官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)：技術(shù)與共識(shí)

□ 本刊記者

■特邀嘉賓： 袁 峰 華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院教授

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)。之后，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布《決定》解讀文章稱，“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、出國(guó)（境）等有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度的試點(diǎn)”。種種跡象顯示，經(jīng)過(guò)多年地方試點(diǎn)之后，財(cái)產(chǎn)公開(kāi)這項(xiàng)被視為“反腐利劍”的制度有望在改革的頂層設(shè)計(jì)中予以破題。

選擇怎樣的財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

□近來(lái)隨著人們對(duì)“表哥”、“房叔”等事件的關(guān)注，要求公職人員公示財(cái)產(chǎn)的各種呼聲此起彼伏。那么從世界范圍來(lái)看，對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況有哪些監(jiān)管機(jī)制？

■主要有三類。第一類是對(duì)外公示機(jī)制。定期公開(kāi)官員及其直系親屬的收入、資產(chǎn)、投資及債務(wù)狀況，通過(guò)由外向內(nèi)的監(jiān)管機(jī)制防止他們擁有的財(cái)產(chǎn)可能與其執(zhí)行的官方職責(zé)發(fā)生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就規(guī)定每個(gè)國(guó)民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財(cái)產(chǎn)及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數(shù)為9.3，在183個(gè)國(guó)家與地區(qū)中列第4位。為了最大程度公開(kāi)官員的財(cái)產(chǎn)信息，近年來(lái)俄羅斯、法國(guó)、墨西哥、英國(guó)等國(guó)家也嘗試使用計(jì)算機(jī)電子技術(shù)推動(dòng)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開(kāi)工作。

第二類是內(nèi)部審核機(jī)制。它強(qiáng)調(diào)在腐敗治理領(lǐng)域主要依靠執(zhí)政黨及其政府自身的自律機(jī)制，針對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)狀況，建立起自上而下的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。例如，新加坡的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定：所有公務(wù)員都在申報(bào)之列；申報(bào)內(nèi)容不僅包括本人的財(cái)產(chǎn)和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財(cái)產(chǎn)、利益；申報(bào)資料不對(duì)社會(huì)公開(kāi)。2011年新加坡清廉指數(shù)為9.2，在183個(gè)國(guó)家與地區(qū)中列第5位。

第三類是審核與公示相結(jié)合的機(jī)制。例如韓國(guó)，專門設(shè)立了公職人員倫理委員會(huì)來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)工作。公職人員倫理委員會(huì)對(duì)總統(tǒng)、總理等政務(wù)職及1級(jí)以上公務(wù)員和地方自治團(tuán)體長(zhǎng)官及地方國(guó)會(huì)議員等12類最高級(jí)公職人員本人、配偶及直系親屬財(cái)產(chǎn)登記的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并將申報(bào)內(nèi)容在官報(bào)或公報(bào)上公開(kāi)。

我國(guó)自1995年頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》以來(lái)，已出臺(tái)了多項(xiàng)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部“收入申報(bào)”、“財(cái)產(chǎn)登記”、“個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告”方面的文件。但是由于我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)審核與公示機(jī)制的雙重缺失，導(dǎo)致以往有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的相關(guān)文件未能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)監(jiān)管效能。

有限公開(kāi)能否有效反腐

□根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神和中紀(jì)委有關(guān)解釋，人們關(guān)注的問(wèn)題是：官員財(cái)產(chǎn)公示為何限定在新提任干部中，而不是領(lǐng)導(dǎo)干部全體公開(kāi)？

■改革要有策略，要采取漸進(jìn)式的方式。無(wú)論是新提任干部的公示，還是在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，目的都是為了減少制度推行阻力與社會(huì)敏感度，有利于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公示工作。我認(rèn)為，由于“有限公開(kāi)”減少了公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的對(duì)外曝光度，反而便于有關(guān)部門對(duì)于公職人員公布個(gè)人情況的全面性提出要求。例如，目前《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中要求領(lǐng)導(dǎo)干部要報(bào)告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產(chǎn)、投資等方面的事項(xiàng)，這與《聯(lián)合國(guó)反腐敗的實(shí)際措施》中有關(guān)公職人員全面公布個(gè)人情況的要求尚有差距。還缺乏有關(guān)債務(wù)、社會(huì)關(guān)系、商業(yè)活動(dòng)、出售或者購(gòu)買超過(guò)一定數(shù)額的資產(chǎn)等方面情況的申報(bào)信息。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)結(jié)合申報(bào)過(guò)程中暴露的問(wèn)題，制定出公職人員在報(bào)告?zhèn)€人財(cái)產(chǎn)方面更為全面的規(guī)定。

□據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)近10個(gè)地區(qū)先后試行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，如浙江慈溪市、江蘇徐州市、湖南瀏陽(yáng)市等。但多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都遇到了“曇花一現(xiàn)”、“真實(shí)性受到質(zhì)疑”等共性問(wèn)題。

■在缺乏有效的財(cái)產(chǎn)審核機(jī)制的情況下，公職人員未必能夠在申報(bào)中提供真實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息。如果盲目公示公職人員財(cái)產(chǎn)信息，不一定能夠得到民眾的信任和支持。在2009年俄羅斯將官員的收入與財(cái)產(chǎn)信息在網(wǎng)站上公布之后，俄羅斯的“干部門戶研究中心”進(jìn)行了一次民意調(diào)查，結(jié)果顯示：8%的被調(diào)查者相信網(wǎng)站上公布的官員財(cái)產(chǎn)與收入信息是真實(shí)的，71%的被調(diào)查者對(duì)此給予否定，21%的被調(diào)查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認(rèn)為官員的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒(méi)有在申報(bào)信息中反映出來(lái)。

技術(shù)與共識(shí)

□如果公開(kāi)了，人們自然會(huì)生發(fā)一個(gè)疑問(wèn)：官員公示的財(cái)產(chǎn)狀況是否真實(shí)？據(jù)悉，各試點(diǎn)地區(qū)的紀(jì)委等部門都表示將核查，但核查結(jié)果并未對(duì)外公布。

■核查財(cái)產(chǎn)，首先需要技術(shù)的支撐。當(dāng)前，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)銀行核實(shí)申報(bào)人提供的個(gè)人資產(chǎn)信息，有效預(yù)防和監(jiān)測(cè)犯罪所得轉(zhuǎn)移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動(dòng)。金融機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)在任以及曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)公職的個(gè)人的銀行賬戶進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且要對(duì)公職人員的家庭成員和與其關(guān)系密切的人所要求開(kāi)立或者保持的賬戶進(jìn)行審查。政府部門通過(guò)確立金融機(jī)構(gòu)核實(shí)客戶身份的義務(wù)，可以使金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告可疑的交易活動(dòng)，是預(yù)防和監(jiān)測(cè)犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的重要制度基礎(chǔ)。據(jù)了解，我國(guó)央行于2011年3月至2013年6月在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)個(gè)人人民幣銀行存款賬戶相關(guān)公民身份信息真實(shí)性的核查，發(fā)現(xiàn)并清理了一批匿名、假名賬戶?？梢哉f(shuō)，建立規(guī)范的個(gè)人金融體系，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，不然“房叔”、“房姐”之后就是“卡叔”、“卡姐”了。

□毋庸諱言，目前，房產(chǎn)已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實(shí)申報(bào)房產(chǎn)情況而審核又不嚴(yán)的情況下，即使向社會(huì)公示其房產(chǎn)情況，公眾的社會(huì)監(jiān)督作用也會(huì)受到限制。

■我國(guó)正在建立的房屋權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，將會(huì)從根本上改變公職人員不如實(shí)申報(bào)家庭房產(chǎn)狀況的現(xiàn)象。當(dāng)然，有關(guān)機(jī)構(gòu)還需要完善公職人員國(guó)外利益的登記管理，這有助于追回被轉(zhuǎn)移到國(guó)外的腐敗犯罪所得?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》不僅確立了公職人員對(duì)國(guó)外資產(chǎn)的報(bào)告義務(wù)，而且為了鼓勵(lì)締約國(guó)之間的合作，要求締約國(guó)的主管機(jī)關(guān)之間就公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的資料進(jìn)行交換，以便對(duì)公職人員轉(zhuǎn)移到國(guó)外的犯罪所得進(jìn)行調(diào)查、主張權(quán)利并予以追回。2011年我國(guó)第一次對(duì)配偶子女均移居國(guó)外的國(guó)家工作人員進(jìn)行了登記管理。

□舉報(bào)是公民對(duì)國(guó)家公共機(jī)構(gòu)和官員個(gè)人的監(jiān)督行為，但是舉報(bào)人往往會(huì)直接或間接地面對(duì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，全國(guó)每年發(fā)生的對(duì)證人、舉報(bào)人報(bào)復(fù)致殘、致死案件由每年不足500件上升到現(xiàn)在的每年1200多件。您認(rèn)為，應(yīng)該如何完善反腐的舉報(bào)制度。

■普通舉報(bào)者要想扳倒有實(shí)權(quán)的官員在現(xiàn)實(shí)中是有困難和風(fēng)險(xiǎn)的，這樣的例子不勝枚舉。換而言之，如果沒(méi)有正式反腐機(jī)構(gòu)給予舉報(bào)人的保護(hù)機(jī)制，人們的反腐熱情會(huì)受到打擊。此外，如果缺乏廉政文化機(jī)制的配合作用，公職人員財(cái)產(chǎn)公示制的推行將難以在官民中達(dá)成共識(shí)，并形成上下齊動(dòng)的局面，單位內(nèi)部人是否選擇舉報(bào)很可能受到人際關(guān)系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導(dǎo)致“有公示無(wú)舉報(bào)”的情況出現(xiàn)，最終使公職人員財(cái)產(chǎn)公示徒具形式。