關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)制度功能轉(zhuǎn)型問題的思考

鞏春秋

(武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

失業(yè)保險(xiǎn)制度自1986年建立以來，經(jīng)過近三十年的發(fā)展完善，在深化各項(xiàng)改革、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會穩(wěn)定，尤其對保障失業(yè)人員的基本生活、促進(jìn)再就業(yè)、健全勞動力市場體系等方面發(fā)揮了積極作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷轉(zhuǎn)型，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程加快，以及由此帶來的就業(yè)形態(tài)、方式的變化，失業(yè)保險(xiǎn)制度所面對的形勢已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。如何進(jìn)一步改革完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)向保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)“三位一體”功能轉(zhuǎn)型，已成為當(dāng)前迫切需要解決的重要課題。

一、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展實(shí)踐對失業(yè)保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)型的深刻啟示

我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和勞動用工制度改革建立發(fā)展起來的，這一歷程大致可以劃分為“建立制度”、“確立框架”和“基本成熟”三個階段。失業(yè)保險(xiǎn)制度最早是為適應(yīng)“統(tǒng)包統(tǒng)配”勞動用工制度改革的需要所推出的配套改革措施。1986年7月12日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革勞動制度四個規(guī)定的通知》(國發(fā)[1986]77號)，其中《國營企業(yè)待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》(以下稱《暫行規(guī)定》)即為四個規(guī)定之一。當(dāng)時(shí)，國企下崗現(xiàn)象不稱為“失業(yè)”，而稱為“待業(yè)”?！稌盒幸?guī)定》將“待業(yè)保險(xiǎn)”的覆蓋范圍限定為“四種人”，即宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的精簡人員、被企業(yè)終止或解除勞動合同的工人、企業(yè)辭退的職工，并將相關(guān)保險(xiǎn)待遇定義為“待業(yè)救濟(jì)金”，其功能主要是保障因?qū)嵭袆趧雍贤贫聧彺龢I(yè)職工的基本生活?！按龢I(yè)保險(xiǎn)”覆蓋范圍僅限于國營企業(yè)，且保障層次很低，主要是從失業(yè)救濟(jì)的角度來設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)制度，在很大程度上只是一種制度象征，目的是為其后實(shí)施的《企業(yè)破產(chǎn)法》提供制度依據(jù)。雖然這一時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)的作用發(fā)揮得不充分，但為以后失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化，失業(yè)保險(xiǎn)制度也不斷調(diào)整完善。20世紀(jì)90年代以后，由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。1993年，針對《暫行規(guī)定》實(shí)施范圍窄、保障水平低、基金承受能力弱等不足，國務(wù)院頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。《規(guī)定》對待業(yè)保險(xiǎn)制度作了部分調(diào)整：一是擴(kuò)大了覆蓋范圍。將保障對象從原來的4類人員擴(kuò)大到國有企業(yè)的7類人員，并規(guī)定企業(yè)化管理的事業(yè)單位也應(yīng)依照執(zhí)行。二是針對原有制度中統(tǒng)籌層次過高、不符合實(shí)際的問題，將基金省級統(tǒng)籌調(diào)整為市、縣級統(tǒng)籌，并要求省建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金。三是明確了失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)與就業(yè)服務(wù)工作緊密結(jié)合，授權(quán)省級人民政府可以批準(zhǔn)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支出為解決失業(yè)人員生活困難和促進(jìn)再就業(yè)確需支付的其他費(fèi)用。四是將繳費(fèi)基數(shù)由企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)工資總額改為工資總額，規(guī)定了費(fèi)率幅度，改變了失業(yè)保險(xiǎn)待遇的計(jì)發(fā)辦法。這一時(shí)期，可以說失業(yè)保險(xiǎn)在保生活打基礎(chǔ)上，又向促就業(yè)邁出了一大步，初步搭建起了制度框架。《待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》盡管對《暫行規(guī)定》做了進(jìn)一步的補(bǔ)充修改，但基于待業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)并沒有根本改變。劉雪斌、何筠在《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷和發(fā)展》一文中這樣評價(jià)說：“失業(yè)保險(xiǎn)原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程?！盵注]劉雪斌、何筠：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷和發(fā)展》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2004年第1期。

20世紀(jì)90年代中后期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立，建立現(xiàn)代企業(yè)制度成為國企改革的大勢所趨，以待業(yè)救濟(jì)為本質(zhì)特征的失業(yè)保險(xiǎn)制度顯然無法滿足建立統(tǒng)一勞動力市場、實(shí)現(xiàn)勞動力資源合理配置和社會保障社會化的需要。國務(wù)院決定對原有待業(yè)保險(xiǎn)制度重新設(shè)計(jì)和調(diào)整，于1999年1月頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》正式用法規(guī)的形式以“失業(yè)保險(xiǎn)”代替“待業(yè)保險(xiǎn)”，以“失業(yè)保險(xiǎn)金”代替“待業(yè)救濟(jì)金”；把失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企、事業(yè)單位及其職工；建立了單位和職工共同繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的制度，提高了失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例；調(diào)整了失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；提高了失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次；調(diào)整了基金支出項(xiàng)目，增加了職業(yè)介紹補(bǔ)貼，用于促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)。這一時(shí)期，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善，對推動企業(yè)改革，保障大批國有企業(yè)下崗職工的基本生活，促進(jìn)社會保障體系和市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制的建立與完善，發(fā)揮了十分重要的作用。實(shí)施積極就業(yè)政策以來，尤其是“十一五”時(shí)期，是失業(yè)保險(xiǎn)加快發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時(shí)期，積累了很多對以后失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)改革發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)。2006年國務(wù)院決定在東部七省市開展擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍試點(diǎn)，并一直延續(xù)至今；2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊和影響，國務(wù)院決定實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)援企穩(wěn)崗政策，為穩(wěn)定企業(yè)崗位、維護(hù)整個就業(yè)局勢的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。上海、北京、江蘇、山東、天津等省市在推動建立失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)聯(lián)動機(jī)制等方面都先后作了積極有益的探索，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。這一時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)制度更加成熟完善，改革發(fā)展的方向更加明確。

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度近三十年的發(fā)展實(shí)踐，為今后建立適合中國國情、可持續(xù)發(fā)展、融“保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)”三項(xiàng)功能于一體的失業(yè)保險(xiǎn)制度提供了深刻啟示和借鑒。

首先，保障生活是失業(yè)保險(xiǎn)制度的基點(diǎn)，必須作為制度改革發(fā)展的首要前提。建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的最初目的，就是為下崗失業(yè)人員提供基本生活保障，發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。從制度建立到現(xiàn)在，失業(yè)保險(xiǎn)制度調(diào)整完善的重點(diǎn)一直是擴(kuò)大覆蓋范圍、提高保障水平、確?；旧睢?986年《暫行規(guī)定》實(shí)施后，待業(yè)救濟(jì)金給付水平很低。據(jù)測算，1989年的人均待業(yè)救濟(jì)金余額約為40元，比當(dāng)時(shí)國家規(guī)定的生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)50元還低[注]夏積智：《失業(yè)保險(xiǎn)的理論與實(shí)踐》，中國勞動出版社1991年版，第11頁。。隨著失業(yè)保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展完善，失業(yè)保險(xiǎn)保障能力和保障水平不斷提高。以山東省失業(yè)保險(xiǎn)金水平為例，1990年50元， 2000年220元，2005年300元，自2007～2012年，又連續(xù)六次提高了標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在平均水平達(dá)到了680元，為1990年的13.6倍。正是由于失業(yè)保險(xiǎn)保障生活基本功能的發(fā)揮，才使得國企改革順利推進(jìn)，大批下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，并經(jīng)受住了2008年大規(guī)模企業(yè)崗位流失風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。因此，改革完善失業(yè)保險(xiǎn)制度必須立足于確保失業(yè)人員基本生活這一基點(diǎn)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾共享改革開放成果的要求，努力擴(kuò)大覆蓋范圍，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，惠及城鄉(xiāng)全體勞動者。

其次，促進(jìn)就業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的自然屬性，必須作為制度改革發(fā)展的重要方向。順著失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展脈絡(luò)，可以十分清楚地看到，失業(yè)保險(xiǎn)制度是一個從“救濟(jì)”到“就業(yè)”的發(fā)展歷程，它的功能作用隨著促進(jìn)就業(yè)作用的增強(qiáng)而增強(qiáng)。特別是1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布施行后，保障生活、促進(jìn)就業(yè)的制度框架得以確立，制度發(fā)展的重點(diǎn)逐步由消極被動的保生活，向積極主動的促就業(yè)轉(zhuǎn)變。隨著擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍試點(diǎn)和援企穩(wěn)崗等系列促進(jìn)就業(yè)政策的實(shí)施，以及參保人數(shù)上升、基金滾存結(jié)余大幅增加，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能得到進(jìn)一步發(fā)揮。失業(yè)保險(xiǎn)既是社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，又是就業(yè)全局中不可或缺的重要方面，必須納入就業(yè)和社保的聯(lián)動機(jī)制統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

再次，預(yù)防失業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的根本所在，必須作為制度改革發(fā)展的重中之重。穩(wěn)定就業(yè)、提前預(yù)防，才能減少失業(yè)，這是治理失業(yè)的治本之策。所以說失業(yè)保險(xiǎn)向預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)的方向拓展延伸，是失業(yè)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的必然要求。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》搭建起的制度框架，主要是促進(jìn)就業(yè)，并且政策面比較窄。2002年實(shí)施積極就業(yè)政策以后，失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的擴(kuò)大基金使用范圍試點(diǎn)以及援企穩(wěn)崗階段性政策，則在更大范圍進(jìn)行了探索，尤其是拓展到穩(wěn)定就業(yè)和預(yù)防失業(yè)方面，為失業(yè)保險(xiǎn)制度功能轉(zhuǎn)型積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2006年至2008年，失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)支出100.2億元，占基金總支出的31.8%；2009年至2010年，失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)支出190.5億元，占基金總支出的60.5%；受益人數(shù)從2006年的232萬人次增加到2010年的1690萬人次;2011年當(dāng)年全國用于各項(xiàng)促進(jìn)就業(yè)的基金支出為235億元?？梢钥闯?，要更好地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用，就必須主動服務(wù)就業(yè)大局，做到促進(jìn)就業(yè)與預(yù)防失業(yè)并重，努力保持就業(yè)增量持續(xù)增長和存量的穩(wěn)定，由被動保障失業(yè)人員基本生活向主動保就業(yè)崗位、積極促進(jìn)再就業(yè)轉(zhuǎn)變。穩(wěn)定就業(yè)與擴(kuò)大就業(yè)同樣重要,因?yàn)閿U(kuò)大就業(yè)主要是解決就業(yè)增量問題,穩(wěn)定就業(yè)主要是解決就業(yè)存量問題,如果穩(wěn)定就業(yè)的問題抓不好,擴(kuò)大就業(yè)的努力就會被抵消[注]孫曼嬌：《保障生活·預(yù)防失業(yè)·促進(jìn)就業(yè)——失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革與完善》，《安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第8期。。失業(yè)保險(xiǎn)必須充分發(fā)揮穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能，才能在就業(yè)大局中真正發(fā)揮出“穩(wěn)定器”的減震作用。

最后，失業(yè)預(yù)警和失業(yè)調(diào)控是失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的延伸拓展，必須作為制度改革發(fā)展的重要內(nèi)容。應(yīng)對國際金融危機(jī)取得階段性勝利后，國務(wù)院于2009年2月下發(fā)了《做好當(dāng)前形勢下就業(yè)工作的通知》，明確要求加強(qiáng)失業(yè)調(diào)控和失業(yè)預(yù)警，建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度，對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)崗位流失情況實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)制定應(yīng)對規(guī)模失業(yè)的工作預(yù)案，建立健全企業(yè)空崗信息報(bào)告制度。目前已建立起了全國統(tǒng)一的失業(yè)動態(tài)監(jiān)測體系，部分省市已部署開展失業(yè)預(yù)測預(yù)警試點(diǎn)，不少地方還研究制定了應(yīng)對節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能等可能引發(fā)的地域性、行業(yè)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的失業(yè)調(diào)控預(yù)案。這些都啟示我們在推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)型中，要把建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)調(diào)控機(jī)制作為失業(yè)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的有機(jī)組成部分來思考把握，做到相輔相成、相互兼顧、協(xié)同推進(jìn)，從而形成治理失業(yè)的合力。

二、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度功能轉(zhuǎn)型的必然性和必要性

(一)失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的歷史背景發(fā)生了巨大變化，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行

當(dāng)前，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期。我國自上世紀(jì)八十年代中期建立失業(yè)保險(xiǎn)制度至今已近三十年。從最初打開改革開放之門，到全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本制度；從以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，到整體進(jìn)入工業(yè)化中期；從城鎮(zhèn)化水平不足30%，到全國平均超過48.3%；從農(nóng)業(yè)人口占80%以上，到城鎮(zhèn)就業(yè)人口超過60%，這些與制定《失業(yè)保險(xiǎn)條例》時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢、城鄉(xiāng)發(fā)展的狀況，以及失業(yè)形式和結(jié)構(gòu)等發(fā)生了很大變化，制度設(shè)計(jì)的失業(yè)保險(xiǎn)任務(wù)和功能作用，與新形勢新任務(wù)的要求已不相適應(yīng)，失業(yè)保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)型勢在必行。1999年頒布實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)的一個基本前提是將保障下崗職工基本生活這一過渡性政策安排與失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌。上世紀(jì)90年代中后期，為應(yīng)對國有企業(yè)體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的大規(guī)模結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，我國采取了建立再就業(yè)服務(wù)中心特殊政策，解決國有企業(yè)下崗職工基本生活保障問題。從2000年以后，國有企業(yè)下崗職工與失業(yè)并軌，已經(jīng)進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工三年后解除與企業(yè)的勞動關(guān)系，轉(zhuǎn)換身份進(jìn)入市場。正是在這種大背景下，《條例》應(yīng)運(yùn)而生?！稐l例》完善了我國失業(yè)保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了保障失業(yè)人員基本生活的制度目標(biāo)，標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度從國有企業(yè)改革的配套措施，逐步融入到市場經(jīng)濟(jì)框架下相對獨(dú)立的社會保障體系中來，也正是在這樣的背景下，失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)仍立足于失業(yè)保護(hù)，以保障失業(yè)人員的基本生活為重點(diǎn)。黨的十七大提出了努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，積極推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的要求，我國經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型。尤其是國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟(jì)增長趨緩，對就業(yè)的拉動力減弱，市場配置勞動力資源的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步增強(qiáng)，就業(yè)形式更加多樣，就業(yè)穩(wěn)定性差的問題凸顯，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。新形勢、新環(huán)境、新趨勢給失業(yè)保險(xiǎn)制度提出新要求、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，既有的以保障生活為重點(diǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)制度已難以應(yīng)對。因此，謀劃改革完善之策，最重要的是要加快推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度由“生活保障型”向“就業(yè)導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變。

(二)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度功能設(shè)計(jì)缺陷明顯，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求

一是失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面比較窄。 1999年國家《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，參保對象為城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其職工，農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險(xiǎn)但本人不繳費(fèi)。2011年7月1日起施行的《社會保險(xiǎn)法》第44條規(guī)定:“職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn),由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。”但從實(shí)際情況看，失業(yè)保險(xiǎn)參保率大大低于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，還不足60%。尤其是非公經(jīng)濟(jì)組織和靈活就業(yè)人員覆蓋率更低，成為我國勞動力市場上失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最大的群體。過低的參保率又造成同樣的就業(yè)不能得到同等保障，這樣既不利于就業(yè)形式的多樣化發(fā)展，又有損于社會保險(xiǎn)的公平性，更會制約整個社會就業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和就業(yè)總量的提高。

二是促進(jìn)就業(yè)功能弱且法律依據(jù)不足?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》雖然開宗明義明確了失業(yè)保險(xiǎn)具有保障失業(yè)人員基本生活、促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)的制度方向，但僅對失業(yè)保險(xiǎn)金的來源、領(lǐng)取資格、待遇標(biāo)準(zhǔn)、給付期限作了較為詳細(xì)的規(guī)定；缺乏對促進(jìn)就業(yè)的系統(tǒng)制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)就業(yè)的支出只有職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼兩類，而且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低。政策措施缺乏可操作性，不利于幫助失業(yè)人員重返勞動力市場。更值得注意的是，《社會保險(xiǎn)法》沒有涉及失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)方面，使得失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的功能缺乏法律支撐。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，每年用于就業(yè)方面的投入僅占總支出的10%左右，且主要集中于上海、北京等地，多數(shù)地方投入比例不足5%。同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會保險(xiǎn)法》均未明確規(guī)定失業(yè)預(yù)防。由于失業(yè)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)中沒有涉及預(yù)防失業(yè)這一重要功能，缺少相應(yīng)的具體法律政策規(guī)定，往往會造成部分企業(yè)一遇到暫時(shí)性的經(jīng)營困難就通過裁減員工來降低生產(chǎn)成本，這不僅會使失業(yè)保險(xiǎn)基金支出大幅增加，而且因大量失業(yè)人員涌向，更易引發(fā)不穩(wěn)定問題。

三是缺乏對用人單位穩(wěn)定崗位和失業(yè)人員積極實(shí)現(xiàn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵。經(jīng)營狀況、經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)職工失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對較小,制度對這類用人單位在產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整，或面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采取轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、縮短工時(shí)、降低工資等措施保持職工隊(duì)伍穩(wěn)定，缺乏予以支持的相關(guān)設(shè)計(jì)，致使它們長期高繳費(fèi)而享受不到相應(yīng)的待遇，影響了參保繳費(fèi)積極性。對領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員來講，目前世界上實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家，失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限大多在3～12個月之間。與之相比，《條例》規(guī)定的24個月的給付期限過長，并且沒有對其積極求職的要求，使得失業(yè)者失業(yè)后缺乏積極尋找工作的動力，延長了職業(yè)搜尋時(shí)間，造成了更高的失業(yè)率，使社會面臨更大的失業(yè)壓力。

四是巨額基金滾存結(jié)余與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾突出。自1999年以來，我國失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余增速逐年上升，到2011年底失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已達(dá)2240億元。一方面是需要幫扶就業(yè)的失業(yè)人群在擴(kuò)大，另一方面是龐大的失業(yè)保險(xiǎn)基金“用不出去”，形成巨額基金結(jié)余。應(yīng)該說，目前失業(yè)保險(xiǎn)制度的滾存結(jié)余主要由失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)與受益的主體錯位和關(guān)系不對稱所導(dǎo)致。一個顯而易見的現(xiàn)象是，在受金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊的2008年和2009年,因各類企業(yè)規(guī)模裁員導(dǎo)致登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率上升, 而失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)卻在減少，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余依然保持較快增長。這種不合理現(xiàn)象表明，我國現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度未能有效發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)的作用。

五是固定無差別的高費(fèi)率不利于增加就業(yè)。目前，參保不足與嚴(yán)重欠費(fèi)并存。之所以造成這種局面，與用人單位2%和個人1%的繳費(fèi)比例有直接關(guān)系。 由于繳費(fèi)比例過高，部分效益較差、虧損嚴(yán)重的企業(yè)無力負(fù)擔(dān)。因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)發(fā)生所具有的不確定性，使得繳費(fèi)人未必會成為直接收益人，權(quán)利與義務(wù)不對稱，造成即使有能力參保的企業(yè)也想方設(shè)法逃避繳費(fèi)。 固定費(fèi)率是按正規(guī)部門特點(diǎn)設(shè)計(jì)的，對于非國有企業(yè)、非正規(guī)部門和收入低、就業(yè)不穩(wěn)定的靈活就業(yè)人員來講門檻太高，且因失業(yè)保險(xiǎn)給付水平低，享受的待遇可能比繳納的還要少，所以導(dǎo)致參保積極性不高。

(三)就業(yè)形態(tài)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，對失業(yè)保險(xiǎn)制度功能作用提出新要求

就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化總是與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化相聯(lián)系，而就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化必然影響失業(yè)結(jié)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生重大變化，進(jìn)而導(dǎo)致失業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化表現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，大量的農(nóng)村富余勞動力離開土地、離開農(nóng)村，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分——農(nóng)民工。截至2011年底，全國農(nóng)民工已達(dá)2.5億多人；表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，第二、三產(chǎn)業(yè)成為吸納就業(yè)的主體，尤其第三產(chǎn)業(yè)吸納了更多技能偏低的勞動力；表現(xiàn)在所有制結(jié)構(gòu)上，非公經(jīng)濟(jì)、民營企業(yè)已占就業(yè)總量的大頭，并且集中度越來越高。還有地區(qū)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、素質(zhì)結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了很大變化。從就業(yè)形態(tài)上看，就業(yè)形式繼續(xù)向多樣性趨勢發(fā)展。中小企業(yè)吸納就業(yè)達(dá)70%以上，非正規(guī)就業(yè)、靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)正在成為越來越多勞動者的選擇。就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化使失業(yè)結(jié)構(gòu)形成了以下崗職工為主體的“老失業(yè)群體”與80后、90后新成長勞動力中的青年失業(yè)群體并存，失業(yè)大學(xué)生與失業(yè)農(nóng)民工并存，正規(guī)就業(yè)群體失業(yè)人員與靈活就業(yè)群體失業(yè)人員并存的復(fù)雜局面。同時(shí)，新的“知識失業(yè)”群體打破了過去失業(yè)完全集中在受教育時(shí)間比較短、文化程度比較低的社會群體中的傳統(tǒng)格局，農(nóng)民工及靈活就業(yè)人員又游離于失業(yè)保險(xiǎn)之外。失業(yè)結(jié)構(gòu)變化由就業(yè)結(jié)構(gòu)變化所導(dǎo)致,失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革發(fā)展必須與此變化相適應(yīng)。這些變化不僅要求失業(yè)保險(xiǎn)制度要延伸覆蓋到各類用人單位、各類失業(yè)群體，更重要的是要拓展延伸功能，在加大促進(jìn)就業(yè)力度的同時(shí)，積極穩(wěn)定中小微企業(yè)就業(yè)人員、靈活就業(yè)人員，幫助扶持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)勞動者。并將治理失業(yè)的防線前移，變治理為預(yù)防，減少失業(yè)人員總量，從而也減輕失業(yè)保險(xiǎn)基金保生活支出的壓力，實(shí)現(xiàn)雙贏。

(四)國外失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)充分表明失業(yè)保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)型的可行性

自1911年英國建立世界上第一個強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度以來，已有近80個國家和地區(qū)建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。較早建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家，在相當(dāng)長的一個時(shí)期內(nèi)，一直強(qiáng)調(diào)保障失業(yè)人員的基本生活，以致因過度保護(hù)出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的問題。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后，特別是90年代以來，失業(yè)問題成為嚴(yán)重的全球性問題，越來越多的國家意識到失業(yè)保險(xiǎn)制度的局限性，開始從重保障、輕就業(yè)到加強(qiáng)其促進(jìn)就業(yè)功能的改革，更多地強(qiáng)調(diào)要“激活失業(yè)者”。發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用，已經(jīng)成為國際共識和發(fā)展趨勢。國際勞工組織《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》(第168號)提出：各會員國應(yīng)采取適當(dāng)步驟對其失業(yè)保護(hù)制度和就業(yè)政策加以協(xié)調(diào)。為此應(yīng)設(shè)法確保其失業(yè)保護(hù)制度，特別是通過提供失業(yè)津貼的辦法來促進(jìn)生產(chǎn)性的和自由選擇的充分就業(yè)，而不會造成雇主不想積極提供、工人不想積極謀求生產(chǎn)性就業(yè)機(jī)會。

縱觀各國特別是西方發(fā)達(dá)國家運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)的做法，主要有以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格失業(yè)保險(xiǎn)金給付條件，實(shí)行差別給付期限，促使失業(yè)人員積極尋找工作。目前各國失業(yè)保險(xiǎn)金支付期多在3～12個月，給付標(biāo)準(zhǔn)直接與失業(yè)期長短掛鉤。如法國規(guī)定，失業(yè)救濟(jì)金初始標(biāo)準(zhǔn)為日基準(zhǔn)工資的57.4%，其后則每4個月調(diào)低一次。經(jīng)合組織國家大多規(guī)定，失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)前，必須到職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，表示愿意接受職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)機(jī)會。在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)期間，必須報(bào)告求職情況，并要按照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)約定的時(shí)間面談或面試，否則將被取消領(lǐng)取資格。二是實(shí)行浮動費(fèi)率，抑制和預(yù)防雇主裁員，增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性。美國實(shí)行的“經(jīng)驗(yàn)稅率”制度具有代表性。這項(xiàng)制度實(shí)際上是為鼓勵企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)確定其繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅率的辦法。按制度規(guī)定，企業(yè)解雇的人數(shù)越多，其繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率就越高，最高可達(dá)職工工資總額的10.5%[注]何歐：《國外失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面采取的措施及對我國的啟示》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2007(4)增刊。。三是預(yù)防失業(yè)，調(diào)整就業(yè)狀態(tài)，開發(fā)、提高勞動者技能。首先，鼓勵失業(yè)者求職。如日本為了鼓勵失業(yè)者盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，政府規(guī)定失業(yè)者在其津貼領(lǐng)取期結(jié)束前100天或還剩一半的時(shí)間就找到持續(xù)1年以上的工作，可領(lǐng)取30～120天的再就業(yè)補(bǔ)助[注]信長星：《借鑒國外經(jīng)驗(yàn) 充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)作用》，《中國黨政干部論壇》2007年第8期。。其次，鼓勵失業(yè)者更新、提高職業(yè)技能，增強(qiáng)求職實(shí)力。如英國對參加培訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級增加失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)。日本對接受公共職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)者除領(lǐng)取基本津貼以外，還可領(lǐng)取聽課津貼、交通津貼等，如寄宿別處，還可領(lǐng)取寄宿津貼。再次，鼓勵失業(yè)者創(chuàng)業(yè)。如西班牙規(guī)定，失業(yè)者如參加生產(chǎn)合作社或自謀職業(yè)，可以一次性領(lǐng)取其全部失業(yè)津貼作為創(chuàng)業(yè)本金。這些國家的做法，給我國失業(yè)保險(xiǎn)制度功能轉(zhuǎn)型提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、促進(jìn)我國失業(yè)保險(xiǎn)制度功能轉(zhuǎn)型的建議

促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)向保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)和穩(wěn)定就業(yè)功能轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅(jiān)持失業(yè)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的方向，進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，建立完善科學(xué)合理的失業(yè)保險(xiǎn)金正常調(diào)整機(jī)制、就業(yè)與失業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動機(jī)制、失業(yè)預(yù)警和失業(yè)調(diào)控機(jī)制、物價(jià)上漲與失業(yè)人員生活保障聯(lián)動機(jī)制，基本形成支持“三位一體”功能作用的政策體系；實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍更廣，失業(yè)保險(xiǎn)保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)，失業(yè)保險(xiǎn)功能作用得以充分發(fā)揮，失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化的目標(biāo)要求。

(一)實(shí)行積極的失業(yè)保護(hù)政策，激勵失業(yè)人員再就業(yè)

確保失業(yè)人員基本生活是失業(yè)保險(xiǎn)的基本功能，這一點(diǎn)毋容置疑。目前，我國失業(yè)保險(xiǎn)金平均水平偏低。2011年，全國平均失業(yè)保險(xiǎn)金為每月614元，不到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的33.8%，鑒于許多國家的失業(yè)保險(xiǎn)給付水平都定在本人就業(yè)時(shí)工資的40%～60%之間，且形成一種標(biāo)準(zhǔn)化趨勢，應(yīng)綜合考慮失業(yè)人員的基本生活需求(即當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦捅?biāo)準(zhǔn))、失業(yè)人員失業(yè)前的工資收入(即繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的工資數(shù))和失業(yè)人員家庭人均消費(fèi)支出受物價(jià)波動影響等因素，研究建立失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算模型，合理確定失業(yè)人員待遇水平。

在適當(dāng)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的前提下，要改革對失業(yè)者偏重生活保障的做法，實(shí)施積極的失業(yè)保護(hù)政策，激勵失業(yè)人員盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。建立完善靈活的失業(yè)保險(xiǎn)待遇機(jī)制，嚴(yán)格失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)資格，縮短失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限，待遇享受期可根據(jù)失業(yè)者本人的參保繳費(fèi)時(shí)間確定，在一個失業(yè)期內(nèi)最長不超過18個月；并拉大保險(xiǎn)待遇的差距，失業(yè)期越短給付水平越高，如在法定享受失業(yè)保險(xiǎn)給付期限內(nèi)提前找到工作，可將尚未支付的失業(yè)保險(xiǎn)金作為就業(yè)補(bǔ)助發(fā)給本人。通過實(shí)施及時(shí)有效的失業(yè)保護(hù)，促使失業(yè)人員積極主動地尋找就業(yè)可能，以達(dá)到既能保證失業(yè)人員的基本生活需要、又使之不對失業(yè)保險(xiǎn)金形成過度依賴且不給任何惰性創(chuàng)造機(jī)會的目的。

(二)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)，突出穩(wěn)定就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能

我國失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐表明，必須探索構(gòu)建更加積極的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮其穩(wěn)定就業(yè)、抑制和預(yù)防失業(yè)的能動作用，才能更好地應(yīng)對和解決日益嚴(yán)峻的失業(yè)問題。在制度設(shè)計(jì)上，一是實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)浮動費(fèi)率和差別費(fèi)率相結(jié)合的制度，提高就業(yè)的穩(wěn)定性。所謂浮動費(fèi)率，就是根據(jù)企業(yè)裁減員工的數(shù)量決定其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的比例。目前，全國保持較高的基金結(jié)余，且基金收入增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于支出增長，實(shí)行浮動費(fèi)率有資金保障。據(jù)有關(guān)資料，美國早就通過實(shí)行差別費(fèi)率或浮動費(fèi)率引導(dǎo)企業(yè)減少裁員來穩(wěn)定就業(yè)。對不同統(tǒng)籌地區(qū)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行差別費(fèi)率。在國家確定繳費(fèi)上線的基礎(chǔ)上，由各地根據(jù)“現(xiàn)收現(xiàn)付，略有結(jié)余”原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)變化趨勢，合理確定費(fèi)率，以有效解決各地基金結(jié)余不平衡的問題。對不同類型企業(yè)、不同行業(yè)在不同時(shí)期，根據(jù)其失業(yè)狀況實(shí)行浮動費(fèi)率。有些行業(yè)的失業(yè)率相對較高，比如制造業(yè)的就業(yè)情況受經(jīng)濟(jì)周期的影響較大；有些行業(yè)失業(yè)率則比較低，比如金融、保險(xiǎn)、不動產(chǎn)等，費(fèi)率不宜“一刀切”，不同行業(yè)應(yīng)有所區(qū)別?？稍诮y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)浮動繳費(fèi)比率的基礎(chǔ)上，依據(jù)參保單位裁減職工的比率來確定繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)比率。讓少裁員的單位少交費(fèi)，多裁員的單位多交費(fèi)，遏制單位制隨意解雇職工，降低失業(yè)頻率，保障勞動者工作崗位的連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)動和保護(hù)繳費(fèi)單位的積極性。再者，當(dāng)出現(xiàn)全國性或區(qū)域性嚴(yán)峻形勢，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)明顯增大時(shí)，可階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，對失業(yè)進(jìn)行有效調(diào)控。二是建立鼓勵企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位的機(jī)制，將失業(yè)防線前移?？偨Y(jié)應(yīng)對國際金融危機(jī)援企穩(wěn)崗的成功經(jīng)驗(yàn)，把失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定就業(yè)的階段性政策措施轉(zhuǎn)化為長效機(jī)制，作為一項(xiàng)制度固定下來。主要是對因經(jīng)濟(jì)不景氣、經(jīng)營出現(xiàn)困難等原因被迫縮小生產(chǎn)規(guī)模、面臨就業(yè)崗位流失風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，由失業(yè)保險(xiǎn)給予崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)貼和技能提升補(bǔ)貼等，力爭使企業(yè)不裁員或少裁員，保持就業(yè)崗位的基本穩(wěn)定。三是建立失業(yè)預(yù)測預(yù)警機(jī)制。選取能夠及時(shí)、充分反映本地區(qū)就業(yè)失業(yè)人數(shù)變化和失業(yè)保險(xiǎn)基金承受能力等動態(tài)情況的數(shù)據(jù)，作為失業(yè)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)，通過對這些指標(biāo)的連續(xù)跟蹤監(jiān)測，參考重要的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，研判當(dāng)前和今后一段時(shí)間失業(yè)狀況和發(fā)展趨勢，并制定相應(yīng)的失業(yè)應(yīng)急預(yù)案。通過建立失業(yè)預(yù)測預(yù)警機(jī)制，有效防止出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的突發(fā)性大規(guī)模失業(yè)事件。

(三)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍和規(guī)模，促進(jìn)更多失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)

調(diào)整改善失業(yè)保險(xiǎn)的支出結(jié)構(gòu)，加大職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等促進(jìn)就業(yè)方面的投入，并根據(jù)需要對企業(yè)進(jìn)行就業(yè)補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，從以往簡單的生活保障轉(zhuǎn)化為促進(jìn)失業(yè)人員重新就業(yè)，由消極保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為積極就業(yè)保障。東部七省市擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍試點(diǎn)探索總結(jié)了很多成熟經(jīng)驗(yàn)，豐富完善了失業(yè)保險(xiǎn)制度，要把這些促進(jìn)就業(yè)的試點(diǎn)政策充實(shí)進(jìn)新出臺的失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)中去。要明確規(guī)定失業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼支出占失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出的比例。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的背景下，年齡偏大、技能偏低以及高校畢業(yè)生專業(yè)知識與社會需求不相適應(yīng)等是造成失業(yè)的重要原因。要將職業(yè)技能培訓(xùn)范圍延伸到離校未就業(yè)高校畢業(yè)生、失業(yè)農(nóng)民工等群體；拓展職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼范圍，將轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、崗前培訓(xùn)、提升培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等納入補(bǔ)貼范圍。同時(shí)，依據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)等因素，調(diào)整提高培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行為，明確規(guī)定就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資格要求及信息披露制度。鼓勵用人單位招聘失業(yè)人員，對聘用長期失業(yè)者的用人單位給予工資性補(bǔ)貼，享受的小額擔(dān)保貸款由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予全額貼息。要針對不同失業(yè)人口的特點(diǎn)、不同時(shí)期促進(jìn)就業(yè)過程中的突出問題和困難，增加促進(jìn)就業(yè)支出。對失業(yè)農(nóng)民工群體采取更加靈活的、分層分類的政策，建立失業(yè)保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)和靈活就業(yè)相互銜接機(jī)制；對大學(xué)生失業(yè)群體實(shí)行“大學(xué)生生活保障與就業(yè)”制度,為待業(yè)和失業(yè)大學(xué)生提供基本生活保障。資助有條件的失業(yè)人員創(chuàng)辦小微企業(yè)，允許自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員一次領(lǐng)取尚未享受的失業(yè)保險(xiǎn)金作為創(chuàng)業(yè)資金，并提供創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。當(dāng)年失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余的一定比例可用于充實(shí)小額擔(dān)保貸款基金，重點(diǎn)支持失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)。對家庭困難難以就業(yè)的失業(yè)者提供就業(yè)補(bǔ)助，對在自然災(zāi)害或特殊時(shí)期的失業(yè)者適當(dāng)放寬失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)條件。