城市違法建設(shè)出售行為之定罪研究

羅 鋼

（新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

我國(guó)歷經(jīng)十年的房地產(chǎn)黃金時(shí)期，房地產(chǎn)業(yè)得到飛速發(fā)展，同時(shí)也亂象不斷，違規(guī)建設(shè)、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題一時(shí)間甚囂塵上，爭(zhēng)議不斷，城市違法建設(shè)出售行為也成為我國(guó)城市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)模式的副產(chǎn)品。如何謹(jǐn)慎且合理解決，是否要?jiǎng)佑眯塘P手段，都無(wú)不關(guān)涉民生，關(guān)涉和諧，關(guān)涉人權(quán)。

一、案例論爭(zhēng)

近年來(lái)，城市房產(chǎn)價(jià)格居高不下，為謀取暴利，某些違法建設(shè)人與城區(qū)私房業(yè)主協(xié)商，以舊房換新房或者貨幣補(bǔ)償為條件，違規(guī)受讓這些私房業(yè)主的土地，不經(jīng)批準(zhǔn)，徑直進(jìn)行違法建房活動(dòng)，然后將其建設(shè)房屋向社會(huì)公開銷售以獲取巨額經(jīng)濟(jì)利益。

理論與實(shí)務(wù)界處理上看法不一，有些人認(rèn)為，違法建設(shè)人根本未取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，也未依法取得土地使用證。其建設(shè)房屋一無(wú)規(guī)劃部門許可，二無(wú)建設(shè)部門建設(shè)許可，三無(wú)房屋銷售許可，實(shí)屬非法經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，違法建設(shè)人開發(fā)違建房，還會(huì)造成大量稅費(fèi)的流失，后果嚴(yán)重，應(yīng)該以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。［1］另一部分人則認(rèn)為，此行為不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，理由大抵如下：不能夠?qū)⑿谭ǖ?25條中“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”之規(guī)定泛化解釋，現(xiàn)有相關(guān)司法解釋中并未將城市違法建設(shè)出售行為涵攝在內(nèi)，將城市違法建設(shè)出售行為定罪會(huì)使得該罪外延過(guò)于寬泛，坐實(shí)為口袋罪，有違罪刑法定原則。

二、非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款與司法解釋

對(duì)立的一個(gè)焦點(diǎn)在于，將城市違法建設(shè)出售行為納入到非法經(jīng)營(yíng)罪中是否違反了罪刑法定原則。即，該行為是否在“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”的射程之內(nèi)？若是，按照非法經(jīng)營(yíng)罪定罪量刑無(wú)可厚非，若否，則有違反罪刑法定原則之虞。

對(duì)于此問(wèn)題的解答，涉及到非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款及相關(guān)司法解釋的正確理解。為了明確“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”范圍，從1998年8月的《最高人民法院關(guān)于審理騙購(gòu)?fù)鈪R、非法買賣外匯刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》到2010年12月的《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，最高人民法院和最高人民檢察院或單獨(dú)或聯(lián)合先后通過(guò)了十余個(gè)司法解釋，將非法買賣外匯、非法經(jīng)營(yíng)出版物、傳銷活動(dòng)、非法開設(shè)網(wǎng)吧以及擅自發(fā)行基金等等行為確定以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪量刑。

上述司法解釋，在出罪論者那里成為定罪量刑的權(quán)威憑據(jù)：凡是沒(méi)有列入其中的其他非法經(jīng)營(yíng)行為（當(dāng)然就包括了城市違法建設(shè)出售的行為），都不得以非法經(jīng)營(yíng)罪追究。而入罪論者則認(rèn)為司法解釋只是對(duì)必須予以嚴(yán)厲打擊的非法經(jīng)營(yíng)行為的有重點(diǎn)的列舉，既不是亦不可能全部列舉，所以不能僅以司法解釋沒(méi)有涉及違法建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橛煞穸ㄔ撔袨椴粯?gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。

筆者認(rèn)為，整體視之，歷年發(fā)布的非法經(jīng)營(yíng)罪相關(guān)司法解釋之宗旨在于明晰其罪與非罪的界限，以明確性促成罪刑法定，希翼在流動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中把握住刑罰的臨界點(diǎn)，布下保障人權(quán)的紅線，這也是司法解釋不斷出臺(tái)的重要原因。換言之，司法解釋連篇累牘的界定某些行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，其實(shí)換個(gè)角度來(lái)看，也正是在不厭其煩的告訴我們哪些行為是不屬于犯罪之列。同時(shí)，也是在提醒司法工作者，既然非法經(jīng)營(yíng)罪的行為都有相關(guān)的司法解釋的話，在對(duì)沒(méi)有司法解釋規(guī)制的其他行為定罪時(shí)，就不得不保持一種司法上的審慎態(tài)度。正如學(xué)者認(rèn)為的那樣：“最高司法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)司法解釋也沒(méi)有將這類行為認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)罪的情況下，法官對(duì)刑法條款的解釋屬于非正式的解釋，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪的適用更應(yīng)當(dāng)盡量地保持謙抑和克制。否則，將可能引發(fā)罪刑擅斷的危險(xiǎn)?！保?］

更有意義的是，有關(guān)非法經(jīng)營(yíng)罪的司法解釋在長(zhǎng)達(dá)十余年的時(shí)間跨度內(nèi)不斷演進(jìn)累積，司法態(tài)度和傾向逐漸沉淀，正在形成某種傳統(tǒng)。在筆者看來(lái)，非法經(jīng)營(yíng)罪作為司法解釋最多的罪名，通過(guò)密集發(fā)布司法解釋歷史性的宣示了該罪的兜底條款的解釋權(quán)歸有權(quán)機(jī)關(guān)，而非交由法官自由裁量，是在力圖且緩慢形成一種最終由司法解釋而非法官來(lái)甄別、界定非法經(jīng)營(yíng)罪犯罪行為的傳統(tǒng)，從而自上而下的框定犯罪的范圍，既保持了刑法的謙抑性，又達(dá)成司法的統(tǒng)一。

如果只是為了列舉、強(qiáng)調(diào)某種行為應(yīng)該按照非法經(jīng)營(yíng)罪第4項(xiàng)入罪而出臺(tái)大量的司法解釋，完全沒(méi)有必要。完全可以發(fā)布一個(gè)重述同類解釋規(guī)則的司法解釋即可。但這樣無(wú)法緩解在司法實(shí)踐中遇到的法官自由裁量權(quán)過(guò)大、同案不同判等諸多問(wèn)題，正是出于有效限縮非法經(jīng)營(yíng)罪范圍和保持司法統(tǒng)一的目的，才會(huì)出現(xiàn)如此之多的司法解釋：首先，學(xué)者們雖然都認(rèn)識(shí)到了要限制非法經(jīng)營(yíng)罪的處罰范圍，但是路徑的選擇以及邊界的明確，仍然是一個(gè)難以達(dá)成共識(shí)的難題。有的學(xué)者試圖通過(guò)強(qiáng)調(diào)“國(guó)家規(guī)定”來(lái)限制非法經(jīng)營(yíng)罪的適用，［3］有的學(xué)者通過(guò)侵犯客體的探究，限制為特定行業(yè)，有的學(xué)者主要是考察“情節(jié)嚴(yán)重”來(lái)識(shí)別罪與非罪的界限；有的學(xué)者則三管齊下，［4］蔚為大觀，不一而足。單以對(duì)“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”理解而言，就大有不同：“其他”是指嚴(yán)重程度相同的行為？還是經(jīng)營(yíng)性質(zhì)相同的行為？理解是千差萬(wàn)別，莫衷一是。即使達(dá)成一致，形成所謂通說(shuō)，但由于學(xué)理解釋不具有法律上的效力，全靠“以理服人”，屬于非正式的無(wú)效解釋。［5］既無(wú)法律效力，法官可以遵照也可以不遵照這種解釋規(guī)則。尤其我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化狀況各不相同，相同的案件最終的司法結(jié)果也還會(huì)大相徑庭，而同案不同判特別有悖于國(guó)民樸素的正義觀。其次，寄希望于法官謹(jǐn)慎運(yùn)用自由裁量權(quán)，正確適用解釋技術(shù)，規(guī)范且限制非法經(jīng)營(yíng)罪的犯罪圈是幻想。在對(duì)非法經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制上，司法實(shí)踐從來(lái)就有著強(qiáng)烈的定罪沖動(dòng)。對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪的實(shí)證研究也證明了這一點(diǎn)：“尤其是審判實(shí)踐對(duì) 《刑法》第225條第4項(xiàng)的態(tài)度并非學(xué)界所期待的‘限制’，而是盡量‘?dāng)U張’”。［6］

所以，“在一個(gè)法治社會(huì)中，的確需要對(duì)法律條文有一個(gè)最終的、最權(quán)威的理解，這是法的統(tǒng)一性、可預(yù)見性的必然要求?！保?］司法解釋屬于有權(quán)解釋、正式解釋，具有法律效力，由此能夠達(dá)到統(tǒng)一適用的效果，同案同判，努力避免司法權(quán)力的尋租和司法地域?qū)τ凇捌渌崩斫獾那Р钊f(wàn)別導(dǎo)致的不公平。換言之，這里的“其他”是對(duì)有權(quán)解釋（主要是司法解釋）開放的而不對(duì)具體個(gè)案開放。藉由司法解釋來(lái)統(tǒng)一把握非法經(jīng)營(yíng)罪的范圍，限制法官的自由裁量權(quán)，在法官整體素質(zhì)有待提高的當(dāng)下有其合理性。也就是說(shuō)，現(xiàn)行司法解釋中沒(méi)有明確規(guī)定的行為——城市違法建設(shè)出售行為不宜納入到非法經(jīng)營(yíng)罪中。

三、情節(jié)犯與刑法謙抑

在刑法理論上，情節(jié)犯是指以概括性定罪情節(jié)作為犯罪構(gòu)成要件所決定的犯罪類型。其表象是以一定的違法行為達(dá)到國(guó)家認(rèn)為應(yīng)該動(dòng)用刑罰予以處罰的犯罪形態(tài)，其本質(zhì)是犯罪所凸顯的社會(huì)危害性的程度達(dá)到了刑罰對(duì)社會(huì)危害性的量的選擇。我國(guó)刑法之所以規(guī)定情節(jié)犯，主要是為了將某些雖然具有一定的社會(huì)危害性，但其程度尚未達(dá)到應(yīng)受刑罰懲罰的行為或者人身危險(xiǎn)性較小的行為排除在犯罪的范疇之外，從而正確地劃分罪與非罪的界限。［8］所以，情節(jié)犯的司法價(jià)值很大部分在于：“情節(jié)犯的存在恰恰是通過(guò)非犯罪化的方法來(lái)縮小刑法的打擊面，從而實(shí)現(xiàn)刑法謙抑的有效途徑?！保?］非法經(jīng)營(yíng)罪在犯罪構(gòu)成要件中規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重”這一要素，屬于典型的情節(jié)犯。

非法經(jīng)營(yíng)罪規(guī)制的既然是嚴(yán)重破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，當(dāng)然在構(gòu)成要件齊備上必須滿足“情節(jié)嚴(yán)重”，2010年5月最高人民檢察院和公安部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》（以下簡(jiǎn)稱《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）》），至此，所有的非法經(jīng)營(yíng)行為都有了具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，用以表征法觀念中的“情節(jié)嚴(yán)重”。比如，非法進(jìn)行煙草經(jīng)營(yíng)行為，數(shù)額在5萬(wàn)元以上或者違法所得在2萬(wàn)元以上的；非法買賣外匯的，數(shù)額在20萬(wàn)美元以上或者違法所得數(shù)額在5萬(wàn)元以上的；非法經(jīng)營(yíng)出版物的，個(gè)人非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在5萬(wàn)元以上，單位非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在15萬(wàn)元以上的等等。

所以，若對(duì)城市違法建設(shè)出售行為入罪，需要討論的問(wèn)題是，如何確定該行為的“情節(jié)嚴(yán)重”，也即如何確定其具體該罰的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)：到底違法所得或者經(jīng)營(yíng)數(shù)額多大成立犯罪？10萬(wàn)？50萬(wàn)？還是100萬(wàn)？個(gè)案中能否以及如何確定標(biāo)準(zhǔn)？這已經(jīng)不是地方法院所能解決的問(wèn)題。若是沒(méi)有明確與合適的標(biāo)準(zhǔn)，刑法將陷入法不可測(cè)的威嚇主義泥淖之中，違背罪刑法定原則。

唯一可資依賴的標(biāo)準(zhǔn)可能是《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）》第79條規(guī)定的：“（八）從事其他非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，具有下列情形之一的：（1）個(gè)人非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在五萬(wàn)元以上，或者違法所得數(shù)額在一萬(wàn)元以上的；（2）單位非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在五十萬(wàn)元以上，或者違法所得數(shù)額在十萬(wàn)元以上的；（3）雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因同種非法經(jīng)營(yíng)行為受過(guò)二次以上行政處罰，又進(jìn)行同種非法經(jīng)營(yíng)行為的；（4）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形?！比粢源藶槌鞘羞`法建設(shè)出售行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榉康禺a(chǎn)涉及金額巨大，基本都能輕易達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2013年1月4日中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的《2012年12月中國(guó)房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價(jià)格指數(shù)》，2012年12月，全國(guó)100個(gè)城市（新建）住宅平均價(jià)格為9715元/平方米，其中衡水市為最低，平均價(jià)格為3682元/平方米，上海最高，為 27034 元/平方米。［10］以平均價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，只需要出售的房產(chǎn)面積達(dá)到六平方米，非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額即可達(dá)到五萬(wàn)元的定罪標(biāo)準(zhǔn)，即使在最低房?jī)r(jià)的衡水市，也只要求違法出售的面積大約為二十平米。在上海等一線城市，則不到兩個(gè)平方米就達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)了。況且，城市非法建設(shè)出售的面積肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出上述的標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著，城市違法建設(shè)出售行為一旦實(shí)施，非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額或者違法所得數(shù)額就會(huì)絕對(duì)超越起刑標(biāo)準(zhǔn)，造成“情節(jié)嚴(yán)重”的后果，幾乎沒(méi)有不入罪的余地，有悖于情節(jié)犯設(shè)立的司法價(jià)值。況且，個(gè)人違法自建房屋一間出售給一個(gè)人，金額也能輕易達(dá)到量刑標(biāo)準(zhǔn)，而且還不能引用刑法第13條的但書出罪（因?yàn)楫?dāng)分則條款特別規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重”或“情節(jié)惡劣”的概括性定罪情節(jié)時(shí)，就不能再適用總則第13 條排除“情節(jié)顯著輕微”的一般性規(guī)定［11］），但這樣的結(jié)論令人難以接受。此外，違法所得或者非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額的絕對(duì)達(dá)標(biāo)，使得《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）》第79條第8項(xiàng)中的“（3）雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因同種非法經(jīng)營(yíng)行為受過(guò)二次以上行政處罰，又進(jìn)行同種非法經(jīng)營(yíng)行為的；（4）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。”沒(méi)有了存在的意義和價(jià)值，這就超出了發(fā)布者的“預(yù)測(cè)可能性”：無(wú)法想象有些行為竟然是不可能“未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的”。其實(shí)，通過(guò)審讀該項(xiàng)，我們大致會(huì)理解在規(guī)范制定者心中，定有一個(gè)對(duì)于“其他非法經(jīng)營(yíng)行為”的圖景輪廓：此種行為應(yīng)該既有情節(jié)嚴(yán)重的程度也會(huì)存在有情節(jié)輕微的狀況，還有達(dá)不到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的亦需要處罰的情勢(shì)，所以才會(huì)特別制定“兩年內(nèi)因同種非法經(jīng)營(yíng)行為受過(guò)二次以上行政處罰，又進(jìn)行同種非法經(jīng)營(yíng)行為的”這樣的入罪標(biāo)準(zhǔn)，以免放縱犯罪。所以，城市違法建設(shè)出售行為未在司法解釋發(fā)布者的規(guī)制意圖之內(nèi)。

總之，《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）》第79條第8項(xiàng)并不是為城市違法建設(shè)出售行為是否入罪而準(zhǔn)備的定量標(biāo)準(zhǔn)，由于我國(guó)犯罪化模式采取的是“定性加定量”，［12］缺少定量標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法使其非罪化。

四、違法建設(shè)出售行為入罪的雙重審慎原則

對(duì)于個(gè)人違法建設(shè)出售行為，最高人民法院早在2011年的 《關(guān)于個(gè)人違法建房出售行為如何適用法律問(wèn)題的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）中表明了立場(chǎng)和態(tài)度。該答復(fù)中，針對(duì)貴州省高級(jí)人民法院的請(qǐng)示，最高人民法院認(rèn)為：“在農(nóng)村宅基地、責(zé)任田上違法建房出售如何處理的問(wèn)題，涉及面廣，法律、政策性強(qiáng)。據(jù)了解，有關(guān)部門正在研究制定政策意見和處理辦法，在相關(guān)文件出臺(tái)前，不宜以犯罪追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。”并且“望根據(jù)《答復(fù)》精神，結(jié)合審判工作實(shí)際，依法妥善處理好相關(guān)案件。執(zhí)行中若遇到新的重要問(wèn)題，請(qǐng)及時(shí)層報(bào)最高人民法院。”

就《答復(fù)》而言，個(gè)人違法建房出售行為不宜作為犯罪處理，但又限定在“農(nóng)村”地域之中，看似為“城市”違法建設(shè)出售行為定罪留下了可辯論的余地與空間：此通知只是處理農(nóng)村違法建設(shè)出售行為定性問(wèn)題，并沒(méi)有涉及城市違法建設(shè)出售行為問(wèn)題，因而對(duì)于后者的定罪量刑不受《答復(fù)》的制約，所以，城市違法建設(shè)出售行為可以入罪處理。但此觀點(diǎn)機(jī)械、狹隘，眾所周知，最高人民法院的答復(fù)是根據(jù)地方法院具體疑難案件所作出的，也就是一問(wèn)一答式，回答不可能離開具體問(wèn)題，更不能答非所問(wèn)，天馬行空，貴州省高級(jí)人民法院請(qǐng)示的問(wèn)題就是農(nóng)村個(gè)人違法建房出售的問(wèn)題，所以回答當(dāng)中只針對(duì)農(nóng)村作答并未涉及城市，理所當(dāng)然。其實(shí)，無(wú)論農(nóng)村還是城市，都屬于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域。地理性的差異并沒(méi)有帶來(lái)本質(zhì)上的差別，“城市”與“農(nóng)村”的空間要素在非法經(jīng)營(yíng)罪中沒(méi)有區(qū)別對(duì)待的法律意義。正如不能認(rèn)為在城市中故意殺人構(gòu)成犯罪而在農(nóng)村就不構(gòu)成犯罪一樣。論理上，城市違法建設(shè)出售行為的定性問(wèn)題同樣也牽涉面廣，法律、政策性亦強(qiáng)，兩行為毫無(wú)二致，沒(méi)有理由農(nóng)村違法建設(shè)出售的行為不宜作為犯罪處理，而在城市的同類行為應(yīng)當(dāng)入罪。即使認(rèn)為城市和農(nóng)村在犯罪構(gòu)成要件上有著不同的意義，也應(yīng)該進(jìn)行有利于被告人的類推解釋，會(huì)起到實(shí)現(xiàn)公平、正義的作用。刑法條文中不乏這樣的例子，比如，刑法第389條規(guī)定了行賄罪的消極的構(gòu)成要件要素 “因被勒索給予國(guó)家工作人員以財(cái)物，沒(méi)有獲得不正當(dāng)利益的，不是行賄”，但是刑法在第164條規(guī)定對(duì)非國(guó)家工作人員行賄時(shí)，沒(méi)有作出類似規(guī)定。那么，當(dāng)行為人因被勒索而給予公司、企業(yè)或者其他單位的非國(guó)家工作人員以財(cái)物，有沒(méi)有獲得不正當(dāng)利益時(shí)，是否成立對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪呢？張明楷教授的觀點(diǎn)是，要類推適用刑法第389條第3款，也就是對(duì)國(guó)家工作人員不構(gòu)成行賄的規(guī)定應(yīng)當(dāng)類推適用于對(duì)非國(guó)家工作人員行賄的情形。［13］同理，城市違法建設(shè)出售行為也可以類推適用《答復(fù)》中關(guān)于不宜定罪的規(guī)定。

此外，最高人民法院在《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）同時(shí)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)人民法院審理非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件，要依法嚴(yán)格把握《刑法》第225條第4項(xiàng)的適用范圍。對(duì)被告人的行為是否屬于《刑法》第225條第4項(xiàng)規(guī)定的“其它嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”，有關(guān)司法解釋未作明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問(wèn)題，逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示。

解讀上述《答復(fù)》和《通知》，我們不難發(fā)現(xiàn)最高人民法院在對(duì)待違法建設(shè)出售行為上的“雙重審慎”態(tài)度，一是在實(shí)體上，非法經(jīng)營(yíng)罪第4項(xiàng)的適用范圍要審慎，務(wù)必嚴(yán)格掌握。對(duì)于違法建房出售行為的處理，在目前中國(guó)國(guó)情之下，涉及面廣，社會(huì)影響大，應(yīng)該審慎處理。二是在程序上，如遇到重大的、確實(shí)需要以非法經(jīng)營(yíng)罪犯罪處理的行為，要逐級(jí)層報(bào)給最高人民法院。質(zhì)言之，倘若要使得城市違法建設(shè)出售行為以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪，公訴方必須既要能夠合理說(shuō)明“城市違法建設(shè)出售行為”能夠適用于非法經(jīng)營(yíng)罪第4項(xiàng)的，又要有不容辯駁的理由突破《答復(fù)》所作的定性，此外，還必須層報(bào)給最高人民法院研究決定，方能以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰。如此，就可以最大限度的抑制非法經(jīng)營(yíng)罪的濫用。

司法實(shí)踐中遵循雙重審慎原則還有其政治策略上的實(shí)益。很多時(shí)候，地方司法對(duì)于此類行為以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪的壓力來(lái)自于地方權(quán)力。畢竟，房地產(chǎn)所產(chǎn)生的大部分價(jià)值都?xì)w地方政府所有，［14］政府是我國(guó)房地產(chǎn)最大的受益者，那么城市違法建設(shè)出售行為主要損害了政府的土地財(cái)政，面對(duì)這種與政府爭(zhēng)利的行為，地方政府定會(huì)要求刑事司法積極配合、介入，以達(dá)到威嚇阻止之目的。同時(shí)，我國(guó)地方司法的現(xiàn)實(shí)情境是，司法權(quán)未能真正獨(dú)立，往往受制于地方政府。個(gè)別地方政府又極為喜歡利用司法權(quán)力來(lái)達(dá)到其行政目的，地方人民法院在行政權(quán)力的施壓下，很難保持一種中立、克制的態(tài)度?！洞饛?fù)》和《通知》通過(guò)雙重審慎原則和層報(bào)制度的設(shè)計(jì)不僅僅可以保持刑法的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，而且在現(xiàn)有地方司法權(quán)處處受制于行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)下，為司法權(quán)的獨(dú)立和公正行使保留了可能的策略余地，地方人民法院如果有迫于行政的壓力，通過(guò)此種層報(bào)請(qǐng)示制度，轉(zhuǎn)移地方上政治權(quán)力對(duì)司法的鉗制，不失為一有效策略。

五、余論

綜上，對(duì)司法解釋的深度解讀和重新梳理，我們發(fā)現(xiàn)司法解釋為限制非法經(jīng)營(yíng)罪無(wú)限擴(kuò)大的而在不斷努力：通過(guò)一系列司法解釋的出臺(tái)宣示了對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪的入罪范圍有獨(dú)占性解釋權(quán)，不鼓勵(lì)甚至排斥法官自由裁量權(quán)，并確立雙重審慎的原則，保證非法經(jīng)營(yíng)罪的范圍不會(huì)失控。

況且，城市違法建設(shè)出售行為沒(méi)有相應(yīng)的司法解釋明確納入非法經(jīng)營(yíng)罪，倒是有關(guān)于“個(gè)人違法建房”的司法解釋可以做“有利于被告人的類推適用”，而且對(duì)其定罪量刑的做法會(huì)實(shí)際導(dǎo)致城市違法建設(shè)出售行為一律入罪的不合理結(jié)論，違背了情節(jié)犯設(shè)置的司法價(jià)值，不符合刑法謙抑性原則。城市違法建設(shè)出售行為雖然在客觀上造成國(guó)家稅費(fèi)流失等嚴(yán)重后果，但以行政處罰即可解決此類問(wèn)題，不可為了嚇阻就采取最嚴(yán)厲的刑罰措施。所以，城市違法建設(shè)出售行為不宜作為犯罪處理。即使有特殊情勢(shì)確實(shí)需要以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪的，也應(yīng)該按照司法解釋的精神，逐級(jí)層報(bào)至最高人民法院。

值得一提的是，現(xiàn)有資料顯示，只有中國(guó)、俄羅斯和越南在刑法中明確規(guī)定“非法經(jīng)營(yíng)罪”，［15］這一罪名已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，也不符合WTO要求開放和自由的核心理念。而且在司法實(shí)踐中，又有著不斷擴(kuò)張的沖動(dòng)，既無(wú)助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又不利于保障人權(quán)。尤其是目前我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制改革的深水區(qū)，十八大報(bào)告提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制的改革要求我們用發(fā)展的眼光更加合理的把握何為非法經(jīng)營(yíng)，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)的行為入罪要更加審慎，重新進(jìn)行理性反思，展開廣泛的討論。改革是不破不立的，在如此深刻而快速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，刑事司法要保持克制，經(jīng)得起改革和歷史的檢驗(yàn)。對(duì)城市違法建設(shè)出售行為的定性，亦是如此。

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