型城市發(fā)展戰(zhàn)略。其本質是為了促進區(qū)域經濟的發(fā)展，提升區(qū)域內城市的整體競爭力。

同城化在空間對象上限定在兩到三個城市，一方面，是因為這種小范圍內的漸進式的區(qū)域一體化目的性更強，可操作性更佳；另一方面，城市過多會造成同城化戰(zhàn)略成本的提高，一定程度上分散了政府資源和削弱了政策效力。

同城化戰(zhàn)略目標強調打破行政壁壘和地方保護主義，促進區(qū)域內生產要素的自由跨區(qū)流動，這樣有利于資源整合。

同城化戰(zhàn)略是基于城市整體及長遠發(fā)展的考慮，即必須持開放發(fā)展的態(tài)度，在更大區(qū)域范圍內進行資源的整合，從而推動城市共贏式的發(fā)展。戰(zhàn)略問題需要從高層面進行研究，以期達到綱舉目張。

二、同城化戰(zhàn)略基本特征

我國正處在城鎮(zhèn)化快速推進階段，同城化發(fā)展的道路具有其開創(chuàng)性，不同的地區(qū)與城市會制定不同的戰(zhàn)略，進行各自的探索。目前，國內有20多個城市組合提出了同城化或與之相似的發(fā)展目標，其中，一部分已進入實質性階段，一部分仍停留在口號和概念階段。表1列舉了大部分進入實質性階段的同城化城市。

表1 國內同城化城市

雖然不同城市間同城化戰(zhàn)略的規(guī)劃和實施內容各不相同，但對比之下可以發(fā)現，同城化發(fā)展的城市之間仍具有共性。筆者就國內較典型的5組同城化城市進行對比分析：遼寧的沈陽與撫順、湖南的長沙株洲湘潭、陜西的西安與咸陽、河南的鄭州與開封、廣東的廣州與佛山，并歸總其特點如下。

表2 5組同城化城市基本狀況

（一）中心城市經濟發(fā)展水平高，多為省會城市

同城化主要發(fā)生在省會城市和地級市之間，由一個經濟發(fā)展水平較高的省會城市與一到兩個經濟欠發(fā)達的地級市構成。沈陽、鄭州、長沙、廣州、西安都是省會城市，而撫順、開封、株洲湘潭、佛山和咸陽都是離省會城市較近的地級市。作為中心城市，省會城市發(fā)達的經濟條件、充足的人力資源對于同城化區(qū)域產業(yè)體系的合理布局可以起到強大的依托和帶動作用。作為輔助城市，地級市在同城化產業(yè)調整的過程中又會與省會城市有較好的銜接性。

（二）地理位置毗鄰，交通便利快捷

地理位置相近、城市間距離短有利于同城化的形成與發(fā)展。表2中的幾組同城化城市中心區(qū)之間的距離大都在20～40千米之間，處于45分鐘經濟圈內。較近的距離不僅使得城市文化背景相近，而且使得各種資源要素的流動成本降低，利于同城化過程中資源配置的優(yōu)化和產業(yè)的合理布局。其次，同城化的形成與發(fā)展有賴于城市間便利快捷的交通運輸系統(tǒng)。國內實施同城化戰(zhàn)略的城市大都是先推進城市之間交通網絡的建設，健全的交通設施和完善的交通網絡能夠促進商品和各種資源在城市間快速流動。

（三）進行區(qū)域分工，促進產業(yè)結構互補

合理的區(qū)域分工、互補的產業(yè)結構既是同城化戰(zhàn)略實施的前提基礎，又是同城化戰(zhàn)略想要達到的目標。區(qū)域分工協(xié)作有利于資源在同城間的合理配置，避免城市間的惡性競爭和相關產業(yè)的重復建設，從而提升區(qū)域整體的競爭力。所以說，不是地理位置毗鄰的城市就能夠實施同城化戰(zhàn)略，一定程度上的合理的區(qū)域分工、互補的產業(yè)結構也是實施同城化所必備的基礎條件之一。長三角及珠三角的產業(yè)集群都是這一原理的絕好體現，即各城鎮(zhèn)都從自己的優(yōu)勢出發(fā)，進而做大做強，最后形成城鎮(zhèn)明確分工。這樣分工和規(guī)模經濟同時起作用，共生的經濟效益隨之產生。實際上，區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃的主體內容都是產業(yè)規(guī)劃，所以，產業(yè)協(xié)同便自然成為同城化的重要內容。

三、同城化基于地區(qū)利益的城市博弈

同城化是各城市在追求自身利益最大化而實現同城的過程。從經濟學角度分析，同城產生規(guī)模經濟，但對規(guī)模經濟效益的分享又導致城市博弈，總體上講，因城市地位、規(guī)模、資源、基礎等不同，同城的各城市所發(fā)展的產業(yè)也應該是有差異的，這樣就可以避免競爭。但實際上，因產業(yè)的差異，各城市均致力于發(fā)展有一定潛力，且自己也有一定發(fā)展能力的產業(yè)，這樣，對省會城市轉移出來的一些有污染的企業(yè)，有些地級市在某種程度上持排斥的態(tài)度，于是，理論上“合理”的產業(yè)分工的實現就出現障礙。而博弈結果如圖1所示。

圖1 同城化城市產業(yè)轉移博弈示意圖

理論上，各城市應遵從現狀發(fā)展符合自己現有條件的產業(yè)，但問題是從發(fā)展的角度城市又需要有超前意識，即它們都清楚發(fā)展高層次產業(yè)能帶來巨大的利益，于是，在同城化過程當中，處于低位的城市自然要尋求從同城化的另一城市獲得更高層次的產業(yè)轉移；但規(guī)模較大的城市考慮則相反，他們考慮更多的是盡快把有污染、效益低的衰退產業(yè)轉移出去，把自己高層次產業(yè)做大做強，而和高層次產業(yè)相關的資源他們不愿讓另一城市分享，于是博弈產生。而博弈的結果則是雙方各自妥協(xié)（在不同程度上）。例如，中心城市的教育、醫(yī)療資源在同城化過程當中就可以打破城市界限，以辦分校、分院的形式來實現。

下面，從產業(yè)分工的角度來研究同城化的現實狀況。

產業(yè)一體化程度的測度指標有多種，本文采用產業(yè)結構相似系數。產業(yè)結構相似系數反映的是產業(yè)機構的同構程度，該指標由聯合國工業(yè)發(fā)展組織國際工業(yè)研究中心提出并推廣運用。產業(yè)結構相似系數結果通常介于0～1，系數等于1，說明兩個區(qū)域的產業(yè)結構完全相同；系數等于0，說明兩個區(qū)域的產業(yè)結構完全不同。產業(yè)結構相似系數越小，兩個區(qū)域的產業(yè)結構越不相同，區(qū)域分工越合理，產業(yè)互補性越強，反之亦然。從動態(tài)上來看，該指標可以反映兩個區(qū)域產業(yè)一體化狀況的變化趨勢，進一步來說，則可以反映同城化戰(zhàn)略實施狀況。具體公式如下：

其中，Sij表示i市與j市的產業(yè)結構相似系數，Xik表示i市k產業(yè)占i市全部產業(yè)的比重，Xjk表示j市k產業(yè)占j市全部產業(yè)的比重。本文使用城市各行業(yè)單位從業(yè)人數占城市全部行業(yè)總人數的比重代替城市各產業(yè)占城市全部產業(yè)的比重來簡化計算。選取2002～2011年11個城市19個行業(yè)的單位從業(yè)人數數據，通過計算可以得到實施同城化戰(zhàn)略的5組城市在10年中產業(yè)結構相似系數的動態(tài)變化情況（其中對株洲和湘潭兩個城市的數據進行了加總，以便與中心城市長沙計算產業(yè)結構相似系數）。樣本數據均來自2003～2012年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，結果見圖2。

圖2 2002～2011年5組同城化城市的產業(yè)結構相似系數

結果顯示各組城市各期的產業(yè)結構相似系數均比較高，但根據以往文獻對于該指標的研究可以發(fā)現，用產業(yè)結構相似系數算出的結果均比較高，所以分析該指標動態(tài)變化的趨勢和結果更有意義。對比發(fā)現，沈陽和撫順、廣州和佛山兩組城市的產業(yè)結構相似系數有下降的趨勢；西安和咸陽的前期下降較快，后期基本不變；而鄭州和開封、長株潭這兩組城市的前期雖有下降，后期則有明顯的上升趨勢。理論上，在同城化戰(zhàn)略實施以后，由于城市間一體化進程加快，各種資源得到優(yōu)化配置，區(qū)域分工更為合理，產業(yè)結構應該趨于互補和完善，產業(yè)結構相似系數應該是減小的，但實證分析的結果并非如此。這說明基于地區(qū)利益博弈的區(qū)域分工是有難度的。

四、同城化城市博弈的差異協(xié)調

由于省會城市與地方城市的目標、參與積極性、管理方式等方面存在差異，且各地方差異程度不同，故同城化城市博弈應致力于差異協(xié)調。

（一）實施主體對于同城化的影響

同城化戰(zhàn)略的相關實施主體對于打破行政壁壘，協(xié)調不同城市區(qū)域的一體化進程具有極其重要的意義。實施主體對于同城化規(guī)劃和方案的推動力度決定了同城化戰(zhàn)略的實施效果。具體來說，在廣佛同城化的過程中，兩市成立了市長聯席會議等相關的協(xié)調機制作為兩市同城化戰(zhàn)略的共同領導協(xié)調組織。兩市副市長和相關部門領導的共同協(xié)商配合，有助于重要規(guī)劃和方案的協(xié)調推進和貫徹落實。而在沈撫同城化的過程中，由省委牽頭，兩市成立了由沈陽、撫順兩市市委、市政府領導共同組成的高層協(xié)商領導小組，協(xié)助省政府和省發(fā)改委制定并落實有關沈撫兩市同城化的政策和規(guī)劃。所以近幾年，沈撫同城化的速度大大加快，區(qū)域一體化的進展良好。

相反，長株潭同城化的概念雖然在20世紀80年代就已經提出，但目前仍然處在同城化的起步階段。以物流產業(yè)的規(guī)劃為例，按三市共同的產業(yè)規(guī)劃應該在株洲建設現代化的大型配送基地和物流中心。但實際的結果是，長株潭三市都規(guī)劃并建立各自獨立的物流園區(qū)。究其原因，與其比較特殊的“三城同城”有關。就行政主體而言，同城化的過程中如果相關城市協(xié)調不好，必然會造成“多頭領導”的問題。沒有統(tǒng)一的領導和協(xié)調機制，再加上中國長期的唯GDP的政績考核體系，地區(qū)利益壓倒整體利益，使得長沙、株洲、湘潭三市在區(qū)域規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃上的配合稍差一些。這也解釋了為何在同城化的實施過程中，三城產業(yè)結構相似系數后期有所升高的問題。

（二）實施積極性對于同城化的影響

同城化戰(zhàn)略的實施需要作為中心城市的省會城市與地級市積極配合，但城市間經濟發(fā)展水平上的差異導致實施同城化戰(zhàn)略的意愿和積極性不盡相同。良好的積極性和參與熱度有利于同城化的實施和發(fā)展；相反，若是一方積極一方冷淡，或者只有省政府有實施同城化的意愿，各城市之間配合不佳，區(qū)域一體化的進程難免放緩。

在廣佛同城化的過程中，廣州和佛山兩個城市的積極性都非常高。在省政府的積極推動下，兩個城市都通過各自的努力表達了樂于合作的意愿。通過成立共同的領導協(xié)調組織，定期舉辦工作例會，制定詳盡的同城化發(fā)展規(guī)劃，例如《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃2009—2010年》。在規(guī)劃的落實遇到地區(qū)利益的問題時，不僅兩個城市可以通過有效途徑進行溝通，省政府也會積極地進行協(xié)調工作，同城化戰(zhàn)略得以快速的推進和實施。而在沈撫同城化的實施過程中，相比省會城市沈陽而言，撫順的同城化積極性更高一些，想解決自身發(fā)展空間不足的問題。沈撫同城化的兩個城市雖然在起始階段的積極性一熱一冷，但在省政府的積極協(xié)調下，也取得了良好的合作和進展。

西咸一體化和鄭汴一體化的情況稍差一些。這兩組同城化戰(zhàn)略的實施過程中，省會城市西安和鄭州的積極性欠佳，而地級市咸陽和開封的熱情度較高。雖然省政府極力推動，但是西安和鄭州缺乏進行同城化戰(zhàn)略的長期意愿。特別是鄭汴一體化實施過程中，鄭州對同城化的重視程度稍低，與開封缺乏長期的合作，最終導致鄭汴一體化進展緩慢。最為特殊的是長株潭，同城化戰(zhàn)略實施主體有三個，三個主體之間的積極性更不一致，前期同城化進展緩慢，但近年經過積極協(xié)調后已有很大起色。同城化的實施積極性部分解釋了實證分析中為什么鄭汴和長株潭的產業(yè)結構系數在實施同城化戰(zhàn)略后逐年上升、同城化戰(zhàn)略實施效果較差，而廣佛和沈撫的產業(yè)結構系數卻逐年降低、同城化戰(zhàn)略實施較好。

（三）實施方案對于同城化的影響

在同城化戰(zhàn)略的實施過程中，每個城市組都有著自己的建設規(guī)劃和實施方案。對于本文所述的5組同城化城市來說，西咸、鄭汴和沈撫采用的是“共建新城（區(qū)）”的實施方案，通過在省會城市和地級市之間的區(qū)域構筑新城的方法來加強兩個城市之間的聯系，調整城市的產業(yè)結構。廣州和佛山兩個城市城區(qū)相互臨近，城市之間空間連片、邊界模糊，實施同城化戰(zhàn)略的條件較好、起點較高，沒有通過共筑新城實施同城化戰(zhàn)略的必要。長株潭的同城化實施方案的重點是在基礎設施和相關網絡的構建上，沒有共建新城的意向。

在“共建新城（區(qū)）”規(guī)劃方案的實施過程中，效果較好的是沈撫新城的建設。沈撫新城的相關概念最早在2007年由時任遼寧省省委書記的李克強提出，并根據2009年制定的《沈撫連接帶總體發(fā)展概念規(guī)劃》加以實施。目前沈撫新城核心區(qū)、生態(tài)區(qū)、產業(yè)區(qū)和拉古新市鎮(zhèn)的“一核帶三區(qū)”的規(guī)劃初步實現，對沈陽、撫順兩市的資源配置、產業(yè)結構開始起到優(yōu)化和調整的作用。西咸一體化的具體方案中規(guī)劃了灃渭新區(qū)和涇渭工業(yè)園區(qū)，其中灃渭新區(qū)位于渭河以南，灃河以東，東接西安市。新區(qū)的職能以發(fā)展高新技術產業(yè)、金融、休閑等功能為主。目前西咸共建區(qū)的建設進展放緩，建設過程中出現了資源浪費、重復建設等問題，所以近年西安、咸陽兩市的產業(yè)結構相似系數基本不升不降。在鄭汴一體化中，根據河南省政府制定的《鄭汴新區(qū)總體規(guī)劃（2009—2020年）》，鄭汴新區(qū)東起開封市金明大道，西至鄭州市中州大道，規(guī)劃范圍主要包括沿黃生態(tài)文化旅游產業(yè)帶部分地區(qū)、鄭東新區(qū)、鄭州經濟技術開發(fā)區(qū)、鄭汴產業(yè)帶、鄭州航空港區(qū)、鄭州九龍國際產業(yè)園區(qū)以及汴西新區(qū)。由于鄭州、開封兩市地理位置上相距72千米，因此鄭汴新區(qū)規(guī)劃面積比較大，大約1700～2100平方千米，這就造成空間利用效率不足等一系列問題。一方面，區(qū)域內的各子區(qū)域主導功能不夠清晰，基礎設施銜接不足；另一方面，區(qū)域內同類型產業(yè)存在重復建設，實際的建設內容與規(guī)劃目標存在一定程度的偏離。結果是同城化戰(zhàn)略的實施效果不佳，區(qū)域分工不夠合理，這也解釋了鄭汴產業(yè)結構相似系數近年的不斷升高。

五、推進同城化發(fā)展的建議

（一）建立統(tǒng)一的同城化區(qū)域管理機構

對于國內實施同城化戰(zhàn)略以及有意向實施的城市來說，建立并完善統(tǒng)一的同城化區(qū)域管理機構是十分必要的。確切地說，這應該是戰(zhàn)略確立之初就要解決的首要問題。該機構需要職能專一化并有一定行政層級，一方面能夠把省政府的意見貫徹到同城化城市之間，提高各城市參與的積極性和意愿度；另一方面又可防止多頭領導弊端的出現，有利于同城化的長期實施和發(fā)展。借鑒實施進展較好的廣佛同城的經驗，同城化城市之間可以成立一個領導小組作為統(tǒng)籌規(guī)劃的區(qū)域管理機構，負責同城化過程中重大項目的決策和協(xié)調工作。機構下設聯席會議辦公室和同城化專責小組，負責制定詳實的同城化區(qū)域規(guī)劃，協(xié)調兩市相關對口部門并監(jiān)督同城化規(guī)劃的實施。同城化城市間定期舉辦市長聯席會議和工作協(xié)調會議，總結階段性建設成果，并為下一階段同城化修改或制定相應的規(guī)劃?？傊⒁粋€高行政等級、權責明確、目標明晰的同城化區(qū)域管理結構，有利于打破城市間的行政壁壘，提高政府運作效率，最終使得同城化戰(zhàn)略合理、有效的快速推進。

（二）共建新城要進行優(yōu)化策劃

要根據兩或三個城市的經濟發(fā)展水平制定切實可行的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，新城建設面積不宜太大。共建區(qū)主要在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域展開，建議把有限的資源用在一到兩個重點區(qū)域的建設上。對于共建區(qū)內存在的過分依賴優(yōu)惠政策，產業(yè)結構層次、技術水平偏低等突出問題，首先，在共建區(qū)建設的起始階段就要做好把關和監(jiān)督工作，積極落實區(qū)域規(guī)劃，不能因為各自的利益而擅自改變共建區(qū)的建設內容。建設過程中出現的問題，能解決的通過協(xié)商在對口部門中盡快解決，不能解決的反映到統(tǒng)一的同城化區(qū)域管理機構協(xié)調解決。其次，共建區(qū)的建設要有可持續(xù)性，引入優(yōu)質企業(yè)，產生良性循環(huán)?？傊?，同城化的城市要加大對城市間經濟空白區(qū)的開發(fā)建設。城市的一體化會加強兩個城市的經濟社會文化聯系，也會加強兩個城市市民的認同感，這對于同城化戰(zhàn)略的實施和區(qū)域的一體化進程都是十分重要的。

（三）深化同城化概念，全方位推進一體化進程

目前大多數同城化戰(zhàn)略的規(guī)劃和實施停留在基礎設施建設接軌、交通同網、網絡同城、電話同城、信息共享的階段，這些都是同城化的起步階段，城市間協(xié)調起來比較容易。一旦涉及社會保障體系接軌、人才隊伍建設以及各種制度層面上的問題，同城化就進入了深水區(qū)，利益分割比較困難，現行體制下又沒有可以借鑒的經驗。我們知道，在實施同城化戰(zhàn)略的城市中，作為中心城市的省會城市，對于各種資源的吸附能力是非常強的。如果只注重基礎設施等硬件設施的建設，而忽視醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等軟件制度上的接軌，同城化戰(zhàn)略只會使得各種資源加速流向中心城市，地級市留不住需要的產業(yè)和人才，城市之間差距越來越大，這不利于資源的優(yōu)化配置和區(qū)域的一體化進程。總之，在同城化相關政策的制定上，要對經濟發(fā)展水平較弱的城市進行積極的傾斜，并在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障體系上接軌，建立醫(yī)療服務和各種社會保險信息共享與監(jiān)督機制，統(tǒng)籌完善以最低生活保障為基礎的社會救助體系，最終實現城市間全方位、深層次的同城化。