政府預(yù)算信息公開(kāi)的突出難題與路徑選擇

楊國(guó)化

政府預(yù)算信息公開(kāi)的突出難題與路徑選擇

楊國(guó)化

近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)政府預(yù)算信息公開(kāi)的訴求日趨強(qiáng)烈，從中央到地方圍繞推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)進(jìn)行了積極探索，并且取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。但是，在政府預(yù)算公開(kāi)過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，包括公開(kāi)的項(xiàng)目和數(shù)據(jù)不全面、缺乏橫向比較、難被公眾理解等，思想意識(shí)滯后、法律法規(guī)障礙、內(nèi)外機(jī)制不暢是上述問(wèn)題的深層成因。新一輪全面深化改革為我們化解政府預(yù)算信息公開(kāi)的突出難題提供了有利契機(jī)，根本路徑在于完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)監(jiān)督，從技術(shù)上增強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)的易懂性，細(xì)化公開(kāi)項(xiàng)目，統(tǒng)一政府預(yù)算公開(kāi)的口徑和形式。

政府預(yù)算；信息公開(kāi)；監(jiān)督機(jī)制

一、引言

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)經(jīng)歷了由“國(guó)家機(jī)密不得向社會(huì)公開(kāi)”到“部分預(yù)算向人大代表公開(kāi)”再到“預(yù)算向全社會(huì)公眾公開(kāi)”三個(gè)階段。1951年頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》將國(guó)家財(cái)政計(jì)劃和國(guó)家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)事項(xiàng)作為國(guó)家機(jī)密不向外公開(kāi)，財(cái)政信息處于“對(duì)公眾保密”階段。1999年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，部門預(yù)算細(xì)賬開(kāi)始向人大代表公開(kāi)。2008年，頒布了《財(cái)政信息公開(kāi)條例》，財(cái)政預(yù)算信息有序逐步向公眾公開(kāi)。2009年3月，財(cái)政部首次向社會(huì)公開(kāi)中央財(cái)政部分預(yù)算表。2010年，財(cái)政部向社會(huì)公布了范圍更廣、內(nèi)容更全、解釋更細(xì)的“國(guó)家賬本”，并且出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，公布了國(guó)土資源部、財(cái)政部、科技部等部門預(yù)算。2011年，有88家中央部門公開(kāi)了部門預(yù)算，廣東省首次公布了“三公經(jīng)費(fèi)”。①到目前為止，從中央到地方，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，幾乎所有的部門預(yù)算都向社會(huì)進(jìn)行了公開(kāi)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)問(wèn)題的研究主要沿著三個(gè)層面展開(kāi)：一是從起源的角度研究財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)，探討預(yù)算公開(kāi)制度的意義與成因。例如，有學(xué)者研究追溯中世紀(jì)的皇家財(cái)政(家庭財(cái)務(wù)狀況)，認(rèn)為議會(huì)對(duì)王室的經(jīng)濟(jì)控制建立在預(yù)算的公開(kāi)性基礎(chǔ)之上；還有學(xué)者認(rèn)為，西方公共財(cái)政是自發(fā)形成的，一開(kāi)始就解決了財(cái)政公開(kāi)性問(wèn)題。②二是從法律和制度角度研究財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)。例如，王淑杰借鑒美國(guó)政府預(yù)算制度的經(jīng)驗(yàn)討論了完善我國(guó)政府預(yù)算制度的對(duì)策建議③。高宏貴、魏璐從政府職能轉(zhuǎn)變的角度討論了財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的根本原則。④三是從透明度研究財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)。例如，張平從轉(zhuǎn)變政府意識(shí)、修改有關(guān)法律、加強(qiáng)預(yù)算準(zhǔn)備、改進(jìn)政府收支分類系統(tǒng)、發(fā)展政府會(huì)計(jì)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)、建設(shè)政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)等方面系統(tǒng)探討了提高我國(guó)財(cái)政透明度的對(duì)策思路。⑤2008年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心開(kāi)展了“中國(guó)財(cái)政透明度調(diào)查”項(xiàng)目的研究工作，向社會(huì)公布了我國(guó)31個(gè)省市的財(cái)政透明度排行榜。2012年該中心繼續(xù)發(fā)布了“2012中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜”，其中著重公布了公眾普遍關(guān)心的省級(jí)部門行政機(jī)關(guān)的透明度情況。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)有重要的借鑒意義，但隨著形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)又遇到了一些新的需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。2013年初，中央提出“八項(xiàng)規(guī)定”,要求歷行勤儉節(jié)約，堅(jiān)決制止奢侈浪費(fèi)，加大政府預(yù)算公開(kāi)力度，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)支出。但是，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)當(dāng)前尚處于起步階段，仍存在許多突出問(wèn)題，如公眾普遍看不懂、內(nèi)容比較粗糙、真實(shí)性不夠、缺乏可比性等，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的制度體系亟待完善、工作效率亟待提升。因此，應(yīng)以新一輪全面深化改革為契機(jī)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，扎實(shí)推動(dòng)預(yù)算管理制度改革，穩(wěn)妥推進(jìn)全面的財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)。

二、政府預(yù)算信息公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)探索：以安徽省為例

近年來(lái)，各地區(qū)均圍繞中央實(shí)施公開(kāi)透明預(yù)決算制度的總體部署，因地制宜地進(jìn)行了積極探索。其中，安徽省按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則，從制度構(gòu)建、擴(kuò)大范圍、細(xì)化內(nèi)容、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)等方面積極探索政府決算信息公開(kāi)工作的科學(xué)路徑，并且取得了一定成效。

一是建立健全政府預(yù)算信息公開(kāi)的制度體系。按照中央出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》、《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》等文件要求，結(jié)合本省實(shí)際，相繼制定《關(guān)于全面推進(jìn)2014年預(yù)算信息公開(kāi)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好省級(jí)部門預(yù)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)信息公開(kāi)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市縣預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》及《預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)部工作規(guī)程》，進(jìn)一步明確了預(yù)決算公開(kāi)工作的目標(biāo)、原則、公開(kāi)范圍、內(nèi)容、時(shí)限等，初步建立起一套公開(kāi)制度框架，有力推進(jìn)了全省預(yù)決算公開(kāi)工作扎實(shí)開(kāi)展。

二是穩(wěn)步擴(kuò)大政府預(yù)算信息公開(kāi)的范圍。為實(shí)現(xiàn)公開(kāi)范圍全覆蓋，規(guī)定除涉密部門外，所有使用財(cái)政撥款的部門、單位公開(kāi)預(yù)決算，所有使用財(cái)政撥款安排“三公”經(jīng)費(fèi)支出的部門、單位公開(kāi)財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)級(jí)次為部門、單位機(jī)關(guān)本級(jí)及其所屬行政事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等。公開(kāi)范圍從政府?dāng)U大到黨委、人大、政協(xié)和人民團(tuán)體，公開(kāi)層級(jí)從省級(jí)到市、縣。2013年，省級(jí)42家政府部門、單位公開(kāi)了部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，截至2014年4月30日，省級(jí)115家部門及所屬事業(yè)單位、16個(gè)市和105個(gè)縣(區(qū))，全面公開(kāi)了2014年政府預(yù)算、部門預(yù)算和“三公“及經(jīng)費(fèi)預(yù)算，首次實(shí)現(xiàn)省市縣全覆蓋。

三是著力細(xì)化政府預(yù)算信息系公開(kāi)的內(nèi)容。根據(jù)中央有關(guān)要求，進(jìn)一步明確政府預(yù)決算公開(kāi)細(xì)化到支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目；部門預(yù)決算公開(kāi)分基本支出和項(xiàng)目支出，細(xì)化到支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目；“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算分總額和分項(xiàng)數(shù)額，公開(kāi)到支出經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)科目。公開(kāi)數(shù)據(jù)的同時(shí)，要求發(fā)布相關(guān)文字說(shuō)明，方便公眾解讀。為進(jìn)一步規(guī)范公開(kāi)內(nèi)容，對(duì)公開(kāi)格式進(jìn)行了統(tǒng)一，其中政府預(yù)決算主要公開(kāi)：經(jīng)省人大批準(zhǔn)的預(yù)決算報(bào)告、報(bào)表及相關(guān)說(shuō)明材料，包括公共財(cái)政預(yù)算收支預(yù)決算表、政府性基金預(yù)算收支預(yù)算表、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支預(yù)決算表等。部門預(yù)決算主要公開(kāi)：部門預(yù)決算編制說(shuō)明，公共財(cái)政預(yù)算收支決算總表，公共財(cái)政預(yù)算收入、支出預(yù)決算表，公共財(cái)政預(yù)算財(cái)政撥款支出決算表，政府性基金預(yù)算收支決算表等?！叭苯?jīng)費(fèi)預(yù)決算主要公開(kāi)：“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算編制說(shuō)明、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算表。

四是積極推進(jìn)多層級(jí)、多部門聯(lián)動(dòng)公開(kāi)預(yù)算信息。按照“統(tǒng)一部署、分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)實(shí)施”的原則，省不斷加大市縣預(yù)決算公開(kāi)指導(dǎo)力度，保障全省公開(kāi)整體推進(jìn)、協(xié)同落實(shí)。要求所有市縣比照省級(jí)公開(kāi)內(nèi)容、范圍和細(xì)化程度，將公開(kāi)范圍擴(kuò)大到涉密部門外的所有使用財(cái)政撥款部門、單位，同一時(shí)間集中公開(kāi)預(yù)決算。在總結(jié)省級(jí)預(yù)算信息公開(kāi)工作做法的基礎(chǔ)上，制定市縣兩級(jí)預(yù)算信息公開(kāi)內(nèi)部工作規(guī)程，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，進(jìn)一步規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑，進(jìn)一步加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，完善公開(kāi)保障機(jī)制，從事前、事中、事后全方位指導(dǎo)市縣規(guī)范、高效推進(jìn)公開(kāi)工作。充分發(fā)揮財(cái)政幫聯(lián)會(huì)商工作機(jī)制作用，要求財(cái)政廳處室對(duì)口16個(gè)市和2個(gè)直管縣，指導(dǎo)各級(jí)各部門在預(yù)決算批準(zhǔn)(批復(fù))20個(gè)工作日內(nèi)全面公開(kāi)信息，確保全省公開(kāi)工作平穩(wěn)有序。2013年，全省16個(gè)市和91%的縣(區(qū))公開(kāi)了政府預(yù)決算；12個(gè)市和54個(gè)縣(區(qū))公開(kāi)了部門預(yù)決算；7個(gè)市和28個(gè)縣(區(qū))公開(kāi)了“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，奠定了市縣預(yù)算信息公開(kāi)的良好基礎(chǔ)。

三、政府預(yù)算信息公開(kāi)面臨的突出難題及其深層成因

盡管我國(guó)在政府預(yù)算信息公開(kāi)方面已經(jīng)取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但是由于起步較晚，當(dāng)前政府預(yù)算信息公開(kāi)仍存在諸多突出問(wèn)題。一是預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容不全面，部分預(yù)算內(nèi)容不愿或不敢公開(kāi)。財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算均為政府預(yù)算的重要組成部分，部門預(yù)算可以說(shuō)是對(duì)財(cái)政支出具體投向的進(jìn)一步細(xì)化；財(cái)政預(yù)算又可分為一般預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算。從我國(guó)近幾年的政府預(yù)算公開(kāi)看，政府預(yù)算公開(kāi)越涉及具體部門和具體用途，其難度就越大。一般預(yù)算較容易公開(kāi)，專項(xiàng)預(yù)算較難公開(kāi)，即使公開(kāi)，也只是個(gè)籠統(tǒng)的數(shù)字。如某省科技廳科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，公開(kāi)非常不透明、不徹底。個(gè)人或單位申報(bào)到的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)只有自己知道，別人是不知道的。事后了解到，同一類別的科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)竟相差10多倍，這樣的情況，怎么敢向社會(huì)公開(kāi)呢？本來(lái)正常情況下，相關(guān)人員都擔(dān)心自己干的某件事、花的某筆錢不幸成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)，更何況事情本身可能還有“貓膩”呢?

二是公開(kāi)的信息不完整。當(dāng)前各級(jí)政府部門的預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容非常不全面，讓人有點(diǎn)霧里看花的感覺(jué)，公眾很難對(duì)政府部門的預(yù)算獲得完整的信息。很多部門的公開(kāi)材料和內(nèi)容是通過(guò)篩選的，認(rèn)為沒(méi)有問(wèn)題的則予以公開(kāi)，不便公開(kāi)的或是把握不準(zhǔn)的予以保留，而不是把部門預(yù)算和盤托出，公開(kāi)內(nèi)容和材料往往也“動(dòng)了手腳”。具體的表現(xiàn)是，有的部門所公開(kāi)的材料是從部門預(yù)算文本中抽出幾張無(wú)關(guān)緊要的文字和預(yù)(決)算表，數(shù)字也比較籠統(tǒng)，根本沒(méi)有預(yù)算明細(xì)項(xiàng)目，甚至前后內(nèi)容不連貫，無(wú)法銜接。有人提出，我國(guó)預(yù)算讓人看不清的原因，主要是科目設(shè)置和報(bào)表反映方面存在技術(shù)上的障礙，其實(shí)不是這樣的。2000年后，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)部門一本預(yù)算”，通過(guò)基本支出和項(xiàng)目支出兩類預(yù)算反映本部門支出明細(xì)情況；2007年，采用了國(guó)際通行的收支分類。如支出方面，既有支出功能分類也有支出經(jīng)濟(jì)分類⑥，這樣的預(yù)算文本，非常容易看懂，比較科學(xué)，只是完整而詳細(xì)的預(yù)算公開(kāi)，沒(méi)有被一些政府部門所接受。另外，預(yù)算公開(kāi)從內(nèi)容上看，國(guó)家也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的格式和標(biāo)準(zhǔn)要求，公開(kāi)的內(nèi)容完全是取決于公開(kāi)單位。

三是公開(kāi)的數(shù)據(jù)不具有可比性。公開(kāi)的預(yù)算報(bào)表除了要求全面、細(xì)化外，還應(yīng)附有關(guān)于數(shù)據(jù)口徑和背景情況的詳細(xì)說(shuō)明。全國(guó)政府預(yù)算單位很多，各個(gè)單位如果只公開(kāi)預(yù)算數(shù)據(jù)毫無(wú)意義，因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)本身沒(méi)有可比性。政府部門之間的差別較大：性質(zhì)不同，單位規(guī)模不同，人數(shù)也不同，當(dāng)然預(yù)算的總數(shù)就會(huì)千差萬(wàn)別。如果僅僅公開(kāi)這些數(shù)據(jù)，公眾還是不了解預(yù)算是否合理。如“三公”經(jīng)費(fèi)，公眾不在乎各個(gè)單位的“三公”經(jīng)費(fèi)的總數(shù)是多少，而是在乎人均“三公”經(jīng)費(fèi)是多少，與往年比較是增長(zhǎng)了還是降低了，同類單位的人均“三公”經(jīng)費(fèi)是多少。政府預(yù)算公開(kāi)主要缺乏科學(xué)規(guī)范的政府行為標(biāo)準(zhǔn)和政府預(yù)算開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，由此帶來(lái)的數(shù)據(jù)缺乏可比性。近年，有人針對(duì)政府公開(kāi)的預(yù)算，曾提出這樣的問(wèn)題:同樣是100多人的單位，有的配備幾十臺(tái)輛車，而有的只有幾臺(tái)車；同樣是政府部門，預(yù)算也分三六九等，對(duì)此，相關(guān)部門很難解釋清楚。其實(shí)質(zhì)就在于，缺乏科學(xué)規(guī)范的政府行為標(biāo)準(zhǔn)和政府預(yù)算開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。由此帶來(lái)的必然是管理粗放、隨意，乃至大量的損失浪費(fèi)，甚至貪污腐敗。這也是有關(guān)部門不愿公開(kāi)、不敢公開(kāi)的重要原因之一。

四是預(yù)算信息公開(kāi)的表述方式不夠通俗。從當(dāng)前的政府預(yù)算公開(kāi)看，很多政府公開(kāi)的預(yù)算讓普通公眾難以看懂。因?yàn)轭A(yù)算涉及到非常繁瑣復(fù)雜的賬目及非常專業(yè)的問(wèn)題，一般公眾看不懂預(yù)算報(bào)告，是很正常的事情。國(guó)家要求政府預(yù)算公開(kāi)，民眾要求政府預(yù)算公開(kāi)，就是讓全社會(huì)更直觀、更精確的了解政府部門的財(cái)政狀況，更好的進(jìn)行監(jiān)督。這就要求政府不僅能按時(shí)公開(kāi)預(yù)算，并且預(yù)算在公開(kāi)過(guò)程中保證內(nèi)容簡(jiǎn)單明了，通俗易懂，讓人一目了然看懂預(yù)算。如果看不懂，無(wú)法理解預(yù)算的內(nèi)容，則談不上參與監(jiān)督，預(yù)算公開(kāi)不可能達(dá)到真正的目的。財(cái)務(wù)專家認(rèn)為，要讓民眾看懂政府預(yù)算并不是一件十分困難的事情。以前我們很少有預(yù)算公開(kāi)的實(shí)踐，預(yù)算都是給一定專業(yè)知識(shí)背景的人看，很少研究預(yù)算公開(kāi)的方法。如果對(duì)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容和方法進(jìn)行研究，把預(yù)算專業(yè)性知識(shí)用通俗性語(yǔ)言進(jìn)行描述，再配一些圖表說(shuō)明，這樣的預(yù)算公開(kāi)，一般人是能看懂的。如果公眾看不懂，或有疑問(wèn)，可通過(guò)適當(dāng)方法解答，公開(kāi)的預(yù)算就能被公眾理解。

五是預(yù)算信息公開(kāi)工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。由于中央對(duì)地方預(yù)決算公開(kāi)沒(méi)有明確規(guī)范的公開(kāi)格式，加之各地預(yù)算管理水平參差不齊，預(yù)決算公開(kāi)表格樣式、公開(kāi)內(nèi)容等差別很大，容易引起輿論炒作及公眾誤讀。同時(shí)，目前尚未建立科學(xué)統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)相同部門公開(kāi)的預(yù)決算差距很大，不利于公開(kāi)主體準(zhǔn)確掌握公開(kāi)口徑，很難做到公開(kāi)數(shù)據(jù)的規(guī)范可比。另外，現(xiàn)行預(yù)決算公開(kāi)工作是各級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)本級(jí)政府總預(yù)算、決算的公開(kāi)負(fù)責(zé)，各部門對(duì)本部門預(yù)算、決算的公開(kāi)負(fù)責(zé)的形式，這種“各為一體、互不負(fù)責(zé)”的公開(kāi)形式使得原本就龐雜的預(yù)算信息變得更為分散、細(xì)碎，不利于統(tǒng)計(jì)。

我國(guó)在政府預(yù)算信息公開(kāi)方面之所以存在上述問(wèn)題，既有主觀上的原因，也有客觀上的原因，概括而言主要有如下三個(gè)方面：一是思想意識(shí)嚴(yán)重滯后。當(dāng)前政府預(yù)算公開(kāi)是中央政府對(duì)各級(jí)政府普遍要求的規(guī)定動(dòng)作，從某種程度上說(shuō)，一部分政府預(yù)算公開(kāi)是被迫的，缺乏主動(dòng)性，成為一種應(yīng)付式的公開(kāi)。因此，政府的預(yù)算公開(kāi)沒(méi)有充分考慮公開(kāi)的內(nèi)容是否符合公眾需求，老百姓是否能理解、看懂，甚至有些內(nèi)容本來(lái)就不想讓人知道，公開(kāi)越少、越簡(jiǎn)單越好。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，不少預(yù)算部門單位習(xí)慣謹(jǐn)言慎行、“秘而不宣”的工作模式，開(kāi)放程度比較低，公開(kāi)意識(shí)較為缺乏。特別是部分預(yù)算部門單位擔(dān)心預(yù)決算公開(kāi)之后會(huì)沖擊自身利益，或是害怕社會(huì)輿論發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而因此擔(dān)責(zé)，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)有較強(qiáng)的抵觸心理，于是在推進(jìn)過(guò)程中能拖就拖，或是避實(shí)就虛、避重就輕。

二是法律法規(guī)存在嚴(yán)重障礙。其一，缺乏預(yù)算公開(kāi)的法律法規(guī)。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有完整的預(yù)算公開(kāi)的法律法規(guī)，預(yù)算公開(kāi)法律規(guī)范大多散見(jiàn)于《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《政府信息公開(kāi)條例》等規(guī)范中，關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的單行規(guī)定大多為財(cái)政部發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)、地方政府規(guī)章等，效力層次較低，嚴(yán)重影響了預(yù)算公開(kāi)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。預(yù)算公開(kāi)法律制度建設(shè)的滯后，給全國(guó)范圍預(yù)算公開(kāi)的推進(jìn)帶來(lái)諸多困難。其二，法律、法規(guī)規(guī)定的預(yù)算公開(kāi)過(guò)于原則。當(dāng)前法律或法規(guī)涉及到政府預(yù)算公開(kāi)過(guò)于原則，內(nèi)容規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。沒(méi)有一部法律或法規(guī)提到政府預(yù)算如何公開(kāi)，公開(kāi)哪些內(nèi)容，有哪些形式，公開(kāi)涉及到哪些程序，有哪些規(guī)定要求。因此，各部門在進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)時(shí)，全憑自己對(duì)預(yù)算公開(kāi)的理解，差異性很大。有的部門預(yù)算公開(kāi)簡(jiǎn)單，有的詳細(xì)，有的信息披露數(shù)據(jù)不全。其三，《保密法》影響公開(kāi)。過(guò)去我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息屬于“國(guó)家機(jī)密、不得向社會(huì)公開(kāi)，受此影響，在一些人的思想意識(shí)里，財(cái)政預(yù)算屬于政府或部門的機(jī)密，老百姓知道越少越好。加上我國(guó)的《保密法》對(duì)國(guó)家機(jī)密規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有對(duì)秘密事項(xiàng)進(jìn)行明確具體的列舉，保密范圍的界定還是過(guò)于寬泛，使很多單位對(duì)預(yù)算公開(kāi)也比較籠統(tǒng)，怕承擔(dān)責(zé)任不敢過(guò)于詳細(xì)公開(kāi)或全部公開(kāi)。

三是外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部工作機(jī)制均不健全。其一，責(zé)任追究機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制雙重缺失。當(dāng)前關(guān)于國(guó)家信息公開(kāi)的法律條款存在欠缺，行政人員故意不公開(kāi)某些信息如何追責(zé)，往往無(wú)據(jù)可依，預(yù)算信息公開(kāi)方面更是如此。上級(jí)政府要求下級(jí)進(jìn)行預(yù)算信息公開(kāi)，而公開(kāi)結(jié)果如何則缺少監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。多數(shù)情況下只有媒體對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)比較關(guān)心，起到一定的監(jiān)督作用，其他方面的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。全國(guó)和地方都還沒(méi)有設(shè)立專門的部門或機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。其二，工作推進(jìn)機(jī)制嚴(yán)重缺位。根據(jù)“誰(shuí)主體、誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，部門、單位應(yīng)當(dāng)作為本部門、本單位預(yù)決算公開(kāi)的責(zé)任主體，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)并進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于缺乏必要的工作推進(jìn)機(jī)制，部門、單位往往樂(lè)意充當(dāng)“甩手掌柜”，將“包袱”甩給財(cái)政部門，而財(cái)政推進(jìn)手段相對(duì)單一，力度上顯得不夠，推進(jìn)過(guò)程中阻力較大。

四、在全面深化改革中推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)的路徑選擇

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的首要內(nèi)容就是改進(jìn)預(yù)算管理制度，明確提出要“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。推進(jìn)政府和部門預(yù)決算公開(kāi)是全面深化財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，可謂大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)，但是，預(yù)決算公開(kāi)的推進(jìn)必然會(huì)受到多方利益的羈絆，將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的改革。因此，必須抓住新一輪全面深化改革的重大機(jī)遇，從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，設(shè)計(jì)好路線圖和時(shí)間表，從多個(gè)方面入手，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府和部門預(yù)決算公開(kāi)工作。

首先，完善預(yù)決算公開(kāi)的法律保障。加快建立完善預(yù)決算公開(kāi)的法律法規(guī)是推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)工作的前提和基礎(chǔ)，要順應(yīng)民主政治的需求，加強(qiáng)完善立法，提升財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的法律層次，使預(yù)決算公開(kāi)工作有法可依。一是盡快出臺(tái)修訂完善后的《預(yù)算法》。在目前正在修訂的《預(yù)算法》中明確預(yù)算公開(kāi)原則和公開(kāi)主體，增強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)的權(quán)威性。二是制定出臺(tái)《政府信息公開(kāi)法》。在現(xiàn)有《政府信息公開(kāi)條例》基礎(chǔ)上，制定《信息公開(kāi)法》，進(jìn)一步確立公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),建立政府信息公開(kāi)監(jiān)督體系,明確政府信息公開(kāi)的方式、程序等。三是加強(qiáng)法律法規(guī)之間關(guān)于預(yù)決算公開(kāi)的內(nèi)容銜接。針對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容規(guī)定不一致的地方，進(jìn)一步修訂細(xì)化，明確需要保密、不宜公開(kāi)的內(nèi)容，確定政府信息“以公開(kāi)為常例、以不公開(kāi)為例外”的原則。四是建立預(yù)決算公開(kāi)的司法救濟(jì)。在《預(yù)算法》中設(shè)定預(yù)決算公開(kāi)的法律責(zé)任，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)主體無(wú)正當(dāng)理由而拒絕公開(kāi)的行為進(jìn)行糾正并追究相關(guān)責(zé)任，督促其主動(dòng)積極依法履行職責(zé)，從而打開(kāi)政府信息公開(kāi)訴訟的“玻璃門”。

其次，加強(qiáng)預(yù)決算公開(kāi)的制度改進(jìn)。推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)的重點(diǎn)和難點(diǎn)不在“公開(kāi)本身”，而在于“公開(kāi)之外”。要建章立制，改進(jìn)財(cái)政管理制度中存在的薄弱環(huán)節(jié)，用制度管人、管事、管財(cái)，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)管理水平，從源頭抓起，為推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)工作提供強(qiáng)有力的制度保障。一是改進(jìn)預(yù)算編制。將預(yù)算外資金納入預(yù)算編制當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算編制，提升預(yù)算編制的完整性。建立新的政府支出功能分類體系，按照政府的職能和活動(dòng)設(shè)置科目，對(duì)現(xiàn)有分類進(jìn)行整合、細(xì)化和完善。合理確定預(yù)算編制時(shí)間，逐步嘗試建立與經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng)、與中長(zhǎng)期規(guī)劃銜接的國(guó)家中長(zhǎng)期預(yù)算框架，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。二是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。嚴(yán)把支出關(guān)，控制預(yù)算追加，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和變更預(yù)算，確保預(yù)算“剛性”。嚴(yán)格資金的撥付調(diào)度，建立健全貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理制度，提高資金使用效益。三是加快建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。適應(yīng)財(cái)政管理體制改革的需求，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全方位披露政府公共部門各個(gè)方面、各種類型的財(cái)務(wù)活動(dòng)信息，全面、客觀、真實(shí)地反映政府部門的成本費(fèi)用以及業(yè)績(jī)。

第三，提高預(yù)決算公開(kāi)的技術(shù)手段。預(yù)決算公開(kāi)離不開(kāi)信息技術(shù)的支撐，要充分利用現(xiàn)代科技條件和先進(jìn)管理手段，豐富公開(kāi)的途徑、方式、形式，為推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)工作創(chuàng)造良好的條件。一是加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)。建設(shè)、完善預(yù)算管理相關(guān)部門的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門間業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)和信息共享，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)運(yùn)作和信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析系統(tǒng)等，科學(xué)合理確定預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算編制質(zhì)量。二是統(tǒng)一預(yù)決算公開(kāi)的形式和口徑。將各級(jí)政府和部門的預(yù)決算統(tǒng)一集中向社會(huì)公開(kāi)，并統(tǒng)一核算口徑，就數(shù)據(jù)內(nèi)容、核算標(biāo)準(zhǔn)、解釋說(shuō)明等予以規(guī)范，便于公眾獲取信息和進(jìn)行橫縱向比較。三是開(kāi)發(fā)實(shí)用性的電子政務(wù)公開(kāi)系統(tǒng)與平臺(tái)。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視媒體、大型數(shù)據(jù)庫(kù)等現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，建立電子政務(wù)“一站式”的服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“傻瓜化”查詢、閱讀和下載，降低公眾獲取預(yù)決算信息的成本，并加快預(yù)決算信息更新的頻率。四是建立預(yù)決算公開(kāi)信息的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制?？赏ㄟ^(guò)信件電話回復(fù)、在線訪談、新聞發(fā)布會(huì)、舉辦預(yù)決算公開(kāi)主題日等多種形式，暢通政府和公眾之間的信息溝通渠道，增強(qiáng)公眾參與預(yù)決算公開(kāi)的深度和廣度，提高政府的社會(huì)回應(yīng)能力。

第四，構(gòu)建預(yù)決算公開(kāi)的監(jiān)督體系。預(yù)決算公開(kāi)的最終目的就是要將政府的“錢袋子”置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，進(jìn)而有效防止財(cái)政資金的濫用。要加快構(gòu)建預(yù)決算公開(kāi)的監(jiān)督體系，提高預(yù)算分配的公平性和合理性，防止預(yù)算腐敗，促進(jìn)政府的廉潔高效。一是加大審計(jì)監(jiān)督力度。建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的審計(jì)體系，降低行政干預(yù)，及時(shí)準(zhǔn)確披露審計(jì)信息，保障預(yù)決算信息的真實(shí)性。同時(shí)，要完善政府審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)制度，除經(jīng)過(guò)法律程序認(rèn)定確屬國(guó)家機(jī)密的，均應(yīng)向公眾及立法機(jī)關(guān)公開(kāi)。二是充分發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用。通過(guò)立法明確各級(jí)人大預(yù)算委員會(huì)的法律地位，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)威，特別是對(duì)預(yù)算草案的審批程序、審批標(biāo)準(zhǔn)、科目設(shè)定等作出明確具體規(guī)定。進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)日常性監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些重大的違反預(yù)算的行為，及時(shí)糾正。同時(shí)，要明確預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)，包括預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算超收收入的監(jiān)督等等。三是主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。⑦及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)預(yù)決算信息，接受公眾的“評(píng)頭論足”。可嘗試邀請(qǐng)民間團(tuán)體、專家團(tuán)體、行業(yè)代表以觀察員的身份參加人民代表大會(huì)，參與到政府預(yù)算公開(kāi)的討論中。推進(jìn)預(yù)算透明度相關(guān)配套制度建設(shè)，如通過(guò)出臺(tái)相關(guān)公眾參與預(yù)算的管理規(guī)則，積極穩(wěn)妥、逐步擴(kuò)大“參與式預(yù)算”的范圍，擴(kuò)大公眾參與渠道、提高公眾參與的效率。

第五，營(yíng)造預(yù)決算公開(kāi)的良好環(huán)境。預(yù)決算公開(kāi)工作牽涉面廣、政策性強(qiáng)、敏感性高，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。必須將其置于整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的大環(huán)境中統(tǒng)籌考慮，做到趨利避害，為順利推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。一是采取積極穩(wěn)妥的漸進(jìn)策略。鑒于現(xiàn)行的體制機(jī)制和相關(guān)的各項(xiàng)配套制度改革需要一個(gè)過(guò)程，預(yù)決算信息透明度的提高也只能是循序漸進(jìn)。在推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)實(shí)踐操作中，可按“面上推進(jìn)、點(diǎn)上突破”的思路，采取“先粗后細(xì)、先易后難、先民生后行政、先專項(xiàng)資金后公共資金”的方式，從條件相對(duì)成熟且社會(huì)關(guān)注度較高的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、“三農(nóng)”支出等入手，做到詳細(xì)透明公開(kāi)，從而帶動(dòng)預(yù)決算公開(kāi)工作的全面穩(wěn)步推進(jìn)。二是促進(jìn)政府部門轉(zhuǎn)變觀念。切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，使各級(jí)政府部門真正理解推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的深刻內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義，增強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)的主動(dòng)性和自覺(jué)性，提高對(duì)預(yù)算公開(kāi)工作的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。三是加強(qiáng)公民權(quán)利宣傳教育。政府部門要加大宣傳教育力度，讓民眾認(rèn)識(shí)到獲悉政府信息是公民應(yīng)享有的基本權(quán)利，鼓勵(lì)民眾積極參與到預(yù)決算公開(kāi)中來(lái)。同時(shí)，要加強(qiáng)輿論的正面引導(dǎo)，引導(dǎo)民眾合法合理行使知情權(quán)，防止預(yù)決算公開(kāi)被別有用心的人利用，成為故意制造矛盾的工具。四是建立協(xié)調(diào)合作的工作機(jī)制。要進(jìn)一步明確政府和部門在預(yù)決算公開(kāi)中作為法人的主體責(zé)任，建立健全預(yù)決算公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作機(jī)制，加強(qiáng)各主體之間的協(xié)調(diào)配合，減輕財(cái)政部門所受的壓力。

注：

①王洛忠、李?yuàn)櫋⒗罘骸吨袊?guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，《財(cái)政監(jiān)督》2011年第8期。

②【美】哈維·S.羅森：《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版。

③王淑杰：《論我國(guó)政府預(yù)算制度的完善——兼論美國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算制度》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第12期。

④高宏貴、魏璐：《論財(cái)政預(yù)算公開(kāi)原則——以政府治道變革為視角》，《江海學(xué)刊》2010年第2期。

⑤張平：《我國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀及其國(guó)際比較研究》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2010年第5期。

⑥顏永剛：《政府收支分類改革及其對(duì)我國(guó)財(cái)政管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2008年第10期。

⑦吳金群：《論我國(guó)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的改革戰(zhàn)略》，《江海學(xué)刊》2013年第2期。

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

StudyontheCurrentSituation,ProblemsandCountermeasuresofGovernmentBudgetingInformationPublicity

YangGuohua

Our government budget became more public since 2009,especially the Central Committee putting forward the “eight provisions”, and governments at all levels increased the intensity of the government budget.But there appeared some problems of the information with the passive publicity, not complete of the public data,lack of comparison, difficult to understand for the public in the government budgeting information publicity process.Reasons for not openning the information of government budget mainly include the lack of understanding ,the barriers of law and legal and lack of the supervision mechanism of the government budgeting information publicity. To make the government budgeting information really open, we must change the idea, perfect the relevant laws and regulations, strengthen the supervision of budgeting information publicity, enhance the budget understandability from technology, refine open projects and unify governmental caliber and the form of the budget.

government budget; information publicity; countermeasures

楊國(guó)化，安徽省社會(huì)科學(xué)院高級(jí)會(huì)計(jì)師 合肥 230051

D63-39

A

1001-8263(2014)10-0064-06