論京津冀環(huán)境污染行政管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

文/王晶 靳菁

隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快發(fā)展,近年來,區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇,區(qū)域性跨界污染問題日益突出,跨界污染事件時(shí)有發(fā)生。但區(qū)域環(huán)境問題的不可分割性和現(xiàn)行行政管理體制條塊分割之間的矛盾,阻礙了區(qū)域環(huán)境問題的有效解決。因此，開展區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)機(jī)制是解決區(qū)域突出環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)可行的有效途徑之一。京津冀行政管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制就此被提上日程，采取相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制舉措：在各地區(qū)內(nèi)部建立聯(lián)合執(zhí)法制度，有法可依；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上, 建立京津冀環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu), 設(shè)置區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各地區(qū)同一部門之間建立長(zhǎng)期協(xié)作機(jī)制，并加以完善；齊抓共管, 共同解決京津冀區(qū)域跨省市污染糾紛。

一、京津冀共同面對(duì)的生態(tài)環(huán)境危機(jī)

京津冀在地質(zhì)、地貌、氣候、土壤及生物群落等方面是一個(gè)完整的地域系統(tǒng)，有著天然的聯(lián)系和廣泛的合作空間。近年來，京津冀積極實(shí)施轉(zhuǎn)型發(fā)展，但由于歷史原因和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的制約，區(qū)域生態(tài)環(huán)境還面臨著嚴(yán)峻的局面。

(一)大氣污染。據(jù)北京市環(huán)保局資料顯示，市環(huán)保局連續(xù)采取大氣污染治理措施，空氣中主要污染物濃度下降，但大氣污染物排放總量仍然超過環(huán)境容量，空氣質(zhì)量與國(guó)家新標(biāo)準(zhǔn)和公眾期盼依然存在較大差距，大氣污染復(fù)合型特征突出，城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和市民日常生活產(chǎn)生的污染物所占比重越來越大，大氣污染防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻。全國(guó)人大代表、廊坊市政協(xié)副主席、國(guó)土資源部應(yīng)用地球化學(xué)室主任王學(xué)求介紹，目前京津冀地區(qū)的1/3的大氣污染來源于鍋爐、發(fā)電、鋼鐵等燃煤排放，而機(jī)動(dòng)車所造成的大氣污染僅占16%-17%。“我們過高估計(jì)了城市小轎車帶來的大氣污染”，王學(xué)求稱這一數(shù)據(jù)中，還包括大量農(nóng)用車、工程機(jī)械車等使用柴油的車輛，而這些車所排放的大氣污染遠(yuǎn)高于城市小轎車。

（二）水污染。作為水資源最為緊缺的地區(qū)之一, 生態(tài)惡化使京津冀地區(qū)水源地的水資源開發(fā)、利用與保護(hù)現(xiàn)狀依然堪憂。京津冀水污染狀況仍然十分嚴(yán)重, 隨著人口急劇增加和工業(yè)企業(yè)不斷發(fā)展, 地表水的稀釋自凈能力極度降低, 流域內(nèi)水環(huán)境污染問題突出。目前河流被污染已達(dá) 70%之多, 絕大部分為嚴(yán)重污染, 供應(yīng)北京、天津等城市的大中型水庫(kù)也日漸受到污染的威脅。京津冀地區(qū)用水已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了資源承載能力。但目前人們尚未認(rèn)識(shí)到水資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)的重要性、緊迫性,水危機(jī)意識(shí)還沒有形成; 京津冀作為一個(gè)生態(tài)整體, 尚未有效解決流域系統(tǒng)協(xié)調(diào)供水, 合理開發(fā)利用與保護(hù)水資源機(jī)制還不完備, 相關(guān)政策措施也需要加快建立和完善。

（三）地方環(huán)境糾紛。京津冀距離雖近, 但分屬不同行政區(qū), 三個(gè)行政區(qū)劃各有一套執(zhí)法主體與執(zhí)法部門, 具體涉及的部門包括農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等十幾個(gè)部門。由于行政地位相當(dāng), 整個(gè)區(qū)域之間缺乏長(zhǎng)三角那樣以上海為絕對(duì)中心來統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)區(qū)域的內(nèi)在凝聚力, 行政地位的對(duì)峙造成環(huán)保執(zhí)法過程中難以協(xié)調(diào)發(fā)展的弊端。加上京津冀地區(qū)本來就缺乏應(yīng)有的聯(lián)合觀念,使得各地區(qū)環(huán)境執(zhí)法工作各自為政, 一些環(huán)境執(zhí)法政策無法貫徹執(zhí)行, 環(huán)境糾紛難處理。2005 年, 全國(guó)發(fā)生環(huán)境污染糾紛 12.8萬起, 其中相當(dāng)一部分是跨界污染。在處理跨界污染時(shí), 往往是各說各的理, 各拿各的證據(jù), 很難處理到位。

二、國(guó)外有效區(qū)域綜合治理的舉措

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域環(huán)境沖突日益涌現(xiàn)，地方政府跨域合作進(jìn)行環(huán)境治理已經(jīng)成為公共管理實(shí)踐中的一個(gè)重要話題，由于不同的國(guó)家在自然條件、歷史傳統(tǒng)、制度背景、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面存在著差異，各國(guó)在實(shí)踐中制定出了各具特色的跨域環(huán)境治理策略。對(duì)我國(guó)跨域環(huán)境治理進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和安排，除了了解我國(guó)的現(xiàn)狀及根源之外，了解和學(xué)習(xí)其他國(guó)家和地區(qū)地方政府跨域環(huán)境治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是他山之石可以攻玉。

（一）西澳大利亞。政府在區(qū)域綜合治理的執(zhí)行中做出了一些關(guān)鍵決定。首先，執(zhí)行需要通過對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的各種政策和行動(dòng)加以協(xié)調(diào)才能展開。其次，需要建立一個(gè)小型秘書處來推進(jìn)所期望的協(xié)調(diào)。第三，應(yīng)該建立優(yōu)先權(quán)。西澳大利亞政府認(rèn)為體制安排不需要過于復(fù)雜，最好利用現(xiàn)有能力安排出更多的管理人員，因此不需要建立新的立法和行政機(jī)構(gòu)。這種協(xié)調(diào)機(jī)制就產(chǎn)生了綜合流域管理協(xié)調(diào)小組，后來由一個(gè)稱為流域管理辦公室的小型秘書處為該小組服務(wù)，并且也建立了由具有技術(shù)專長(zhǎng)的人員組成的技術(shù)顧問小組，以便與社區(qū)流域小組溝通交流并行工作。

（二）法國(guó)。多方參與是法國(guó)的環(huán)境跨域治理中的一個(gè)重要特征，法國(guó)強(qiáng)調(diào)多方參與，以增強(qiáng)管理的民主化、科學(xué)性與透明度。各級(jí)流域機(jī)構(gòu)中除了中央及地方代表外，還吸納用水者、相關(guān)專家等作為其組成成員，如《水法》規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由國(guó)家代表建立一個(gè)地方水委員會(huì)，以便起草、修正和監(jiān)督水開發(fā)和管理規(guī)劃的執(zhí)行。此外，在地方政府的職責(zé)問題上，規(guī)定:“在每個(gè)流域，流域委員會(huì)總部所在地的地方行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)在該地區(qū)國(guó)家水資源調(diào)度和管理方面的政策，以便促進(jìn)該地區(qū)相關(guān)部門和地區(qū)對(duì)中央權(quán)利下放后工作的連貫性和協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！?/p>

三、實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合治理 聯(lián)動(dòng)解決環(huán)境危機(jī)

（一）草擬三地環(huán)境行政立法，有法可依?，F(xiàn)如今，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入, 環(huán)境法存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了顯著的變革, 傳統(tǒng)的環(huán)境行政法律關(guān)系在主體、客體、內(nèi)容方面也產(chǎn)生了一些變化, 以環(huán)境行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)的環(huán)境行政責(zé)任制度也隨之得到了一定程度的創(chuàng)新和完善。 我們本著三方聯(lián)動(dòng)的理念共同解決環(huán)境惡化，提升經(jīng)濟(jì)效益。大力加強(qiáng)環(huán)保團(tuán)隊(duì)的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，引進(jìn)三方高端技術(shù)人才，深入實(shí)地考察，開發(fā)新型清潔能源，加大執(zhí)法力度，打擊某些偷排企業(yè)，揭發(fā)“捉迷藏”把戲，做到有法可依。

（二）建立三地環(huán)境行政協(xié)調(diào)工作機(jī)制。法國(guó)環(huán)境法典規(guī)定：“為履行其職責(zé)，生活質(zhì)量部長(zhǎng)，必要時(shí)，可以求助于其他部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的部門和機(jī)構(gòu)?！杯h(huán)境行政協(xié)助是我國(guó)環(huán)境行政權(quán)一體化的要求。隨著環(huán)境法的日益完善和發(fā)展，納入環(huán)境法的管理對(duì)象越來越龐雜，環(huán)境管理部門的分工越來越精巧、細(xì)密，職能越來越獨(dú)立，但環(huán)境要素是一體的，不可能把它們截然分開，這就需要環(huán)境管理部門在環(huán)境管理過程中，更加體現(xiàn)一體化的要求，行政體制是一個(gè)組織嚴(yán)密的體系，是一個(gè)分工協(xié)作的大系統(tǒng)。行政體系內(nèi)部給機(jī)構(gòu)實(shí)體只是一種分工協(xié)作的關(guān)系，而非對(duì)立關(guān)系，各機(jī)構(gòu)的總體目標(biāo)、總體利益是一致的。必須依法建立行政協(xié)助關(guān)系，并保證行政協(xié)助的方便性、目的性、靈活性。

(三)完善環(huán)境行政機(jī)制。人類在地球上生存之久，為了跟隨時(shí)代的進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，久而久之，人類不惜犧牲我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，達(dá)到利己的目的。環(huán)境并不像我們當(dāng)年所想的那么堅(jiān)不可摧，她的承受能力是有一定限度的。為此，全人類應(yīng)該盡早彌補(bǔ)曾經(jīng)的過失，為我們的子孫后代延續(xù)生命，堅(jiān)定不移地一起去保護(hù)她！當(dāng)然，人們已經(jīng)意識(shí)到世界上的資源已不再充足，正在找尋合適的方案。我國(guó)也不例外，針對(duì)重度污染的京津冀等地區(qū)，以“同呼吸、共責(zé)任、齊努力”為導(dǎo)向，鼓勵(lì)民眾從自身做起、從現(xiàn)在做起、從身邊做起、從點(diǎn)滴做起，共同經(jīng)營(yíng)綠色生活、營(yíng)造美好氛圍，譜寫兩市一省新篇章。