制度現代化是全面推進依法治國的核心要求

江必新

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出全面部署，要求堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系。依法治國的要義是實現國家治理活動的規(guī)范化、程序化、法治化，也就是實體和程序的全面制度化。而古今中外的經驗告訴我們，只有將優(yōu)良的制度文而化之，才能最終實現治理目標。因此，制度現代化是全面推進依法治國的核心要求。

一、制度現代化的可能性與必要性

1.當今世界的競爭歸根到底是制度的競爭。制度建設是人類進步的根本標志。國際競爭表面上是技術和力量的競爭，實質則是制度的競爭。通過制度現代化形成制度優(yōu)勢，是在競爭中取得有利地位的根本保證。制度優(yōu)勢是一個國家軟實力的集中體現。軟實力對內表現為一個國家、一個民族的生命力、創(chuàng)造力和凝聚力，對外表現為一個國家在意識形態(tài)、發(fā)展模式、民族文化、外交方針等方面被國際社會認可的程度。事實證明，一個國家被認為具有軟實力，真正得到認可，從根本上是因為其制度具有優(yōu)勢。

2.實現中國夢需要制度層面的文明振興。德國哲學家黑格爾有個近乎“詛咒”的論說，名曰“中國無歷史論”。其大意為，中國的歷史從本質上看是沒有歷史的，它只是君主覆滅的一再重復而已，任何進步都不可能從中產生。對此，已有不少批評和駁斥。但若反躬自省，封建中國綿延近兩千年，國家治理體系在根本上未有大的革新，國家制度模式實質上沒有大的變化，所謂的進步又從何而來呢？正所謂不進則退，中國在過去的幾百年中漸從世界舞臺中心走到邊緣。中國夢的提出，正是讓中國重回世界舞臺中心的努力，沒有制度支撐，中國夢將難以實現。

3.有優(yōu)越性的制度也要與時俱進。中國特色社會主義制度集中體現了中國特色社會主義的特點和優(yōu)勢，這是我們保持制度自信的源泉。中國特色社會主義制度模式的優(yōu)越性表現在鮮明的方向性、制度的獨創(chuàng)性和體系的全面性。但是，中國特色社會主義制度也需要發(fā)展與完善，需要不斷革除體制機制弊端以提高治理能力，需要不斷使中國特色制度模式更加完善，優(yōu)勢更加明顯。與時俱進是使制度優(yōu)勢得以持久的根本保證。

4.不能將制度的現代化等同于西方化與資本主義化?，F代化是否注定只有“西方化”一條道路？這個問題已經讓人類社會糾結了半個多世紀?？陀^來看，不少西方國家、資本主義國家都是現代化程度較高的國家，但也有不少實行資本主義制度的國家還是發(fā)展中國家；一些資本主義國家確實取得了讓人稱贊的成就，但這種模式的可持續(xù)性仍待觀察。中國的現代化是有方向、有立場、有原則的。正如習近平總書記指出的，我們的方向就是中國特色社會主義道路。如果偏離了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，偏離了堅持和改善黨的領導，就南轅北轍了。中國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，有些不能改的，再過多長時間都不能改。

二、實現制度現代化的基本路徑

1.以成熟化定型化為目標。在黨的十八屆三中全會上，中央審時度勢，在十八大提出的戰(zhàn)略目標基礎上，適時提出推進國家治理體系和治理能力現代化，是在試圖回答“怎樣治理社會主義社會這樣一個全新的社會形態(tài)”，是在試圖通過不斷改革和創(chuàng)新使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，是在試圖通過社會主義制度的不斷完善，以充分彰顯社會主義的制度優(yōu)勢，使中國特色社會主義道路越走越寬闊、越走越自信，也是在試圖通過制度的升級，使中國特色社會主義更加符合人民的意志和愿望，更加符合國家治理的規(guī)律，更加契合時代發(fā)展的潮流，從而使中國特色社會主義立于不敗之地并永葆青春，永續(xù)發(fā)展。

2.以社會主義核心價值為靈魂。正如習近平總書記所指出的，人類社會發(fā)展的歷史表明，對一個民族、一個國家來說，最持久、最深層的力量是全社會共同認可的核心價值觀。核心價值觀，承載著一個民族、一個國家的精神追求，體現著一個社會評判是非曲直的價值標準。不同民族、不同國家由于其自然條件和發(fā)展歷程不同，產生和形成的核心價值觀也各有特點。一個民族、一個國家的核心價值觀必須同這個民族、這個國家的歷史文化相契合，同這個民族、這個國家的人民正在進行的奮斗相結合，同這個民族、這個國家需要解決的時代問題相適應。因此，在中國推進制度現代化，一定要以社會主義核心價值為靈魂，通過制度現代化倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。富強、民主、文明、和諧主要是國家層面的價值要求，自由、平等、公正、法治主要是社會層面的價值要求，愛國、敬業(yè)、誠信、友善主要是公民層面的價值要求。

3.以中國特色社會主義基本制度為基礎。中國特色社會主義制度包括根本制度、基本制度和各項具體制度三個層面。經過黨的幾代中央領導集體帶領全黨全國各族人民，不斷豐富完善發(fā)展，初步形成了中國特色社會主義制度。制度現代化必須以中國特色社會主義基本制度為基礎，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。要把制度建設擺在突出位置，堅持用制度管權管事管人，促進科學執(zhí)政、依法執(zhí)政。

4.以解決現存制度問題和弊端為導向。必須看到，相比我國經濟社會發(fā)展和人民群眾日益增長的物質文化需求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現長治久安，我國的制度建設還有許多缺點和不足，有些方面甚至成為制約發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。還必須看到，中國共產黨既要建設完全不同于舊中國的制度體系，又要治理一個人口眾多、基礎薄弱的大國，推進國家治理體系建設、提高國家治理能力的任務必然是長期的、艱巨的、復雜的，需要進行長時間的艱辛探索和艱苦努力。因此，我們要對制度本身的缺陷和問題有一個清醒的認識。黨中央提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，目的就在于通過改革和制度構建克服這些缺陷和不足，為國家事業(yè)發(fā)展、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。

5.以法治思維為指導。2012年11月，黨的十八大報告明確要求，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。黨的十八屆三中全會的《決定》，再次強調要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。法治思維，概而言之，是指以法治理念和法治精神為導向，運用法律原則、規(guī)則和方法思考和處理問題的路徑與過程?，F代國家治理必然要求規(guī)則治理、依法進行。建設法治國家、法治政府、法治社會，治理方式必定是法治化的，那種僅憑主觀好惡權判、官吏便宜行事的人治方式不僅與近現代民主化浪潮背道而馳，而且也與日益復雜、變動頻繁的社會格格不入。以法治思維推進制度現代化，就是在制度現代化過程中，高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進制度設計、創(chuàng)新和執(zhí)行。

三、實現制度現代化的若干建議

1.要全面準確理性評價現有制度的利弊得失。所謂全面準確理性評價現有制度的利弊得失，就是要對中國制度的過去、現在和未來在時空坐標中給予精準的定位，對現有制度的特質、優(yōu)劣進行理性的技術解構，對現有制度的能力、效益以及在國際上的競爭力給予客觀評價，對現有制度的路徑依賴和路徑創(chuàng)新進行系統(tǒng)總結。一方面，要看到現有制度的優(yōu)勢。中國特色社會主義制度是由我國的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平決定的，是長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果。中國特色社會主義制度，既不因循守舊，也不簡單照搬，更不是主觀臆測，而是源于實踐和歷史的教訓，是黨和人民堅持馬克思主義與中國實際相結合，自主創(chuàng)造、自主創(chuàng)新的結果，它拓展了人類文明發(fā)展進步的路徑選擇，是中國對世界的獨創(chuàng)性貢獻。它以舉世公認的發(fā)展成就和世界影響力，證明了這個選擇的正確性、合理性、優(yōu)越性，為我們堅定自信奠定了豪壯的實踐底氣。另一方面，要看到現有制度的不足。我們之所以要推進制度的現代化，就是因為現有制度在很多方面不夠現代化，因此我們一定不能諱疾忌醫(yī)，而要直面存在的問題，切實把握制度建設規(guī)律，把現有制度的弊端和不足消除掉，把其優(yōu)越性不斷發(fā)揚光大。鄧小平對此曾要求，每年領導層都要總結經驗，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊解決。這個規(guī)訓對今日之中國仍然不過時。

2.要盡可能地凝聚改革共識。改革是中國的出路，也是推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的強大動力。我國過去30多年的快速發(fā)展靠的是改革，我國未來發(fā)展也必須堅定不移依靠改革。如今，改革已入“深水區(qū)”，正如習近平總書記所指出的，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。對于硬骨頭怎么處理，最不容易形成共識，改革的阻力也最大。在這種情況下，要注意充分發(fā)揮制度在凝聚改革共識方面的作用，以制度力量最大限度地凝聚改革的思想共識、價值共識、制度共識和行為共識，為深化改革奠定良好的制度基礎和保障。雖然制度是人的行為而非思想的約束條件，但制度所蘊含的核心價值在事實上具有引導和教化功能；雖然制度是剛性的和不可隨意變通的，但制度形成過程中的博弈、協商能夠盡可能吸收各方面意見、權衡不同群體利益從而消解分歧；雖然制度是靜默的和中性的，但制度本身所具有的激勵和懲戒功能會對人們關于公平正義、善惡是非、好壞對錯等價值理念和行為方式等產生積極影響和導向作用；雖然制度可能是滯后的、有漏洞的，但制度的可預期性、可重復性、可操作性、可救濟性、可持續(xù)性等優(yōu)勢可以凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益最大化。因此，通過制度現代化過程凝聚改革共識也是可能的。

3.要正確處理現代與傳統(tǒng)的關系。制度現代化的過程要順應歷史發(fā)展潮流，吸取古代、近代治理精華，摒棄古代和近代國家治理糟粕，尤其是克服近代國家治理局限，實現向現代國家治理的超越。要使國家治理更具有現代性特色，至少要具備以下特征：一是真實民主。古代實行專制，無民主可言；近代追求形式民主，有民主之名而無民主之實；現代民主之精意在于“真實”。二是實質法治。古代君主權斷，“禮樂征伐自天子出”，無法治可言；近代法治為形式法治，重其行而不重其果，法與公平正義漸行漸遠；現代法治，要求法與公平正義高度契合，強調實質法治。三是人本文明。古代的國家治理以鎮(zhèn)壓為能，專制而血腥；近代的國家治理，標榜自由平等，實乃張揚有產者與權貴之特權；現代文明治理則要求真正以人為本，尊重主體的人性尊嚴，將所有人的自由而全面的發(fā)展作為治理目標，并以人性化的方式進行治理。四是治道科學。古代國家治理以強制服從為要；近代國家治理憑借民意和法律之名義行偏私之實；現代國家治理則以國民之根本利益和幸福美好生活為鵠的，以調動全體國民參與治理之積極性為基本力量源泉，以取得最大可能之合意、協調為基礎，充分運用現代科技發(fā)展等一切可以利用的治理資源，以取得高效益、低成本且利益共享、皆大歡喜的治理效果。

4.要高度重視“制度群”的建構。從制度學的角度看，核心制度要有“制度群”的支撐才能落地生根，否則就容易形成“半拉子”工程，改革成果也難以鞏固。因此，制度建設必須整體謀劃、系統(tǒng)思考、統(tǒng)籌推進，做到“立治有體，施治有序”。過去所提出的制度建設目標，大多是經濟領域的。制度現代化則包括整個國家的制度體系的現代化，改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面的制度概莫能外。制度體系是一個位階型體系，組成體系的諸要素在結合方式等方面存在種種差異，這些要素性差異充斥著系統(tǒng)組織，在地位與作用、結構與功能上呈現等級秩序性，進而形成了系統(tǒng)等級的整體差異。這一體系由根本制度、基本制度、具體制度和實施機制構成。因此，在制度建設過程中，要有系統(tǒng)思維，零敲碎打不行，東修西補也不行，必須進行全面系統(tǒng)地改革和改進，必須著眼于整體效應和效果，必須貫穿于多個領域和環(huán)節(jié)，必須形成整體的“制度群”。

5.要注意“反向制度預設”。通過制度來治理國家，需要考量大量的正式制度和非正式制度。對于創(chuàng)制新制度，要有一個理性的認識。要考慮新制度可能帶來的弊端，并針對可能帶來的弊端和新問題建立相關制度，這樣既可以防止改革“翻燒餅”，又可以抑制改革可能出現的負能量和負效應，使改革的效能最大化。因此，要注意“反向制度預設”，注重整體效應，實現制度體系合規(guī)范性、合正義性與合目的性的統(tǒng)一，合法性、民主性與科學性的統(tǒng)一，制度文明性和執(zhí)行力、可實施性的統(tǒng)一，程序性、可操作性、可核查性和可追究性的統(tǒng)一，針對性、相對性、整體性、協調性和與時俱進性的統(tǒng)一?？傮w來看，制度的創(chuàng)設難能可貴，制度的優(yōu)化任重道遠。我們需要充分認識我國目前的制度存在自我完善的空間，深刻認識制度自我完善的規(guī)律，積極探索制度自我完善的機制。

6.要力求“帕累托最優(yōu)”。所謂“帕累托改進”，就是一項政策能夠至少有利于一個人，而不會對任何其他人造成損害。所謂“帕累托最優(yōu)”就是上述一切帕累托改進的機會都用盡了，再要對任何一個人有所改善，不得不損害另外一些人，達到這樣的狀態(tài)就是帕累托最優(yōu)。在制度現代化過程中力求帕累托最優(yōu)，就是通過資源的重新配置使得經濟社會更加健康地高效發(fā)展，從而使一個經濟體中的所有人都可以提高生活質量、改善生活狀態(tài)。用這個標準衡量，我國在很多方面都遠遠沒有達到讓所有人都滿意的狀態(tài)，有些群體在改革中受益不多，甚至有的群體為改革做出了一定的犧牲，而這些不均衡的狀態(tài)在根源上是制度設計所造成的。在當前和接下來的改革中，要堅持帕累托改進原則，盡可能實現帕累托最優(yōu)狀態(tài)，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

7.要處理好破與立的關系。要清醒地意識到，我們現在身處的是一個建設的時代而非革命的時代，萬不可只知“破”之道，不知“立”之道；萬不可毀道變法，導致最終無道可守。中國現代化的過程絕不是西方化，要守住中國特色社會主義這個“道”。不少人還固執(zhí)地認為，資本主義道路在上個世紀的中國走不通，不代表在新世紀也走不通，進而主張全盤西化。但是，客觀來看，冷戰(zhàn)結束后，全面照搬了西方政治制度模式的國家有幾個是繁榮穩(wěn)定的？受到“阿拉伯之春”影響的國家，有哪個政局穩(wěn)定下來了？我們承認我們當前的制度本身還有缺陷和不足，這正是我們努力改進和完善這個制度模式的原因，但如果試圖另起爐灶，其中的代價是難以想象的，也是中國社會難以承受的。

8.要注意制度的連續(xù)性與穩(wěn)定性。缺乏定勢、翻云覆雨、飄忽不定是人治的特征。如果一個國家的基本制度朝令夕改，反復無常，不僅國民因缺乏可預見性而全無自由，官吏也會因治國無常而濫用權力，整個國家和社會也會因為治無常制而動搖不已。古今中外的開國之君或領袖都希望立萬世之法、定不易之制，然而，多則兩三百年，少則幾年、幾十年，要么人亡政息，要么國亡制崩，而恰恰是那些既相對穩(wěn)定，又不斷改革完善的制度體系反而具有可持續(xù)性，反而能夠存留久遠。這是因為，時世變動不居、人性物境不斷變化，治國理政之制度如不與時俱進，無異于守株待兔、刻舟求劍。在制度建設上同其他事物一樣，沒有最好，只有更好。制度體系只有在保持穩(wěn)定性的同時又具有開放性，才能具有持久而旺盛的生命力。

（本文系國家社科基金重大項目《加快建設法治中國研究》[13&ZD032]及國家2011計劃司法文明協同創(chuàng)新中心的研究成果）

（作者：最高人民法院副院長）

責任編輯：李振通