美國思想庫考察報告

劉克崮+++沈曉輝

2007年底，我們在赴美考察銀行業(yè)務(wù)管理的同時考察了美國思想庫，先后與蘭德公司執(zhí)行副總裁里奇、胡佛研究所副所長崔特爾、布魯金斯學(xué)會中國中心主任貝德、國際經(jīng)濟研究所主任伯格斯坦和中國經(jīng)濟問題專家拉迪、國際戰(zhàn)略研究中心總裁何慕理等思想庫主要負(fù)責(zé)人和知名學(xué)者進(jìn)行了座談。雙方就美國思想庫發(fā)展進(jìn)程、在政府決策咨詢中的作用、組織管理體制和運作機制等問題進(jìn)行了深入探討和交流。

美國是當(dāng)今世界思想庫最為發(fā)達(dá)的國家。美國思想庫的緣起可追溯到上世紀(jì)初，目前美國共有各類思想庫1600多家，其中相對活躍、影響較大的有300多家。僅在華盛頓特區(qū)就有100多個綜合性或?qū)I(yè)性的思想庫。總的看，美國思想庫發(fā)展已相當(dāng)成熟，特別是在政府決策中發(fā)揮了十分重要作用。我們認(rèn)為，盡管美國與我國的體制不同，但美國思想庫發(fā)展中的一些做法和經(jīng)驗，對于健全我國政府決策咨詢體系，推動決策科學(xué)化、民主化，有著一定的借鑒意義。

一、美國思想庫在政府決策中的作用十分顯著

長期以來，思想庫素有美國政府內(nèi)外政策“誕生地”之稱。如早在上世紀(jì)50年代，蘭德公司曾就“朝鮮戰(zhàn)爭”和“兩大陣營對抗”問題提出過“中國必然出兵朝鮮”的判斷和采取“冷戰(zhàn)”的對策建議。近年來，圍繞政府決策咨詢的思想庫日益增多，在發(fā)動“反恐”戰(zhàn)爭、解決“朝核”等重大問題上，思想庫對政府決策的影響越來越大。主要體現(xiàn)在：

（一）立足國家整體和長遠(yuǎn)利益，醞釀和推行戰(zhàn)略性思想和理念。造“主義”、出“點子”是思想庫的基本功能，就是根據(jù)國內(nèi)、國際形勢變化，組織政府官員、大學(xué)及科研院所專家和社會各方面研究力量，提出符合美國國家利益和價值取向的戰(zhàn)略性政策建議。例如，素有“右翼思潮大本營”之稱的胡佛研究所長期堅持自由理念，強調(diào)“要探索和促進(jìn)使美國及世界的政治更加自由的道路”，與社會主義陣營相對抗。這些極端的思想觀念雖然短時間內(nèi)未必具有可操作性，但從長期看，隨著贊同這些主張的人員進(jìn)入政府和議會，這些理念在政府政策的制定中逐步得到體現(xiàn)，對美國政府長期采取“冷戰(zhàn)”對策影響深遠(yuǎn)。

（二）圍繞國內(nèi)外熱點難點問題，提出有針對性的對策建議。美國思想庫的研究涉及政治、經(jīng)濟、軍事、社會等各個領(lǐng)域，可謂無所不包。大到太空計劃、國家安全、政府政策建議評估和部門利益協(xié)調(diào)，小到導(dǎo)彈技術(shù)、作戰(zhàn)的武器和兵力配置、工人的最低工資制度等，都有思想庫專門進(jìn)行研究。例如，蘭德公司就伊拉克重建問題撰寫了《建國方略指導(dǎo)》，提出相應(yīng)的對策建議。針對近幾年來的人民幣匯率問題，國際經(jīng)濟研究所提出一系列對中國施壓的研究報告和對策建議。

（三）匯集社會精英，充當(dāng)學(xué)界與政界的“旋轉(zhuǎn)門”。這也是美國思想庫對政府決策影響的最直接、最重要的途徑。每任總統(tǒng)換屆后，都有一些思想庫人員進(jìn)入新的政府，擔(dān)任要職，同時不少學(xué)有所長的上屆政府官員進(jìn)入思想庫，潛心研究，養(yǎng)精蓄銳，以備東山再起。如布什政府的國務(wù)卿賴斯就是胡佛研究所的研究人員，克林頓政府的國務(wù)卿舒爾茨退任后則一直在胡佛研究所工作。目前，胡佛研究所有三分之一的專家是此前幾屆政府的部長。再如，基辛格、布熱津斯基、斯考克羅夫特、科恩從政府退職后，都在國際戰(zhàn)略研究中心從事研究工作。此外，為了聚集社會精英，充實研究力量，培養(yǎng)政府的未來決策者，各思想庫不僅重金聘用一批知名學(xué)者和擔(dān)任過政府要職的專家，如胡佛研究所曾聘用弗里德曼等3名諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者，還招聘大批年輕有為的研究生，逐步加以培養(yǎng)。如蘭德公司設(shè)有研究生院，從國內(nèi)外廣泛錄用大學(xué)畢業(yè)生，形成了自己的培養(yǎng)基地和人才梯隊。

（四）針對國內(nèi)外事務(wù)中的敏感問題，充分發(fā)揮“第二管道”的交流和緩沖作用。為了提高政府處理敏感問題的有效性，思想庫往往利用自己“影子政府”的民間角色，穿針引線，傳遞信息，與相關(guān)方面交換看法，從而成為美國處理國際關(guān)系的重要途徑，在政府政策制定和實施中發(fā)揮了重要的作用。例如，近年來，臺灣問題干擾中美關(guān)系，美國思想庫在為政府提供決策參考意見的同時，還在政府間談判不暢通時來往穿梭，既維系了中美之間的接觸，又向雙方傳遞了相關(guān)信息，發(fā)揮了官方渠道所不具有的作用。

（五）通過多種手段和途徑，引導(dǎo)社會輿論。為了影響政府決策和贏得社會各方面的支持，思想庫通過多種手段擴大影響。這些手段主要包括：定期出版專著、期刊、研究報告、簡報，有些是政府官員和研究人員的必讀刊物；思想庫的專家在主流媒體上接受采訪、發(fā)表評論，召開媒體吹風(fēng)會；舉辦各種講座、報告會和培訓(xùn)班，為訪問學(xué)者提供資助，包括國會議員、政府官員和現(xiàn)役軍官。

二、美國思想庫的主要功能和運作方式

經(jīng)過多年發(fā)展，美國思想庫形成了自己的特色，既不同于政府決策咨詢機構(gòu)，能夠提出相對獨立的思想和客觀的政策建議；也與大學(xué)和純學(xué)術(shù)研究機構(gòu)不同，它更加面向?qū)嶋H，提供有針對性的政策建議和操作方案。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）目標(biāo)明確，貼近決策。美國的思想庫一般不做純學(xué)術(shù)研究，而是做實用性、針對性強的對策研究，對于政府政策方面的研究則根據(jù)自己的優(yōu)勢，有所側(cè)重，確定相應(yīng)的研究方向。例如，國際戰(zhàn)略研究中心著重研究國際安全與穩(wěn)定等問題，為美國內(nèi)外事務(wù)提供戰(zhàn)略性政策支持；國際經(jīng)濟研究所專業(yè)性比較強，專門就國際經(jīng)濟問題特別是匯率、貿(mào)易等問題進(jìn)行研究；經(jīng)濟政策研究所的重點是研究中低收入群體的家庭經(jīng)濟狀況和勞工工資問題；胡佛研究所著重于長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性、預(yù)見性的研究，一直堅持推行自由市場經(jīng)濟的觀念；蘭德公司的研究綜合性和操作性比較強，注重運用多學(xué)科綜合研究優(yōu)勢，針對政府決策中的難點問題提出可操作的方案。

（二）堅持研究的獨立性和客觀性。這是思想庫能夠長期持續(xù)發(fā)展的重要法則。思想庫不是政府部門，也不代表任何地區(qū)、行業(yè)或社會集團(tuán)的利益。美國思想庫通過為決策部門提供計劃、方案、建議、政策措施等“智力產(chǎn)品”來維持自身的生存與發(fā)展，競爭十分激烈。思想庫要想脫穎而出，必須能夠提出影響政府決策的、吸引社會眼球的高質(zhì)量研究成果。如果這些研究成果不具備獨立性和客觀性，沒有一定的研究深度，經(jīng)不起實踐和時間的檢驗，思想庫就難以生存。即使與美國政府和軍方關(guān)系十分密切的蘭德公司，也在朝鮮、伊拉克問題上與美國政府持不同的觀點。

（三）有效的組織管理體制。將市場化運作方式引入到研究體制中是美國思想庫的又一重要特色。一是雄厚的資金實力和多渠道的籌資機制。美國思想庫研究經(jīng)費十分充裕。主要的大型思想庫研究經(jīng)費多在千萬美元以上，蘭德公司2006年的研究經(jīng)費高達(dá)2.3億美元。這些經(jīng)費來源多樣，主要是各大基金、項目招標(biāo)、捐助、政府合同和自身產(chǎn)業(yè)化運作收入等。二是完善的組織管理體系。針對非盈利組織的特點設(shè)計組織管理框架，提高思想庫的運行效率，如在人員配置上，研究人員一般都配有研究和行政助手；在部門設(shè)置上，有負(fù)責(zé)資料、信息和數(shù)據(jù)分析的機構(gòu)。三是高素質(zhì)的人才隊伍。這包括學(xué)有所長的專家學(xué)者、從政經(jīng)驗豐富的政府高級官員和一批有志于為政府服務(wù)的年輕精英。四是比較完善的激勵機制和成果評價體系。除了在內(nèi)部制定嚴(yán)格的績效評估制度和考核聘任制度，還建立良好的成果外部評定系統(tǒng)，以保證研究成果的質(zhì)量和水平。五是強大的信息資料支持系統(tǒng)。一般說來，各思想庫都根據(jù)研究需要，建立自己的資料和信息系統(tǒng)，形成各自的優(yōu)勢。例如，胡佛研究所關(guān)于近代中國的歷史資料獨一無二，存有蔣介石日記等寶貴檔案。

（四）國家的政策支持和法律保障。一是財稅扶持。美國政府在財政、稅收政策上給予思想庫有力扶持。聯(lián)邦政府專門設(shè)置一個國家科學(xué)基金會，每年掌握著十幾億美元以上的資金，大多數(shù)用于資助各類思想庫。對思想庫免征所得稅。對企業(yè)或個人投資建設(shè)思想庫實施免稅政策。二是法律保障。頒布法令為思想庫發(fā)展提供法律保證。在美國，咨詢已成為決策過程的法定程序，政府項目的論證、運作等各階段都必須有不同的咨詢報告；特別規(guī)定區(qū)域規(guī)劃，決策出臺前要有兩份以上的詳細(xì)咨詢報告。思想庫的設(shè)立一般都有法律依據(jù)，這種法定身份使得其咨詢功能既是權(quán)利也是義務(wù)，提高了其研究和提供咨詢的積極性。

（五）功能日益社會化，產(chǎn)業(yè)化趨勢明顯。美國思想庫為了自身的發(fā)展，不僅為政府服務(wù)，還為企業(yè)提供咨詢。據(jù)統(tǒng)計，美國1000家大公司中有95%聘用了思想庫的智囊人員。這些廣泛的社會需求，為思想庫長期生存提供了資金保證。

三、對加強和完善我國政府決策咨詢機構(gòu)的建議

當(dāng)前，經(jīng)濟全球化加快推進(jìn)，綜合國力競爭日趨激烈，國際形勢的不確定因素不斷增加。國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)十分繁重，經(jīng)濟社會生活日益復(fù)雜，各種矛盾相互交織，新情況、新問題層出不窮，這對政府決策提出了更高的要求，對領(lǐng)導(dǎo)駕馭全局的決策提出了全新的挑戰(zhàn)。進(jìn)一步加強國家，特別是政府決策咨詢機構(gòu)的建設(shè)，對于研究經(jīng)濟社會發(fā)展中長期戰(zhàn)略、深入研究涉及多方面利益的綜合性課題、解決經(jīng)濟社會生活中的熱點難點問題，提高政府決策的科學(xué)性，都有十分重要的作用。為此，建議：

（一）成立直接為國家高層服務(wù)的又相對獨立的決策咨詢機構(gòu)十分必要

近年來，我國的政府決策咨詢機構(gòu)得到加強，但總體上還不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。主要是：各部委下設(shè)的研究機構(gòu)受本部門利益影響以及顧慮上下級關(guān)系，對實際情況的研究和反映往往會打折扣；大學(xué)等學(xué)術(shù)性研究單位，理論性較強，但往往離實際較遠(yuǎn)，有的甚至照搬書本知識和國外做法，難以提出針對性和操作性強的政策建議；企業(yè)的研究主要偏重于微觀，很難開展全局性和宏觀性問題的研究，特別是為國家高層領(lǐng)導(dǎo)決策直接提供咨詢的綜合性研究機構(gòu)建設(shè)比較薄弱，難以完全適應(yīng)高層決策咨詢研究目標(biāo)性強、應(yīng)急性強、保密性強、操作性強、對策性強的要求。因此，成立一個貼近國家決策、領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖的決策咨詢機構(gòu)，吸收一批熟悉政府工作的退休部長、司局長以及學(xué)有專長的學(xué)者專家，圍繞政府的中心工作和任務(wù)，就一些重大問題開展深入研究，可以為領(lǐng)導(dǎo)決策提供高質(zhì)量、高效率的決策咨詢服務(wù)。同時，還可以發(fā)揮他們具有一定社會影響的優(yōu)勢，充分聽取理論界和實際部門的各方面意見，有效整合各方面研究力量，牽頭協(xié)調(diào)和評估各方面不同觀點和意見，正確引導(dǎo)宣傳輿論和社會導(dǎo)向。2002年，國務(wù)院就曾成立過重大專題調(diào)研辦公室，就金融、社會保障和農(nóng)業(yè)等重大問題進(jìn)行專題研究，取得了較好的成效，為國家領(lǐng)導(dǎo)決策起到了重要的參謀助手作用。

（二）新的決策咨詢機構(gòu)必備的特征

1.建立新的機構(gòu)運行機制。

新的決策咨詢機構(gòu)要建立行政體制、研究機構(gòu)體制和市場機制相結(jié)合的新型管理制度。最重要的是，建立一套既不同于行政事業(yè)單位，又不同于大學(xué)、研究所的人才管理體制，真正形成一支專業(yè)素質(zhì)高、奉獻(xiàn)精神強、能進(jìn)能出的人才隊伍。在收入分配上，實行多勞多得、向業(yè)務(wù)人員傾斜的政策，重獎有突出貢獻(xiàn)者，淘汰不稱職者，建立有效的獎懲激勵機制。在運作模式上，實行小機構(gòu)大網(wǎng)絡(luò)，機構(gòu)攤子相對較小，固定人員相對精干，多數(shù)研究人員實行聘任制。

2.保持相對超脫地位。

這是國外政府決策咨詢機構(gòu)遵循的基本原則，也是保證咨詢研究客觀、公正、準(zhǔn)確的重要前提。從我國的情況看，形成一批為高層服務(wù)的、相對超脫的決策咨詢機構(gòu)，可以保證研究成果遵從學(xué)術(shù)研究規(guī)律，從全局和長遠(yuǎn)角度，提出客觀公正、操作性強的高質(zhì)量政策建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供多種可選擇的方案。

3.建立高效的信息系統(tǒng)。

大力發(fā)展和完善信息系統(tǒng)，既能保證為高層決策咨詢機構(gòu)及時傳遞重要信息，又是提高決策咨詢研究水平的重要基礎(chǔ)。目前應(yīng)加大投入力度，盡快建立起為高層決策服務(wù)的信息系統(tǒng)，主要包括：建立聯(lián)系各地區(qū)、各部門的信息系統(tǒng)；建立與研究部門、大學(xué)和圖書館相聯(lián)系的信息平臺；充分利用國外各種信息資源。

4.規(guī)范管理，政策扶持。

要制定和完善決策咨詢業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律制度，規(guī)范各類決策咨詢機構(gòu)的運作。對決策咨詢機構(gòu)免征所得稅，對企業(yè)或個人對決策咨詢機構(gòu)的投資實施減稅政策。對企業(yè)或個人向決策咨詢機構(gòu)的捐贈采取稅前抵扣政策。

（三）機構(gòu)模式和起步方式

借鑒美國經(jīng)驗，結(jié)合我國決策咨詢發(fā)展實際，設(shè)想如下：

機構(gòu)性質(zhì)?？紤]到行政事業(yè)單位機制不夠靈活，而企業(yè)又過于看重經(jīng)濟效益，保密性和安全性也相對較差，因此，新的機構(gòu)宜定位為非盈利性決策咨詢機構(gòu)。

職能定位。圍繞政府中心任務(wù)，從事經(jīng)濟社會重大問題的政策研究咨詢工作；承擔(dān)經(jīng)濟社會熱點、難點問題等重大課題研究；對跨地區(qū)、跨部門的綜合性問題及解決對策進(jìn)行評估，提出傾向性建議。

管理體制?？紤]到該機構(gòu)既要為政府高層服務(wù)，又要不受各方面利益的影響，保證研究的全局性、長遠(yuǎn)性和客觀性，建議這個機構(gòu)注冊為民間非盈利咨詢研究機構(gòu)，政府以多種方式給予指導(dǎo)，并引入學(xué)術(shù)研究機制和市場運作機制。研究人員以實行聘任制為主，資金來源以大型企業(yè)捐助、政府課題費、基金贊助等方式為主。

運作機制。機構(gòu)設(shè)立理事會和學(xué)術(shù)委員會。理事會下設(shè)總裁和執(zhí)行副總裁。內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)分為研究部門和后臺支持部門。研究部門主要包括：宏觀經(jīng)濟研究部、財政政策研究部、金融政策研究部、公共政策研究部和國際經(jīng)濟研究部等，并根據(jù)情況下設(shè)更細(xì)的研究分部。后臺支持部門包括財務(wù)部、對外聯(lián)絡(luò)部、人力資源部、信息技術(shù)部等。具體組織機構(gòu)如下圖：

起步方式有兩種模式可供選擇：（1）由一小批離職、退休的部長和司局長，以及專家學(xué)者為骨干，成立一個新機構(gòu)；（2）以1～2家研究機構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)行改造，再逐步吸收其他社會研究力量。兩者相權(quán)，第二種方式相對容易操作，起步較快。

（參加考察和寫作的還有蔡得久、黎鵬、張巖）

（2009年第7期）