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    中國對外直接投資:總體趨勢與政策變遷*

    2014-12-05 03:35:20浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部
    經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年64期
    關(guān)鍵詞:存量外匯政策

    浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部

    張默含

    中國對外直接投資:總體趨勢與政策變遷*

    浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部

    張默含

    改革開放以來,中國在招商引資方面扮演重要角色,在對外直接投資方面起步較晚,但近年來發(fā)展迅速,投資經(jīng)歷了“從無到有、由弱變強(qiáng)”的變化趨勢;政府相關(guān)政策經(jīng)歷了從“封閉”到“開放”的過程。2001年之前,政府關(guān)注的焦點是“是否”對外直接投資,由于海外投資理念欠缺、外匯儲備約束、投資項目與用匯指標(biāo)審批嚴(yán)格,導(dǎo)致相關(guān)政策趨于保守;2001年之后,國家實施“走出去”戰(zhàn)略,政府關(guān)注的焦點變?yōu)椤叭绾巍睂ν庵苯油顿Y,項目審批與外匯使用權(quán)限逐步下放、地方投資試點改革先行先試,相關(guān)政策日益積極。從“強(qiáng)制性”到“混合性”政策工具的過渡,有利于構(gòu)筑對外直接投資政策新格局,將促進(jìn)中國企業(yè)在全球配置資源。

    對外直接投資;總體趨勢;政策變遷

    一、引言

    過去30年,全球?qū)ν庵苯油顿Y的持續(xù)快速增長,資本輸出國的數(shù)量在增長,但絕大多數(shù)來源于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家。從來源地看,北美、西歐與日本在全球?qū)ν庵苯油顿Y輸出方面占據(jù)壓倒性優(yōu)勢。從去向看,絕大多數(shù)對外直接投資也流向了發(fā)達(dá)國家。后金融危機(jī)時代,發(fā)達(dá)國家在全球?qū)ν庵苯油顿Y領(lǐng)域主導(dǎo)地位呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。截止到2012年,發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對外直接投資占了全球近1/3,且呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢。2012年,中國對外直接投資分別占全球當(dāng)年流量、存量的6.3%和2.3%,流量在全球各國中排名第3位,存量位居第13位。*UNCTAD,Global Investment Report 2013: viii.中國固定資本形成總額中外商直接投資比重緩慢下降,資金從“單向流入為主”向“雙向流動并重”轉(zhuǎn)變。*江小涓:《中國對外開放進(jìn)入新階段:更均衡合理地融入全球經(jīng)濟(jì)》,載于《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第3期。針對中國對外直接投資激增背后的政策,國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究。Luo(2010)指出中國政府對海外直接投資政策經(jīng)歷了從“嚴(yán)格控制”到“相對寬松”的轉(zhuǎn)變,政府在國家發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)市場利益之間尋找平衡。*Luo Y.D.,Xue Q.Z and Han B.J.,How Emerging Market Governments Promote Outward FDI: Experience from China,Journal of World Business,2010,45 (1): 68-79.王世渝(2013)研究了政策實施過程中遇到的困境,認(rèn)為現(xiàn)有政策工具阻礙了中國企業(yè)海外并購,例如銀行低成本杠桿工具缺失導(dǎo)致并購能力不足;發(fā)改委項目審批、商務(wù)部反壟斷調(diào)查、外管局外匯額度審批等效率低下,影響海外并購。*http://www.infzm.com/content/93057.現(xiàn)有研究取得了一定的成果,但是關(guān)于投資政策變遷方面的研究相對欠缺。政策變遷對投資趨勢具有不可限量的影響力,本文嘗試對此展開深入探討,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義與理論價值。

    二、中國對外直接投資總體趨勢

    (一)存留量縱向變化:從無到有、由弱漸強(qiáng)。

    1.對外直接投資起步階段(1978~1992年)。改革開放以來,伴隨經(jīng)濟(jì)和改革的深化發(fā)展,中國的對外直接投資開始起步。但是,由于本階段中國的資本和外匯十分稀缺,資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還起著舉足輕重的作用,中國把更多的精力放在了如何吸引外資幫助中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。此時對外投資多是政府為了拓展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動而建立的國有企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)和代表處。中國投資海外分支機(jī)構(gòu)多是由于改革開放后增長的業(yè)務(wù)量客觀需求,但是由于此時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與外部世界聯(lián)系并不十分緊密,海外業(yè)務(wù)總量非常少,對外投資規(guī)模也非常小。截止到1992年,對外直接投資總存量只有93.68億美元,對外直接投資存量與吸引外資存量之比為0.26。

    2.對外直接投資過渡階段(1992~2002年)。20世紀(jì)90年代進(jìn)行的企業(yè)改革宣告中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌步入關(guān)鍵階段。此時對外投資的主體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮凸ど唐髽I(yè),旨在拓展海外采購渠道和銷售網(wǎng)絡(luò)。除了國有企業(yè)以外,各省市下屬的外貿(mào)企業(yè)也適度開展全球化經(jīng)營。本階段對外投資的數(shù)量雖較上階段有了一定程度的發(fā)展,但在投資總量上仍然較小。截止到2002年,對外直接投資371.72億美元;對外直接投資存量與吸引外資存量之比為0.17。

    3.對外直接投資提速階段(2002年至今)。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30年的高速發(fā)展,資本存量不斷增加,這意味著資本已經(jīng)不是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的過渡稀缺的要素。此外,1994年之后逐年增加的貿(mào)易順差為對外投資提供了充足的外匯存底。隨著各層次多渠道的對外投資模式的建立,中國不再僅是外商直接投資的主要接收國,更逐漸發(fā)展成為對外直接投資的母國。對外投資的主體也逐漸由“國字臉”轉(zhuǎn)變成為了“百家姓”,各種中小企業(yè)對外投資的增長迅猛。截止到2012年,中國對外直接投資存量達(dá)到8328.82億美元,已經(jīng)成為世界第三大對外投資國,僅次于美國和日本;對外直接投資存量與吸引外資存量之比激增至0.61。

    表1中國對外直接投資存量縱向演變表 億美元

    注:OFDI表示中國對外直接投資存量;IFDI表示外國對中國直接投資存量。

    資料來源:UNCTADSTAT FDI database.

    (二)流出業(yè)績指數(shù)橫向比較:比上不足,比下有余;東部優(yōu)于中西部地區(qū)。

    聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)采用對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)(Outward FDI Performance Index),描述和評價各國對外直接投資的現(xiàn)實狀況和發(fā)展水平。其定義是:一段時期內(nèi)(通常為一年),一國FDI流出量占全球FDI流出量的比例與該國GDP占全球GDP的比例的比值。若指數(shù)值大于1,表示該國對外直接投資在全球所占規(guī)模較其GDP所占規(guī)模要大,也就是業(yè)績突出;反之,若指數(shù)值小于1,表示該國對外直接投資在全球所占規(guī)模較其GDP所占規(guī)模要小,即業(yè)績低下;若指數(shù)值等于1,則表示該國對外直接投資在全球所占規(guī)模較其GDP所占規(guī)模相當(dāng),即業(yè)績正常。

    1.流出業(yè)績指數(shù)國際比較:與發(fā)達(dá)國家差距拉大逐步縮小,處于發(fā)展中國家前列。首先,與發(fā)達(dá)國家比較。1980年,從對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)看,美國、加拿大和英國等發(fā)達(dá)國家(地區(qū))該指數(shù)均大于1。由于當(dāng)時中國剛剛打開國門,對外直接投資活動還尚未出現(xiàn),或是存在但由于量小而在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上沒有有效值。1990年,英國、法國、德國和日本該指數(shù)大于1。中國該指數(shù)為0.21,遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。2000年,加拿大、英國和法國該指數(shù)大于1。中國該指數(shù)為0.02,與發(fā)達(dá)國家的差距進(jìn)一步拉大。*差距拉大的主要原因為中國GDP顯著增加。2010年,美國、加拿大、法國和德國該指數(shù)大于1。中國該指數(shù)為0.55,與發(fā)達(dá)國家的差距有所縮小。*2001年,入世之后,中國經(jīng)濟(jì)國際化水平大幅提高;差距縮小的主要原因為中國FDI顯著增加。其次,與發(fā)展中國家比較。1980年到2000年,金磚四國該指數(shù)均小于1。其中,2000年,中國該指數(shù)處于金磚四國末尾。2010年,俄羅斯該指數(shù)大于1,中國、巴西和印度該指數(shù)小于1,中國在金磚四國中處于第二位(見表2)。

    2.流出業(yè)績指數(shù)國內(nèi)比較:沿海發(fā)達(dá)省份表現(xiàn)好于中西部省份。將對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)由大到小排列,2003年,北京、山西、福建、上海、山東排在前五位,該指數(shù)均大于1;安徽、湖北、四川、河北、陜西排在后五位,該指數(shù)均大于0.1。2010年,海南、遼寧、浙江、上海、云南排在前五位,該指數(shù)均大于1;湖北、寧夏、青海、貴州、西藏排在后五位,該指數(shù)均小于0.15(見表3)。

    表21980~2010年主要國家流出業(yè)績指數(shù)對比表

    注:—表示數(shù)據(jù)缺失。

    資料來源:FDI流量數(shù)據(jù)來源于UNCTADstat;GDP數(shù)據(jù)來源于World Bank。

    表3中國各地區(qū)對外直接投資流出業(yè)績指數(shù)表

    注:地區(qū)生產(chǎn)總值使用當(dāng)年人民幣與美元兌換匯率。

    資料來源:2010年中國對外直接投資統(tǒng)計通報;中國國家統(tǒng)計局。

    三、中國對外直接投資政策變遷:從“限制”到“鼓勵”

    (一)1992年之前嚴(yán)格限制階段:海外投資理念欠缺與外匯儲備約束。

    1979年改革以來,由于企業(yè)沒有境外投資經(jīng)驗且國家外匯儲備極為有限,在管理體制上對海外投資活動控制極為嚴(yán)格。1983年,國務(wù)院授權(quán)原外經(jīng)貿(mào)部為中國企業(yè)對外直接投資審批和管理的歸口部門,建立起以原外經(jīng)貿(mào)部為審批主體,其他部門和省市相關(guān)部門層層審批上報的管理制度。此時,審批參與政府部門層次為原外經(jīng)貿(mào)部、外匯管理局等有關(guān)部委和市、省、國家三級,審批范圍廣、手續(xù)十分繁瑣。1990年,國家外匯管理局對企業(yè)對外直接投資所需外匯的使用,所賺外匯的管理等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,指出用于境外投資的外匯資金限于境內(nèi)投資者的自有外匯;未經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn),不得使用其他外匯資金。*國家外匯管理局:《境外投資外匯管理辦法實施細(xì)則》,1990年。

    (二)1992~2002年謹(jǐn)慎鼓勵階段:投資項目與外匯使用嚴(yán)格審批。

    1992年,中國政府在“十四大”報告中提出,要積極擴(kuò)大中國企業(yè)對外投資和跨國經(jīng)營;1997年“十五大”報告中進(jìn)一步提出,應(yīng)鼓勵能夠發(fā)揮中國比較優(yōu)勢的對外直接投資,以更好地利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源。為實現(xiàn)政府關(guān)于境外投資的政策目標(biāo),國務(wù)院下屬相關(guān)各部門制定了大量的政策。雖然在國家層面提出加大對外直接投資,但是此階段FDI政策依然處于謹(jǐn)慎鼓勵狀態(tài)。1991年,原國家計委頒布《關(guān)于加強(qiáng)海外投資項目管理意見》,成為此階段對中國對外直接投資影響最大的政策法規(guī),為今后十余年中國對外直接投資政策定下基調(diào)。指出中國尚不具備大規(guī)模到海外投資的條件,對外直接投資工作要在國家宏觀管理下有目的、有計劃地進(jìn)行,必須嚴(yán)格按規(guī)定的審批程序辦理。

    對外直接投資項目的審批權(quán)限方面,1991年的政策規(guī)定,中方投資額小于100萬美元,省級層面具有審批權(quán)限,項目建議書和可行性研究報告報國家計委備案;中方投資額100萬~3000萬美元,由國家計委會同有關(guān)部門審批;中方投資額在3000萬美元以上的項目,國家計委會同有關(guān)部門初審后報國務(wù)院審批。*國家計劃委員會:《關(guān)于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規(guī)定》,1991年。對外直接投資外匯管理方面,1997年,國家外匯管理局出臺政策規(guī)定未經(jīng)外匯局批準(zhǔn)不得以個人或者其他法人名義在境外開立外匯賬戶。*國家外匯管理局:《境外外匯管理規(guī)定》,1997年。

    (三)2002年至今適度放寬階段:項目審批與外匯使用權(quán)限下放。

    中國成為WTO成員之后,面臨嶄新的國際與國內(nèi)形勢,為適應(yīng)中國企業(yè)對外直接投資的新問題,中國在政策層面做出了調(diào)整,以支持企業(yè)對外直接投資活動順利開展。2002年,黨的十六大提出“走出去”戰(zhàn)略;2007年,十七大進(jìn)一步指出要創(chuàng)新對外投資方式,支持企業(yè)在研發(fā)、生產(chǎn)和銷售等方面開展國際化經(jīng)營,加快培育中國的跨國企業(yè)與國際化知名品牌,積極開展國際能源合作。2009年,國務(wù)院和相關(guān)部委出臺一系列政策支持企業(yè)對外直接投資。一是簡政放權(quán),頒布《境外投資管理辦法》,較90年代的政策,更注重政府的工作效率,政府批復(fù)時間由原來的60天縮減為20個工作日,對外直接投資項目審核周期大大縮短;審批權(quán)限上也有很大的放寬。

    對外直接投資項目的審批權(quán)限方面,2004年的政策文件規(guī)定,中方投資額3000萬美元以下的資源開發(fā)類和中方投資用匯額1000萬美元以下的其他項目,由省級發(fā)改委核準(zhǔn);中方投資額3000萬美元及以上,由國家發(fā)改委核準(zhǔn);中方投資額2億美元及以上的,由國家發(fā)改委審核后報國務(wù)院核準(zhǔn)。中方投資用匯額1000萬美元及以上的大額用匯類境外投資項目,由國家發(fā)改委核準(zhǔn);5000萬美元及以上由國家發(fā)改委審核后報國務(wù)院核準(zhǔn)。*國家發(fā)改委:《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》,2004年。2011年,為進(jìn)一步寬松對境外投資項目的核準(zhǔn)管理,對外直接投資項目的審批權(quán)限進(jìn)一步下放。地方企業(yè)實施的中方投資額3億美元以下的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元以下的非資源開發(fā)類境外投資項目,由省級發(fā)改委核準(zhǔn);中方投資額3億美元及以上的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發(fā)類境外投資項目,由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。*國家發(fā)改委:《關(guān)于做好境外投資項目下放核準(zhǔn)權(quán)限工作的通知》,2011年。

    對外直接投資外匯管理方面,2005年,國家外匯管理局在總結(jié)2002年以來在部分地區(qū)開展境外投資外匯管理改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,將試點擴(kuò)大到所有地區(qū);增加境外投資的用匯額度,總額度從目前的33億美元增加至50億美元;擴(kuò)大試點地區(qū)外匯局的審查權(quán)限,其對境外投資外匯資金來源的審查權(quán)限從300萬美元提高至1000萬美元。*國家外匯管理局:《關(guān)于擴(kuò)大境外投資外匯管理改革試點有關(guān)問題的通知》,2005年。2009年,國家外匯管理局規(guī)定外匯局對境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯資金來源由“事先審查”改為“事后登記”。*國家外匯管理局:《境外機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定(征求意見稿)》,2009年。

    針對中央政府對外直接投資政策風(fēng)向的轉(zhuǎn)變,各地方政府也作出了積極的回應(yīng),出臺各種寬松政策。例如,溫州在全國范圍內(nèi)率先開展個人境外直接投資試點,嘗試促進(jìn)境外投資便利化。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先,投資者可使用自有外匯資金、人民幣購匯以及經(jīng)市外匯局核準(zhǔn)的其他外匯資產(chǎn)來源等進(jìn)行境外直接投資,也可將境外直接投資所得的利潤留存境外用于其境外再投資。其次,投資者單項境外投資額不超過等值300萬美元;多個投資者共同實施一項境外直接投資的,投資總額不超過等值1000萬美元;個人境外直接投資年度總額不超過2億美元。最后,建立政府主導(dǎo)市場運(yùn)作的個人境外投資服務(wù)體系。建立政府、協(xié)會、駐外使領(lǐng)館、投資者四位一體的境外糾紛與突發(fā)事件處置應(yīng)急機(jī)制;加強(qiáng)信息與咨詢服務(wù);建立境外投資創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)平臺,提高決策的科學(xué)性。*溫州對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局:《溫州市個人境外直接投資試點方案》,2011年。

    圖1 中國對外直接投資政策變遷路徑圖

    四、未來中國對外直接投資新格局:從“強(qiáng)制性”到“混合性”政策工具

    中國對外直接投資政策變遷經(jīng)歷“嚴(yán)格限制、謹(jǐn)慎鼓勵、適度放寬”三個不同階段,項目審批權(quán)限逐步下放,審核周期逐步縮短,企業(yè)用匯趨于便捷。但是,政府主要通過“強(qiáng)制性”政策工具影響企業(yè)對外直接投資活動,最常使用的強(qiáng)制性政策工具是規(guī)制,對海外投資企業(yè)和項目實施嚴(yán)格的審批制度,通過全程管理來貫徹規(guī)制,一般由特定的職能機(jī)構(gòu)(如國家發(fā)改委、商務(wù)部、外匯管理局等)進(jìn)行管理。在政策工具方面,每一種政策工具均有其使用的生命周期,在對外直接投資醞釀階段,中國政府采用“強(qiáng)制性”政策工具規(guī)制企業(yè)海外投資行為是必要的。隨著時間的流逝,該工具的有效性在

    逐步下降。近些年來,中國外匯儲備一直保持較快增長速度,面臨外匯儲備貶值的風(fēng)險,中國跨國公司海外投資可以成為緩解高匯儲壓力的一個宣泄渠道。同時,中國財政狀況在近些年得到了顯著改善,尤其是沿海發(fā)達(dá)省份年財政收入增速幾倍于地區(qū)生產(chǎn)總值增速,通過財政專項資金助推企業(yè)海外投資的條件基本滿足。因此,應(yīng)該逐步由“強(qiáng)制性”政策工具向“混合性”工具(例如稅收減免和補(bǔ)貼等)過渡將有利于國家特定優(yōu)勢“自上而下”的向企業(yè)傳導(dǎo)。在審批環(huán)節(jié)上,可以嘗試建立分類審批體系,即關(guān)系國計民生的中央企業(yè)海外投資活動要經(jīng)過嚴(yán)格審批環(huán)節(jié),而有實力又有信譽(yù)的民營企業(yè)海外投資審批可以適度放寬審批額度,這將更加有利于中國企業(yè)在全球配置資源。

    本研究為2013年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)理論研究課題(課題編號:13NDJC082YB)、2014年度浙江省委黨校青促會課題階段性成果。

    F832.6

    A

    2095-3151(2014)64-0060-06

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