環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法制化思考

鄧忠偉

（煙臺(tái)市環(huán)保工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)院 山東煙臺(tái) 64000）

中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)頒布實(shí)施了近三十年，但是現(xiàn)在仍然遭受難以執(zhí)行的問題?！碍h(huán)境影響評(píng)價(jià)法”的頒布實(shí)施并沒有從根本上改變這種局面。本文試圖從環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制化的角度找到破解執(zhí)行難的方法。目前，國內(nèi)外學(xué)者主要從環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)的比較和實(shí)證這兩個(gè)角度出發(fā)，分析研究環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。分析法律規(guī)范為基礎(chǔ)的環(huán)境立法建議。從法制化的視角評(píng)估研究環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理特點(diǎn)。本文在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度化、法制化的背景下，研究了規(guī)劃對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度結(jié)構(gòu)調(diào)整和定位的外部關(guān)系，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施提供了理論依據(jù)。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究現(xiàn)狀及存在問題

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，很多項(xiàng)目建設(shè)存在先開工建設(shè)、后補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象使我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成為一種形式。除此之外，公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與流于形式，對(duì)報(bào)告的編制單位和專家缺少基本的信任。這兩種情況嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律嚴(yán)肅性，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生有很多方面的原因。例如：當(dāng)?shù)卣恢匾暯?jīng)濟(jì)發(fā)展忽視環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，一些大型企業(yè)往往忽視環(huán)境保護(hù)法律。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為保護(hù)環(huán)境的一種技術(shù)手段沒有與我國的法律體系很好地融合。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)工程項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)制度相對(duì)了解，但對(duì)法律和執(zhí)行缺少了解，因此在評(píng)審和監(jiān)管這些環(huán)節(jié)中不能充分地考慮法律與執(zhí)行這些制度問題。缺乏環(huán)境影響評(píng)估技術(shù)的研究，我國的法律制度體系仍然是基于環(huán)境保護(hù)技術(shù)層面，特別是全體環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查機(jī)構(gòu)的工作人員大多是理工科出身，環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)和工程管理方面的考慮占主導(dǎo)，而相對(duì)缺少法律與執(zhí)行這些制度方向的考慮和研究。

2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的地位與功能

在建設(shè)項(xiàng)目的前期規(guī)劃和項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“地位和作用”主要表示在建設(shè)和生產(chǎn)過程中。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批所發(fā)揮的主要地位和主要職能，主要體現(xiàn)在所有建筑施工項(xiàng)目，前期規(guī)劃和正式生產(chǎn)之前，必須經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批。

首先，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批處于其他審批之前，因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)審批需要發(fā)揮對(duì)生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染和危害的預(yù)測(cè)作用。而其他審批環(huán)節(jié)，如企業(yè)試生產(chǎn)審批、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和排污許可證審批，這些都是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)之后的審批手續(xù)，這些審批過程要受到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的限制和制約。

其次，在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書在審查階段包括了所有的重要的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，污染物總量控制標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)的審查。建設(shè)項(xiàng)目需要執(zhí)行的發(fā)展規(guī)律包括可持續(xù)發(fā)展理念、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和生態(tài)安全理念。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查范圍是各類審批中最全面的。除此之外的排污許可證審查及污染物排放總量控制審查則沒有這么全面的詳細(xì)[1]。

3 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政許可法意義

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)具有法律約束力的制度，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度制定之初將其定位為一種用來確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。而建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目及開發(fā)活動(dòng)的實(shí)地調(diào)查和分析，對(duì)其實(shí)施可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出解決或減輕環(huán)境污染的方案。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)環(huán)保主管部門的批準(zhǔn)才能實(shí)施。

圖1 傳統(tǒng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度下的環(huán)境管理

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是行政許可其中的一類是毫無疑問的事情。一些研究人員指出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政許可，其實(shí)就是平日中說的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件未通過縣級(jí)以上環(huán)保部門的審批或?qū)彶楹笪磁鷾?zhǔn)，其余的行政審批部門不允許批準(zhǔn)該項(xiàng)目，建設(shè)單位就不能開工。所以說，建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告其實(shí)是為了說明項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境影響的程度，環(huán)保部門審批才是建設(shè)單位獲得準(zhǔn)許開工的一種行政許可[2]。

4 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與行政訴訟

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系中核心內(nèi)容是行政許可。按照常理，行政許可屬于授益行政行為。然而，實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政許可不是這樣。對(duì)行政相對(duì)人來說，此類行政行為屬于受益型，對(duì)其他相鄰人來說屬于負(fù)擔(dān)型，由此產(chǎn)生了糾紛，而這種糾紛的主要是主管部門行政許可權(quán)的不當(dāng)行使引起的。

《環(huán)評(píng)法》中這樣規(guī)定，未編寫有關(guān)環(huán)境影響章節(jié)的規(guī)劃或者未附送環(huán)境影響報(bào)告書的，審批部門不予審批。編寫專項(xiàng)規(guī)劃的單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益可能造成負(fù)面影響的規(guī)劃進(jìn)行當(dāng)?shù)毓娨庖娬髑?，并且通過小組審查后報(bào)行政部門審批[3]?；蛟S目前規(guī)劃還沒有行政可訴性，但規(guī)劃實(shí)施過程中損害到相對(duì)人的權(quán)利時(shí)，相對(duì)人應(yīng)該有權(quán)利提起訴訟。

5 結(jié)語

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作為一個(gè)行政性法律，它全面地完善了環(huán)評(píng)制度。其中的行政訴訟主要指的是要求撤銷行政許可行為的利害關(guān)系人訴訟。考慮到環(huán)保的公益性特性，絕大多數(shù)專家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟，建議《行政訴訟法》規(guī)定公益行政訴訟的內(nèi)容。也有專家認(rèn)為，公益行政訴訟應(yīng)該借鑒國外的單行法方式實(shí)行，而《行政訴訟法》則規(guī)定實(shí)施條件和程序。另外，國內(nèi)目前尚未在單行法中規(guī)定行政救濟(jì)，由此預(yù)測(cè)，假使引入了公益訴訟，《環(huán)評(píng)法》中執(zhí)行難的問題或許能夠緩解。

[1]丁茂戰(zhàn).我國政府行政審批治理制度改革研究.中國經(jīng)濟(jì)出版社.2006版.

[2]韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程.法律出版社.2003年第4版.

[3]李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究.中國人民大學(xué)出版社.2004版.