奧巴馬擁抱非法移民

饅頭老妖

美國總統(tǒng)奧巴馬再次語出驚人，聲稱要通過總統(tǒng)行政命令，來給美國的非法移民們劈開一條新路，讓符合條件的非法移民暫時避免被強制遣返的厄運。消息一出，各界反應(yīng)不一，叫好的和指責(zé)的聲音都很激烈。

實際上，非法移民問題，跟控槍、墮胎一樣，都是美國政壇長盛不衰的老話題，每一任總統(tǒng)、每一屆國會都必須對此作出自己的解答，甚至可以起到劃分兩黨界限的作用。那這個行政命令，究竟是怎么一回事、到底管不管用呢？

總統(tǒng)有令

眾所周知，美國的制度是三權(quán)分立，總統(tǒng)擁有行政權(quán)，直接管理國家；各級法官則由議會任命，獨立地執(zhí)掌司法權(quán)；參眾兩院則擁有立法權(quán)和重要官職的最終任命權(quán)（比如法官、部長、駐外大使等），合稱國會?？偨y(tǒng)、法院和國會三者互相制衡，誰都沒有壓倒性的優(yōu)勢。

理論上說，所有的聯(lián)邦政府雇員，包括各個部、委（比如國務(wù)院、國土安全部、農(nóng)業(yè)部、國防部等等）的官員，甚至美軍官兵，都是總統(tǒng)的下屬。因此，總統(tǒng)當(dāng)然可以給自己的下屬布置工作，指導(dǎo)他們該如何貫徹法律規(guī)定的職責(zé)。不過，在絕大多數(shù)情況下，美國各個部委都是首長負責(zé)制，總統(tǒng)最多發(fā)個備忘錄，從宏觀層面上規(guī)定工作的基調(diào)與方向。

然而，這種行政上的管理權(quán)，是寫進了美國憲法的，所以就成了一件特殊的武器：美國總統(tǒng)有權(quán)以“行政命令”（Executive order）的形式，繞開立法機關(guān)，實現(xiàn)自己的某些重大決策。

這種命令，從本質(zhì)上說并非法律，而是行政機關(guān)內(nèi)部的政策規(guī)定，因此對于普通美國公民是沒有強制性的約束力的，各級法院也不會將其作為審判的依據(jù)。然而，任何法律最終都是要由人來執(zhí)行的，只要各個政府機構(gòu)按照總統(tǒng)的命令行事，就實質(zhì)上改變了法律的規(guī)定。

比如，1942年，羅斯?？偨y(tǒng)簽署第9066號行政命令，授權(quán)國防部長劃出若干軍事區(qū)域，其中的敵國僑民——也就是日裔、德裔的美國公民，必須到指定的地點（類似集中營的封閉居住區(qū)）居住，未經(jīng)批準(zhǔn)不得外出。這一紙命令，就讓數(shù)萬僑民失去了人身自由直到二戰(zhàn)結(jié)束，其威力可想而知。

而這種制度安排，主要還是為了保障總統(tǒng)正常行使職權(quán)，避免因為黨派之爭而讓國會無理地掣肘，導(dǎo)致效率過低；同時，這顯然又是三權(quán)分立制度下的一個例外，所以也不能使用得太過分。

從歷史上看，絕大多數(shù)美國總統(tǒng)都會簽發(fā)行政命令，少則數(shù)件，多則數(shù)千件，從中也能看出這位總統(tǒng)和國會之間的合作程度。目前該紀(jì)錄的保持者是富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)，他為了推行自己的經(jīng)濟改革（也就是我們常說的“羅斯福新政”），沒少和國會掐架，在任13年間一共簽發(fā)了3522道行政命令，堪稱一絕。從他以后至今，歷任總統(tǒng)的行政命令基本上都在兩百道左右，沒有超過一千的。

能否挑戰(zhàn)？

盡管總統(tǒng)頒布一道行政命令，比推動國會立法要便捷得多，但相應(yīng)的，它的效力也就不如正式的立法那么高了。

比如，如果國會實在痛恨某一道行政命令，則可以通過一個與之相反的法律，強制性地排除其適用（行政命令只能是對現(xiàn)有法律的細化，而不能與之明顯違背）。當(dāng)然，總統(tǒng)可以拒絕簽署這個法案，但如果參眾兩院都以三分之二的多數(shù)再次通過的話，該法案就無需總統(tǒng)簽署，自動成為生效的法律，從而廢除這個行政命令。

不過，鑒于兩黨在國會中長期平分秋色的現(xiàn)實，在這種事情上能夠得到三分之二的支持，幾乎是不可能的事。還有個損招，就是故意不通過預(yù)算法案，讓聯(lián)邦政府因為缺錢而關(guān)門，但這個必然會帶來大面積的消極影響，后果相當(dāng)嚴重。

所以，想要對抗行政命令，更可行的辦法就是入稟聯(lián)邦最高法院，讓九位大法官說了算。

比如，1935年，聯(lián)邦法院就一口氣作出5個判決，宣布羅斯福總統(tǒng)簽發(fā)的5道總統(tǒng)行政命令，因違反了美國憲法而無效。在克林頓總統(tǒng)簽發(fā)的行政命令中，也有2個被法院判定無效。

不過，這種做法治標(biāo)不治本，總統(tǒng)完全可以再簽發(fā)另一道本質(zhì)相同的行政命令來規(guī)避判決，反對者則必須重新再提起一場官司，估計還沒等到判決下來，總統(tǒng)的任期都已經(jīng)結(jié)束了，而他所頒布的行政命令也就隨著卸任而自動失效。

另外，對于議員們來說，挑戰(zhàn)總統(tǒng)的行政命令，還有一種額外的風(fēng)險：無論挑戰(zhàn)是否成功，都會得罪因此而獲益的社會群體，在下次選舉時就可能因此而丟失選票。所以，在下定決心之前，兩黨高層都會慎重考慮，輕易不會出手。

前景如何？

回到奧巴馬總統(tǒng)即將簽署的這道行政命令上，我們不妨對其前景做一個大體預(yù)測。

這道命令的內(nèi)容，就是對那些已經(jīng)在美國居住滿5年，在美國生下了子女，又沒有作奸犯科的非法移民發(fā)給臨時性的工作許可，并且不再強制遣送。

反對者認為，這等于是變相鼓勵非法移民，美國現(xiàn)有非法移民1000多萬，難道還希望再多來一點嗎？非法移民會變成廉價的“黑工”，搶奪就業(yè)機會，又不納稅回饋社會，還會帶來治安隱患，難道不該攆出去嗎？

對此，奧巴馬及其支持者回答說：這次的新命令，恰好就是解決這些問題的可行出路。

首先，非法移民是個痼疾，“美國的移民管理系統(tǒng)已經(jīng)破敗不堪”，心有余而力不足。1.3萬人的移民局，想要將遍及美國的1000多萬的非法移民統(tǒng)統(tǒng)抓住并遣返，根本就是個不可能完成的任務(wù)。

其次，并不是所有非法移民都是大壞蛋。新政所針對的非法移民，實際上有諸多限制，基本上就是除了非法滯留美國之外對社會沒有危害，而且下一代也正在融入美國社會的人，對他們不必趕盡殺絕。騰出人力物力，可以用在監(jiān)視、打擊那些真正危險的非法入境者，比如恐怖分子和毒品販子。

另外，非法移民要想獲得新政中的優(yōu)惠，就必須向移民局報到并提交申請，這等于就是一次全面的非法移民人口普查，為今后的政策制定和管理奠定了基礎(chǔ)。

再者，給予非法移民工作許可，實際上是讓他們從地下走到地上，不再從事報酬明顯低于市價的黑工，效果是讓他們與美國公民、合法居住者平等競爭，反而能避免就業(yè)機會的隱性流失。

最后，新政并不是特赦令，非法移民只不過是在奧巴馬的任期中不必提心吊膽被遣返，并不能因此就獲得美國公民身份或者永久居留權(quán)。等到下一任總統(tǒng)改變了主意，該怎么辦還得怎么辦，不會出現(xiàn)覆水難收的場面。

有了上述考量，本文作者認為，奧巴馬的這個行政命令，只會受到一些形式上的反對，并不會真的搞到對簿公堂；國會也不太可能就立即出臺一個相反的法律加以反制。而鑒于上次聯(lián)邦政府關(guān)門后的無數(shù)麻煩，恐怕也不太可能以不通過預(yù)算作為報復(fù)的武器。

實際上，這不是奧巴馬在非法移民問題上第一次出手。2007年，奧巴馬推出了DACA政策，對在16歲以前非法入境、現(xiàn)在已經(jīng)念完了高中或退伍、又沒有犯罪記錄的非法移民，給予為期兩年的工作許可。該政策雖然沒有在國會闖關(guān)成功，卻已經(jīng)被移民局（USCIS）執(zhí)行了幾年，國會和最高法院也都保持了相對的克制。

奧巴馬的行政命令，或者說是非法移民問題上的新政，還是在美國法律和移民政策范圍內(nèi)的“微調(diào)”，雖然估計會影響數(shù)百萬非法移民，但實際執(zhí)行的效果，恐怕還得等等再看。endprint