對阜新創(chuàng)新實施“集團(tuán)幫村”工程的調(diào)查

劉立濤

阜新是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組確定的全國3個“扶貧改革試驗區(qū)”之一，是全國第一個資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點市，也是遼寧省最貧困的地區(qū)。自2011年起，為認(rèn)真貫徹落實國家和省關(guān)于新階段扶貧開發(fā)工作的總體部署，探索組織動員社會力量參與農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的新模式、新途徑、新辦法，推進(jìn)扶貧開發(fā)工作不斷取得新成效，阜新市在全省創(chuàng)造性地開展了“集團(tuán)幫村”工程，產(chǎn)生了良好社會反響，進(jìn)一步發(fā)展完善了“大扶貧”工作格局。阜新市這一扶貧開發(fā)工作機(jī)制的銳意創(chuàng)新，得到了國家和省扶貧部門的充分肯定。

“集團(tuán)幫村”工程的主要做法

（一）整合幫扶資源，形成“集團(tuán)式”幫扶合力。

阜新市確定市委辦公室、市人大辦公室、市政府辦公室、市政協(xié)辦公室、市紀(jì)檢委、市委組織部、市委宣傳部、市委政法委、市總工會、阜礦集團(tuán)10家單位為“集團(tuán)幫村”牽頭單位，以牽頭單位為主組建10個幫扶集團(tuán)，每個幫扶集團(tuán)安排2-3家市直包鄉(xiāng)帶村扶貧單位、2-3家重點龍頭企業(yè)，將市直相關(guān)涉農(nóng)部門列為幫扶集團(tuán)的輔助單位，每個幫扶集團(tuán)對口幫扶1個重點貧困村，對每個重點貧困村確定1名市級領(lǐng)導(dǎo)定點聯(lián)系扶貧。以牽頭單位為主，組建由牽頭單位扶貧聯(lián)絡(luò)員、掛職扶貧干部和鄉(xiāng)村干部組成的扶貧工作隊，負(fù)責(zé)“集團(tuán)幫村”各項具體工作，形成市級領(lǐng)導(dǎo)掛帥、牽頭單位組織、市直機(jī)關(guān)工委配合協(xié)調(diào)黨政機(jī)關(guān)、市經(jīng)信委配合協(xié)調(diào)企業(yè)、市直部門和各方力量幫扶、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部包村的集團(tuán)式幫扶格局，確保村村有人指導(dǎo)，項項有人幫扶，事事有人落實，為“集團(tuán)幫村”工程的實施提供強(qiáng)有力的組織保證。

（二）明確工作思路，確定脫貧發(fā)展目標(biāo)。

阜新市委、市政府明確，開展“集團(tuán)幫村”扶貧工程要以“集團(tuán)幫扶帶動，共促脫貧發(fā)展”為主題，以改善民生、促進(jìn)發(fā)展為切入點，把各類政策、資金和技術(shù)優(yōu)先向重點貧困村傾斜，實行“救助式”扶貧與“開發(fā)式”扶貧相結(jié)合，確保在短時間內(nèi)解決重點貧困村貧困問題，推動重點貧困村新農(nóng)村建設(shè)，創(chuàng)造整村脫貧新模式，帶動面上扶貧工作的開展。

阜新確定了阜蒙、彰武兩個省扶貧開發(fā)工作重點縣的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的10個重點貧困村為“集團(tuán)幫村”工程對象，計劃利用兩年時間，使10個重點貧困村達(dá)到“八有、四通、三解決、一達(dá)到”的扶貧標(biāo)準(zhǔn)?！鞍擞小保杭从邪l(fā)展規(guī)劃、有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、有村部、有衛(wèi)生室、有文化室、有安全飲水井、有無害化衛(wèi)生廁所、有好的班子；“四通”：即通油路、通電話、通公共汽車、通有線電視；“三解決”：即解決低收入貧困人口穩(wěn)定增收問題，解決人畜飲水難問題，解決生態(tài)和扶貧移民問題；“一達(dá)到”：即重點貧困村當(dāng)年人均純收入達(dá)到全市平均水平。

（三）整合部門職能，全力解決重點民生問題。

阜新市明確，實施“集團(tuán)幫村”工程不僅是幫扶集團(tuán)成員單位的任務(wù)，也是市直各有關(guān)部門及社會各界的共同責(zé)任。

在實施此項工程過程中，市委、市政府明確市直各有關(guān)部門在承擔(dān)各自扶貧工作任務(wù)的同時，要牢固樹立聯(lián)合共建的觀念，立足各自職能，在安排部門項目、資金時，優(yōu)先向10個重點貧困村傾斜，著力解決好10項重點民生問題。即開展農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，解決好重點貧困村貧困群眾生存與發(fā)展問題；推進(jìn)重點貧困村危房改造和扶貧移民工程，解決好貧困戶住房難問題；搞好重點貧困村道路建設(shè)，解決好村民行路難問題；深入實施農(nóng)村安全飲水及改水、改廁工程，解決好重點貧困村人畜飲水難和村民入廁難問題；搞好重點貧困村村部建設(shè)，解決好重點貧困村無村部問題；推進(jìn)重點貧困村文化休閑廣場、農(nóng)民書屋建設(shè)和有線電視入戶工程，解決好重點貧困村文化貧困問題；搞好重點貧困村貧困家庭學(xué)生資助，解決好貧困家庭學(xué)生求學(xué)難問題；搞好重點貧困村村級衛(wèi)生室建設(shè)和村民大病救助，解決好村民看病難問題；做好重點貧困村剩余勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，解決好重點貧困村勞動力就業(yè)難問題；加強(qiáng)重點貧困村黨組織建設(shè)和精神文明建設(shè)，解決好重點貧困村“兩委”班子帶動力不強(qiáng)問題和精神文明建設(shè)滯后問題。

（四）整合涉農(nóng)項目，推動項目村新農(nóng)村建設(shè)。

阜新市要求各有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，有計劃地對涉農(nóng)項目進(jìn)行整合，優(yōu)先將涉農(nóng)項目投放到重點貧困村，使重點貧困村新農(nóng)村建設(shè)一步到位，板塊推進(jìn)，達(dá)到預(yù)期效果。

涉農(nóng)項目整合范圍主要包括項目到戶扶貧、產(chǎn)業(yè)化扶貧和以種、養(yǎng)業(yè)為主的開發(fā)式扶貧項目，以工代賑、國債等項目，科技入戶、測土配方施肥、蔬菜保護(hù)地、“四位一體”生態(tài)模式戶等項目，農(nóng)村飲水安全、水土保持等項目，退耕還林、荒山造林、防沙治沙等項目，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、機(jī)械化保護(hù)性耕作、農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范等項目，土地整理等項目，“村村通油路工程”項目，以引導(dǎo)龍頭企業(yè)參與重點貧困村開發(fā)建設(shè)為主的招商引資項目，省直定點扶貧單位安排給的幫扶項目。同時，明確教育、文化、衛(wèi)生、廣播電視等部門的公共事業(yè)項目以及其他涉農(nóng)建設(shè)項目，都要集中向重點貧困村傾斜，為扎實推進(jìn)重點貧困村新農(nóng)村建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

（五）整合政策資金，做大做強(qiáng)扶貧開發(fā)項目。

阜新市委、市政府要求各有關(guān)部門加強(qiáng)國家、省扶貧開發(fā)政策和各項惠農(nóng)政策的聯(lián)動實施，做到政策內(nèi)容與農(nóng)民需求有機(jī)結(jié)合，確保相關(guān)政策優(yōu)先落實到重點貧困村。加大對重點貧困村群眾惠農(nóng)政策的宣傳培訓(xùn)力度，使各項惠農(nóng)政策家喻戶曉、深入人心。積極運(yùn)用發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)、改革戶籍管理制度等多種措施來推動重點貧困村有關(guān)問題的解決，使惠農(nóng)政策真正惠及重點貧困村群眾。

同時，緊緊圍繞項目建設(shè)這個核心，按照“政府統(tǒng)籌、集團(tuán)牽頭”的原則，將發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通、科技、教育、衛(wèi)生、民政、民族、供銷、扶貧等部門的涉農(nóng)資金、小額信貸資金、省直定點扶貧單位幫扶資金、市直包鄉(xiāng)帶村扶貧單位幫扶資金、社會各界捐贈資金等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，捆綁投入，向重點貧困村集中，重點投向產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目，盡快改善重點貧困村的生產(chǎn)生活條件。

“集團(tuán)幫村”工程的主要成效

（一）形成了黨委主導(dǎo)、上下聯(lián)動的幫扶工作機(jī)制。

阜新市委高度重視“集團(tuán)幫村”工程，參與工程實施的市四大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)和市委常委領(lǐng)導(dǎo)親自上陣，先后多次深入項目村調(diào)研指導(dǎo)，研究落實具體幫扶措施和幫扶項目，先后多次召開工作推進(jìn)會，現(xiàn)場解決實際問題。

幫扶集團(tuán)牽頭單位積極協(xié)調(diào)督辦幫扶工作，組織各成員單位幫助項目村研究制定扶貧規(guī)劃，確定發(fā)展思路和扶貧開發(fā)項目，定期召開工作調(diào)度會、現(xiàn)場會，確保幫扶任務(wù)落到實處。各成員單位和企業(yè)均將幫扶工作列入重要工作議程，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極主動幫助項目村解決重點難點問題，不折不扣地落實各項幫扶任務(wù)。項目村所在縣將與“集團(tuán)幫村”工程掛帥市領(lǐng)導(dǎo)相對應(yīng)的縣級領(lǐng)導(dǎo)確定為幫扶工作“第一責(zé)任人”，組建相應(yīng)的縣級幫扶集團(tuán)與市級幫扶集團(tuán)對接，定期調(diào)度工作進(jìn)展，推動縣鄉(xiāng)村任務(wù)落實。

（二）確保社會扶貧工作實現(xiàn)由“單兵作戰(zhàn)”向“集團(tuán)幫扶”的轉(zhuǎn)變。

阜新市實施的“集團(tuán)幫村”工程，改變了以往幫扶力量分散、幫扶力度不強(qiáng)的問題，實現(xiàn)了由單一部門幫扶向“集團(tuán)式”幫扶的轉(zhuǎn)變，形成強(qiáng)大幫扶合力，實現(xiàn)各類幫扶資源有效整合，集中力量打“殲滅戰(zhàn)”，收到明顯成效。

2011年到2013年，各幫扶集團(tuán)牽頭單位多方協(xié)調(diào)，共投入10個項目村各類幫扶資金6939萬元，平均每個項目村投入近700萬元，其中，幫扶單位投入各類資金4347萬元，鄉(xiāng)村及農(nóng)戶自籌資金2592萬元。項目村先后共實施規(guī)劃項目97項，其中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目17項、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目63項、民生項目17項，累計使5.4萬人直接受益，項目村農(nóng)民年人均純收入均超過全市平均水平。

（三）建立了集團(tuán)幫扶、多方支持的幫扶投入機(jī)制。

各成員單位主動配合牽頭部門工作，在政策資金上對項目村給予重點傾斜，其中，市交通局共投入和協(xié)調(diào)資金1220萬元用于實施修路建橋項目，市水利局投入項目建設(shè)資金377萬元實施水利項目，市財政局扶持項目村專項資金377萬元，市扶貧辦向省扶貧部門爭取政策資金210萬元，市愛衛(wèi)會為項目村解決無害化衛(wèi)生廁所設(shè)備1000套，市扶貧辦聯(lián)合市科協(xié)在項目村開展了為民“七送”活動，市住建委、文廣新局、林業(yè)局、畜牧局、體育局等單位扶持項目村實施了文化廣場、農(nóng)民書屋、林業(yè)和畜牧業(yè)扶貧項目建設(shè)。

項目村所在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府積極配合市領(lǐng)導(dǎo)和牽頭單位開展工作，項目村兩委班子切實發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，帶領(lǐng)貧困群眾認(rèn)真落實扶貧規(guī)劃，形成了內(nèi)外聯(lián)動的良好局面。參與“集團(tuán)幫村”工程的30家企業(yè)認(rèn)真履行社會職責(zé)，結(jié)合項目村扶貧規(guī)劃出資出力、奉獻(xiàn)愛心，為幫扶工作貢獻(xiàn)了重要力量。

（四）促進(jìn)了項目村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展進(jìn)步。

一是各項目村均發(fā)展培育了適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)支柱產(chǎn)業(yè)，并不斷發(fā)展壯大，形成了“一村一品”、“一戶一業(yè)”的扶貧開發(fā)新格局，破解了貧困農(nóng)戶增收不穩(wěn)、靠天吃飯的發(fā)展難題。10個項目村中建成蔬菜保護(hù)地基地村5個、苗木建設(shè)基地村2個、養(yǎng)豬基地村2個、養(yǎng)羊基地村2個、奶牛基地村2個，項目戶年人均可增收1000元以上。

二是基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況得到全面改善。10個村累計新建橋梁4座，新修油路、水泥路和砂石路14條，總長達(dá)106.2公里，其中油路和水泥路總長24.3公里，新安裝自來水874戶，解決了制約項目村發(fā)展的瓶頸問題，村容村貌煥然一新。

三是教育、文化、衛(wèi)生等公益社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。10個項目村新建和維修村部5個、村級衛(wèi)生室7個、文化廣場10個，就學(xué)難學(xué)生得到有效幫助，大病困難群眾得到及時救治，群眾業(yè)余文化生活日益豐富，建康文明的生活方式漸入人心。

四是基層黨組織切實發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，發(fā)動貧困群眾廣泛參與扶貧開發(fā)，讓群眾對扶貧政策有知情權(quán)、對扶貧項目有選擇監(jiān)督權(quán)、對扶貧資金有使用管理權(quán)、對扶貧效益有獲益分配權(quán)，做到貧困戶滿意、基層干部滿意、幫扶單位滿意，維護(hù)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

（五）增強(qiáng)了項目村和貧困群眾自我發(fā)展的內(nèi)生動力。

被幫扶的項目村之所以發(fā)生可喜變化，集團(tuán)式的大力幫扶是外在推動力量，項目村和貧困群眾自我發(fā)展能力的不斷增強(qiáng)，是更重要的內(nèi)生動力。

在實施集團(tuán)幫扶過程中，阜新市在堅持黨委主導(dǎo)、集團(tuán)幫扶、各方參與的基礎(chǔ)上，把挖掘項目村自身潛力、發(fā)揮廣大群眾的積極性主動性放在重要位置來抓。堅持扶貧扶貧對象主體地位不動搖，充分發(fā)揮廣大群眾的聰明才智，借助群眾力量實施扶貧開發(fā)項目。廣泛動員群眾投工、投勞，使貧困群眾真正成為“集團(tuán)幫村”工程的實施者、管理者和受益者，因此也得到了群眾的大力擁護(hù)和支持。有的項目村在實施修路等項目需占用農(nóng)戶自家林地，為確保項目順利實施，被占林地農(nóng)戶均能夠顧全大局無償讓出被占林地，他們表示，“只要能把家門口的這條路修好，解決我們出行難問題，伐幾棵樹又能算得了什么”。

通過實施“集團(tuán)幫村”工程，項目村致富主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基本確立，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力明顯提高，極大地增強(qiáng)了項目村和廣大群眾早日建成全面小康社會的內(nèi)生動力。