論《中華人民共和國(guó)體育法》的完善性修改*

劉水慶

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

毫無(wú)疑問，上世紀(jì)90年代頒布的《中華人民共和國(guó)體育法》(下稱《體育法》)居于核心地位，是我國(guó)體育基準(zhǔn)法，也可以稱為“體育憲法”，它是規(guī)范我國(guó)體育行為的基本法。該法于1995年8月29日表決通過(guò)，于1995年10月1日起施行[1]?！扼w育法》是由第八屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)并頒布，這在一定程度上，說(shuō)明了國(guó)家對(duì)體育事業(yè)的重視。它是體育法制建設(shè)中具有標(biāo)志性意義的事件，它將體育法制建設(shè)引領(lǐng)入一個(gè)新的時(shí)代，結(jié)束了體育領(lǐng)域長(zhǎng)期沒有法律的局而。該法共八章五十六條，它分別從八個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，主要內(nèi)容是不同種類體育的立法和法律責(zé)任。從具體的內(nèi)容可以看出，《體育法》的條款以管理體育事務(wù)為主，換言之，它是對(duì)政府管理體育的法制化，也可以稱為體育行政法，屬于行政法的范疇。

1 需要修改的原因

從1995年頒布《體育法》至今已經(jīng)18年過(guò)去了，期間沒有做過(guò)任何形式的修改，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，當(dāng)年該法制定時(shí)期所依托的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，該法已很難適應(yīng)現(xiàn)代體育發(fā)展的需要，社會(huì)各界關(guān)于《體育法》修改的呼聲越來(lái)越高。國(guó)家體育總局等相關(guān)部門非常重視現(xiàn)行《體育法》的修改，多次將它作為體育哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究的重點(diǎn)攻關(guān)項(xiàng)目，毋疑，該法的修改已經(jīng)迫在眉睫。

在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，課題組認(rèn)為《體育法》急需修改的原因有三個(gè)：(1)法治理念陳舊。應(yīng)該承認(rèn)，上世紀(jì)90年代，我國(guó)《體育法》主要是根據(jù)當(dāng)時(shí)我國(guó)的體育基本情況和經(jīng)濟(jì)基本情況來(lái)制定，換句話說(shuō)，該法的時(shí)代烙印很重。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景的《體育法》很難滿足現(xiàn)代體育發(fā)展的需要[2]。筆者認(rèn)為，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種法治理念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代，它與現(xiàn)代化的法治理念已有很大差別，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于體育法治建設(shè)和體育事業(yè)的健康發(fā)展。(2)立法技術(shù)不規(guī)范。立法技術(shù)不規(guī)范導(dǎo)致的后果之一是法律規(guī)范結(jié)構(gòu)不完善，近而導(dǎo)致法律規(guī)范的可操作性差。目前在《體育法》實(shí)施受限的多種原因中，最顯著的一個(gè)原因是法律邏輯結(jié)構(gòu)的不合理，特別是法律責(zé)任規(guī)定的不明確、數(shù)量少。突出表現(xiàn)在：條文中只注重行為模式構(gòu)建而不重視法律后果構(gòu)建，責(zé)任立法與權(quán)力設(shè)置很不匹配；另外一個(gè)原因是法律責(zé)任規(guī)定混亂。上面這兩點(diǎn)都是立法技術(shù)不規(guī)范的直接后果。(3)內(nèi)容不完整。它主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一整塊內(nèi)容的缺失，特別是缺乏對(duì)職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)定。體育的職業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化改變傳統(tǒng)體育的發(fā)展方式，在一定程度上，拓展了體育運(yùn)動(dòng)的發(fā)展空間，然而《體育法》中一直缺失相應(yīng)的規(guī)范，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于體育職業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。其二條款內(nèi)容不完整。特別是過(guò)多重視競(jìng)技體育的規(guī)制，而對(duì)社會(huì)體育規(guī)范的較少。隨著社會(huì)的發(fā)展，全民健身必將成為體育發(fā)展的重心，缺乏對(duì)此的規(guī)定與體育發(fā)展的趨勢(shì)不相符。條款內(nèi)容不完整給下一步完善提供了空間。

2 應(yīng)該重點(diǎn)修改的內(nèi)容

2.1 立法宗旨的重構(gòu)

上面我們已經(jīng)提到，1995年我國(guó)在《體育法》制定之時(shí)，國(guó)家處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，立法時(shí)多考慮計(jì)劃發(fā)展，多注重對(duì)社會(huì)的管理，而很少講求遵循事物的發(fā)展規(guī)律，當(dāng)然也缺乏政府服務(wù)角色的塑造，因此，我們的《體育法》條文中就出現(xiàn)了這樣一種狀況：管理型條款相對(duì)多，服務(wù)性條款相對(duì)較少[3]。從深層次來(lái)說(shuō)，過(guò)多的考慮了政府的權(quán)力，而較少的思考公民的權(quán)利。這些與當(dāng)今法治主流觀念是不符的，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行立法宗旨的重構(gòu)。保障公民的體育權(quán)利，立法中遵循權(quán)利本位，事實(shí)上這些正是西方發(fā)達(dá)國(guó)家體育法的基本法治理念，如《美國(guó)業(yè)余體育法》的制定充分遵守了權(quán)利本位的理念。不管在《體育法》的整個(gè)修改過(guò)程中還是在具體法條的修改中都要始終從這一立法宗旨出發(fā)，使其真正起到提綱挈領(lǐng)的作用。

筆者認(rèn)為，在《體育法》修改中，應(yīng)該確立權(quán)利本位的立法宗旨，主要的理由有三個(gè)：第一，學(xué)理方面。一般認(rèn)為，權(quán)利本位表達(dá)這樣一種理念，即在國(guó)家權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系中，人民權(quán)利是根本的，在法律權(quán)利與法律義務(wù)之間，權(quán)利是決定性的。以權(quán)利為主導(dǎo)的立法理念已經(jīng)成為世界法治的主流理念，按照此理念修改我國(guó)現(xiàn)行《體育法》已是大勢(shì)所趨。第二，國(guó)內(nèi)立法方面。不得不承認(rèn)，現(xiàn)有的《體育法》的相關(guān)條款違背我國(guó)《憲法》。我國(guó)憲法第21條第2款規(guī)定：國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)。令人遺憾的是，《體育法》在立法宗旨上并沒有體現(xiàn)出保障公民體育權(quán)利這樣的立法出發(fā)點(diǎn)，修改中突出權(quán)利本位的立法宗旨，保持與我國(guó)《憲法》的祈求相一致實(shí)屬必要。第三，國(guó)外立法方面，權(quán)利本位思想早已體現(xiàn)。如《歐洲大眾體育憲章》的第1條就反復(fù)強(qiáng)調(diào)：人人都有參加體育活動(dòng)的權(quán)利[4]、《美國(guó)業(yè)余體育法》也提出：確認(rèn)美國(guó)業(yè)余運(yùn)動(dòng)員的一定權(quán)利[5]。根據(jù)以上討論，具體的修改主要體現(xiàn)在《體育法》的立法目的和依據(jù)即對(duì)該法第一條的修改，第一條應(yīng)增加“保障公民的體育權(quán)利”這樣的表述；另外，在其他條款也要以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行相關(guān)修改。根據(jù)這些探討，筆者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)修改總則中的第一條、第三條和第六條，社會(huì)體育章節(jié)中的第十條、第十一條、第十五條和第十六條，學(xué)校體育章節(jié)中的第二十三條，競(jìng)技體育章節(jié)中的第二十五條和第二十八條等法條。

2.2 現(xiàn)有條款規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善

現(xiàn)有《體育法》主要的缺點(diǎn)是規(guī)范結(jié)構(gòu)的不合理，造成這一現(xiàn)象的主要原因是立法技術(shù)的不成熟。一般認(rèn)為，立法技術(shù)主要指立法結(jié)構(gòu)技術(shù)和立法語(yǔ)言技術(shù)，筆者認(rèn)為，正是因?yàn)榱⒎夹g(shù)的不成熟才導(dǎo)致了《體育法》中相關(guān)條款結(jié)構(gòu)的不完整。關(guān)于法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)，無(wú)論是三要素說(shuō)，即“假定、處理、制裁”，還是二要素說(shuō)，即“行為模式、法律后果”，都應(yīng)該包括預(yù)設(shè)的行為模式和違反行為模式后的法律后果，兩者缺一不可[6]。只有在立法上的法律規(guī)范完整，才可能產(chǎn)生有效的法律效果。根據(jù)這一理念，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《體育法》的條款中，條款結(jié)構(gòu)很不完整，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的完善。

現(xiàn)有條款規(guī)范結(jié)構(gòu)存在的問題及修改：第一，政府、社會(huì)團(tuán)體和市場(chǎng)主體之間權(quán)責(zé)邊界不清。權(quán)責(zé)明確是當(dāng)代法治的基本理念，政府、社會(huì)團(tuán)體和市場(chǎng)主體應(yīng)該有自己的權(quán)利，當(dāng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)受阻時(shí)，應(yīng)該追求相應(yīng)主體的責(zé)任；另外，政府、社會(huì)團(tuán)體和市場(chǎng)主體之間的權(quán)利也應(yīng)該得到明確，這樣才能理順三者之間的關(guān)系，進(jìn)而保證體育事業(yè)的正常發(fā)展[7]。因此，我們必須緊跟時(shí)代要求，重新平衡它們?nèi)咧g的關(guān)系。鑒于這些，論者認(rèn)為，總則中的第四條，競(jìng)技體育章節(jié)中的第二十六條、第二十九條、第三十一條和第三十二條，體育社會(huì)團(tuán)體章節(jié)中的第三十六條和第四十條，保障條件中的第四十七條等應(yīng)該進(jìn)行修改。第二，體育行政部門權(quán)利缺乏限制。如上所言，我國(guó)《體育法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，突出表現(xiàn)在政府對(duì)體育事業(yè)的管理。筆者認(rèn)為，對(duì)體育事業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾聿]有錯(cuò)，如果能夠進(jìn)行適度管理，對(duì)體育事業(yè)的發(fā)展也大有裨益，目前我國(guó)體育事業(yè)在一些方面所取得的成就也充分說(shuō)明了適當(dāng)進(jìn)行管理的重要性。但是，任何權(quán)力的行使都是有限度的，超越一定的限度，將干涉相應(yīng)主體權(quán)利的獲得，同時(shí)也不利于體育事業(yè)的健康發(fā)展，因此，要想保證社會(huì)和諧和體育事業(yè)的健康發(fā)展，必須給體育管理權(quán)力一定的限度[8]。比如學(xué)校體育章節(jié)中的第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條和第二十二條等都缺乏對(duì)體育行政部門行為的限制，應(yīng)該適當(dāng)修改。第三，《體育法》對(duì)某些法律責(zé)任的種類、方法和內(nèi)容等規(guī)定得不科學(xué)?，F(xiàn)有《體育法》中，不同主體法律義務(wù)行為的規(guī)定有30處，然而對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定僅有6處，法律責(zé)任與法律義務(wù)顯然不對(duì)等。因此，競(jìng)技體育章節(jié)中的第三十四條，保障條件章節(jié)中的第四十三條、第四十五條和第四十六條，第七章法律責(zé)任中的六條即第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十三條和五十四條等都按照上述要求進(jìn)行了修改。

2.3 新條款和新章節(jié)的補(bǔ)充

隨著社會(huì)的發(fā)展，職業(yè)體育已經(jīng)悄然走進(jìn)了我們的生活，可以肯定的是，職業(yè)體育促進(jìn)了我國(guó)體育事業(yè)的快速發(fā)展，在以后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，它必定是我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的主流形態(tài)。在現(xiàn)行《體育法》制定時(shí)，我國(guó)職業(yè)體育剛處于萌芽階段，因此《體育法》中關(guān)于職業(yè)體育發(fā)展的規(guī)定很少，這就很難滿足時(shí)代發(fā)展的需要。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，及時(shí)補(bǔ)充新條款和新章節(jié)顯得尤為必要：第一，職業(yè)體育立法方面?？梢栽诘谒恼赂?jìng)技體育中補(bǔ)充新增條款，該條款要重點(diǎn)規(guī)定國(guó)家對(duì)發(fā)展職業(yè)體育運(yùn)動(dòng)的態(tài)度、管理者、職業(yè)體育參與者的權(quán)利保障和服務(wù)機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。具體內(nèi)容是“國(guó)家支持和保障競(jìng)技體育職業(yè)化發(fā)展道路，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量成立獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體式的職業(yè)俱樂部。國(guó)內(nèi)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的職業(yè)聯(lián)賽。國(guó)家保障職業(yè)體育運(yùn)動(dòng)員體育勞動(dòng)的權(quán)利。職業(yè)俱樂部必須與所聘用的運(yùn)動(dòng)員簽訂勞動(dòng)合同。合同期滿運(yùn)動(dòng)員可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定自由轉(zhuǎn)會(huì)。運(yùn)動(dòng)員有權(quán)依法組成運(yùn)動(dòng)員工會(huì)?？梢源磉\(yùn)動(dòng)員與俱樂部簽訂集體合同、協(xié)商解決問題等，從而維護(hù)運(yùn)動(dòng)員的合法權(quán)益”。第二，體育產(chǎn)業(yè)立法方面?，F(xiàn)行《體育法》共八章五十六條，并未對(duì)體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，只是在第六章“保障條件”中，第四十四條提到體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，第四十五和四十六條中對(duì)體育設(shè)施有所規(guī)定，但并未做出什么實(shí)質(zhì)性規(guī)定，這與體育產(chǎn)業(yè)在我國(guó)占據(jù)的地位十分不匹配，體育產(chǎn)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了越來(lái)越大的作用，作為體育活動(dòng)領(lǐng)域的憲法性規(guī)定的《體育法》卻幾乎未對(duì)體育產(chǎn)業(yè)做出規(guī)定，給與法律的保護(hù)和引導(dǎo)，這種狀況實(shí)與現(xiàn)實(shí)體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展不符。2010年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)意見的頒布充分說(shuō)明了國(guó)務(wù)院對(duì)于我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，同時(shí)也為我們制定補(bǔ)充《體育法》中體育產(chǎn)業(yè)立法提供了依據(jù)。因此，體育產(chǎn)業(yè)立法的補(bǔ)充顯得尤為必要，筆者認(rèn)為應(yīng)該增補(bǔ)的內(nèi)容是：體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)概念的界定、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)、體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)管理制度、體育產(chǎn)業(yè)國(guó)際化發(fā)展、體育市場(chǎng)和體育彩票管理和各地方進(jìn)行體育產(chǎn)業(yè)立法等方面。

3 對(duì)國(guó)外立法的借鑒

該法的修改中借鑒國(guó)外法律的理念顯得尤為必要：第一，體育權(quán)利保障方面。國(guó)外研究方面，保障公民體育權(quán)利是體育立法的主要內(nèi)容，本研究主要從兩個(gè)方面進(jìn)行了借鑒，即，首先國(guó)際法和國(guó)際公約方面。如1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》明確強(qiáng)調(diào)：人人享有能達(dá)到最高體質(zhì)和心理健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。其次國(guó)內(nèi)法方面，比較有典型性的是《日本體育運(yùn)動(dòng)振興法》提出“以促進(jìn)國(guó)民身心的健康發(fā)展及形成愉快活潑的國(guó)民生活為目的”。這種理念值得借鑒。第二，體育管理模式。縱觀全球，體育的管理已經(jīng)全部由社會(huì)團(tuán)體來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，而我國(guó)還存在“一套人馬兩塊牌子”的現(xiàn)象，筆者覺得應(yīng)順應(yīng)民間組織的發(fā)展規(guī)律，及時(shí)進(jìn)行行業(yè)自治的改革。在這方面，國(guó)外有大量的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)ソ梃b，比較典型的代表是美國(guó)、巴西和法國(guó)的體育管理模式。第三，政府的體育責(zé)任。主要借鑒加拿大的做法，在修改體育法中它們確定了政府的職責(zé)和義務(wù)，明確了公民的權(quán)利，徹底厘清了政府、體育社團(tuán)和市場(chǎng)的各自活動(dòng)區(qū)域[9]。個(gè)人認(rèn)為，《法國(guó)大眾與競(jìng)技體育活動(dòng)的組織和促進(jìn)法》具有典型性，里面很有多好的經(jīng)驗(yàn)，值得我們?nèi)W(xué)習(xí)。它以法律形式強(qiáng)化對(duì)包括國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)理事會(huì)在內(nèi)的各體育組織的保護(hù)制度，同時(shí)還規(guī)定了政府的體育責(zé)任，在我國(guó)體育法的修改中可以學(xué)習(xí)它們的經(jīng)驗(yàn)。第四，糾紛解決方面。各國(guó)都有不同的體育糾紛解決中心，筆者認(rèn)為，無(wú)論是體育行業(yè)內(nèi)的糾紛解決中心還是行業(yè)外的體育糾紛解決中心，應(yīng)該明確地與體育組織分離，只有這樣才能真正避免糾紛處理機(jī)構(gòu)審判自己的情況出現(xiàn)，另外，還要建立獨(dú)立的裁決監(jiān)督機(jī)構(gòu)，做到獨(dú)立審判獨(dú)立監(jiān)督，在這方面，瑞士國(guó)際體育仲裁院的做法值得關(guān)注。

4 修改帶來(lái)的影響

(1) 與憲法相統(tǒng)一，保障了公民體育權(quán)利。當(dāng)前《體育法》的缺陷之一就是它與我國(guó)憲法的精神不一致，同時(shí)它的立法宗旨也與現(xiàn)代法治理念相不符合。及時(shí)糾正自己的觀念，把公民體育權(quán)利寫進(jìn)《體育法》，這才是公民體育權(quán)利保障的真正起點(diǎn)。只有將公民權(quán)利進(jìn)行法制化，才能保證各主體的體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，才能逐漸實(shí)現(xiàn)體育權(quán)利保障法治化。正是看到了這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，通過(guò)對(duì)立法宗旨進(jìn)行大膽重構(gòu)，相信隨著權(quán)利本位立法宗旨的確立，我國(guó)公民體育權(quán)利的保障將更有針對(duì)性。

(2) 增強(qiáng)了可操作性，提高了體育管理效率。操作性是評(píng)判成文法好與壞的標(biāo)準(zhǔn)之一，可操作性強(qiáng)的法律將在司法中發(fā)揮更大的作用。國(guó)家制定法律法規(guī)，其目的是以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證社會(huì)行為的規(guī)范，并對(duì)違法行為進(jìn)行約束和制裁?，F(xiàn)行的《體育法》的可操作性一直存在詬病，原因是概念模糊，缺乏明確的界定、剛性不足，缺乏必要的強(qiáng)制力和責(zé)任不明確等。筆者認(rèn)為，通過(guò)分析現(xiàn)有條款規(guī)范結(jié)構(gòu)，找出問題所在并針對(duì)性地做出調(diào)整，相信相關(guān)修改將對(duì)增強(qiáng)《體育法》的可操作性，提高體育管理效率有更大作用。

(3) 職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)做到了有法可依。很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)政府負(fù)責(zé)體育事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)費(fèi)完全由政府撥款。《體育法》制定以前，職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)還處于萌芽狀態(tài)，因此，關(guān)于此方面的法律規(guī)定很少體現(xiàn)在現(xiàn)行《體育法》中。因此，職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)一直是《體育法》調(diào)整的空白，里面并沒有關(guān)于兩者的實(shí)質(zhì)條款。因此，在考慮我國(guó)職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，課題組補(bǔ)充了八個(gè)條款，這將對(duì)推動(dòng)我國(guó)職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)健康和快速發(fā)展起到重要作用，更重要的是使之做到了有法可依。

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