人大調(diào)研芻議
——以區(qū)縣人大常委會(huì)為例

文/孫述洲

人大調(diào)研芻議
——以區(qū)縣人大常委會(huì)為例

文/孫述洲

人大監(jiān)督工作的開(kāi)展，離不開(kāi)調(diào)研，調(diào)研的質(zhì)量相當(dāng)程度上決定了監(jiān)督工作的質(zhì)量。但人大調(diào)研中還存在諸多被有意無(wú)意忽視的問(wèn)題，制約了監(jiān)督工作的實(shí)效。

一、調(diào)研對(duì)象：更多地到群眾中去

在人大調(diào)研政府工作中，運(yùn)用最普遍的一種調(diào)研形式是召開(kāi)政府職能部門座談會(huì)，通過(guò)聽(tīng)取政府部門匯報(bào)來(lái)了解情況。但是，如果僅僅或者主要依靠召開(kāi)政府部門座談會(huì)開(kāi)展調(diào)研，也存在明顯的弊端：一是由于存在一定的利害關(guān)系，政府部門可能選擇性匯報(bào)，報(bào)喜不報(bào)憂，一些真正的問(wèn)題可能會(huì)被遮蔽；二是監(jiān)督者與被監(jiān)督者看待事情和問(wèn)題的角度不完全一致，僅僅聽(tīng)取政府部門匯報(bào)，容易導(dǎo)致監(jiān)督視角的缺失；三是由于調(diào)研的很多材料都來(lái)自政府部門，由此形成的調(diào)研報(bào)告與政府部門的報(bào)告內(nèi)容有同質(zhì)化傾向，有的調(diào)研報(bào)告甚至基本上是政府部門報(bào)告的翻版(政府的專項(xiàng)工作報(bào)告通常包括基本情況、在在的問(wèn)題、下一步打算等內(nèi)容，而人大的調(diào)研報(bào)告也是基本情況、存在的問(wèn)題、意見(jiàn)建議)，一方面導(dǎo)致人力物力浪費(fèi)，另一方面也影響聽(tīng)取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告的效果。

政府服務(wù)的對(duì)象是群眾，工作效果如何要靠群眾評(píng)判，工作中存在的問(wèn)題群眾最清楚。因此，人大開(kāi)展調(diào)研，除了通過(guò)聽(tīng)取政府部門匯報(bào)外，還應(yīng)更多地選擇工作所涉及的主要對(duì)象即群眾作為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)面對(duì)面座談、明查暗訪、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等形式來(lái)掌握情況、了解問(wèn)題。比如，調(diào)研教育工作，就需要更多的調(diào)研學(xué)生、老師和家長(zhǎng)，因?yàn)樗麄兪墙逃ぷ鞯闹饕獏⑴c者和涉及對(duì)象，他們對(duì)教育的質(zhì)量、教育中的問(wèn)題，感受最深，也最可能發(fā)現(xiàn)教育中存在的一些問(wèn)題。

二、調(diào)研目的：人大不是政府的智囊團(tuán)，重在督促解決問(wèn)題

目前，上海市各區(qū)縣人大常委會(huì)主要依靠各工作委員會(huì)開(kāi)展調(diào)研，其所涉及的工作方方面面，但受限于人員、時(shí)間等因素，要想對(duì)所涉及的方方面面工作都有專業(yè)性的思考是不可能的。實(shí)際工作中，有些調(diào)研報(bào)告提出的建議大而化之，無(wú)外乎宣傳引導(dǎo)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格執(zhí)法、完善政策、資金保障，看似十分全面，實(shí)如隔靴搔癢，不能切中要害。有些建議甚至似是而非，政府部門難以采納辦理。人大是代表機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，優(yōu)勢(shì)在代表，在于能及時(shí)整合民意，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。深入代表和群眾，調(diào)研才能掌握真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)真正的問(wèn)題。

那么，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，是不是都要提出專業(yè)、有針對(duì)性的建議呢？筆者的看法是不一定。有些簡(jiǎn)單、明顯的問(wèn)題，比較容易提出針對(duì)性的建議；有些問(wèn)題涉及面廣，形成的原因復(fù)雜，需要更加深入的研究，甚至需要聘請(qǐng)專家進(jìn)行深入探討，才能拿出科學(xué)、可行的方案。發(fā)現(xiàn)和提出問(wèn)題，是解決問(wèn)題的基礎(chǔ)，也是人大工作的重要內(nèi)容，但人大不是政府的智囊團(tuán)，而是監(jiān)督者。從某種意義上說(shuō)，人大是給政府工作“挑刺”的，其工作邏輯是：通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后督促政府解決問(wèn)題，達(dá)到推動(dòng)面上工作的目的。至于如何解決問(wèn)題，更多的要靠政府自身去研究和落實(shí)。

三、調(diào)研內(nèi)涵：不能重調(diào)查輕研究

調(diào)研，顧名思義，包括調(diào)查和研究。前者包括了解情況、搜集數(shù)據(jù)等，后者包括分析和研究材料、數(shù)據(jù)。人大開(kāi)展調(diào)研，旨在通過(guò)各種形式了解掌握情況，發(fā)現(xiàn)和提出問(wèn)題，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，加深對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提出意見(jiàn)建議，促進(jìn)工作。很顯然，人大的調(diào)研，既包括調(diào)查，又包括研究。但在實(shí)際的調(diào)研工作中，往往重視調(diào)查，卻輕視了研究。掌握了情況和數(shù)據(jù)，卻缺乏對(duì)情況和數(shù)據(jù)的梳理和分析。表現(xiàn)在調(diào)研報(bào)告中，就是羅列事實(shí)和數(shù)據(jù)，卻沒(méi)有對(duì)問(wèn)題及其產(chǎn)生原因的分析。這樣的調(diào)研，連真正的問(wèn)題都沒(méi)有找到，遑論推動(dòng)解決問(wèn)題、促進(jìn)工作？因此，人大的調(diào)研要還原調(diào)研的本來(lái)面目，真正做到既“調(diào)”又“研”。

四、調(diào)研組織：綜合性議題應(yīng)“集團(tuán)作戰(zhàn)”

目前，人大調(diào)研主要是依靠各工作委員會(huì)進(jìn)行，而各工作委員會(huì)開(kāi)展調(diào)研基本上是各自為戰(zhàn)。例如城建環(huán)保工委就調(diào)研城建環(huán)保方面的工作情況，教科文衛(wèi)工委就調(diào)研教育、科學(xué)等方面的工作情況。但是，這種調(diào)研形式，難以適應(yīng)涉及面廣、跨條線的監(jiān)督議題。例如調(diào)研教育工作，可能涉及財(cái)政、城建、規(guī)劃、交通、社會(huì)治安、人力資源等多方面，單靠一個(gè)工作委員會(huì)，難以多角度、更深入地開(kāi)展調(diào)研。而由一個(gè)工委牽頭、相關(guān)工委配合，多個(gè)工作委員會(huì)聯(lián)合開(kāi)展調(diào)研，變單兵作戰(zhàn)為集團(tuán)作戰(zhàn)，就可以避免上述缺陷。2013年，上海市部分區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)政府“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估的調(diào)研，就是多工委聯(lián)合調(diào)研較為成功的例子。