全球視野下的國家治理體系：理論、進程及中國未來走向

王卓君 孟祥瑞

全球視野下的國家治理體系：理論、進程及中國未來走向

王卓君 孟祥瑞

中國國家治理體系現(xiàn)代化既是治理理論的邏輯延展又是治理實踐的空間拓展。因此，對中國國家治理體系的研究，不僅要有本土眼光，更需具備全球視野。文章通過探討全球視野下國家治理體系的內(nèi)涵與屬性，明確了國家治理體系的結構脈絡與角色定位。以全球視野下國家治理體系的嬗變歷程為切入點，梳理了科層治理體系、競爭性治理體系、網(wǎng)絡治理體系和整體性治理體系的譜系變遷。在厘清構建中國國家治理體系阻力問題的基礎上，初步探討了全球視野下中國國家治理體系的價值導向、頂層設計、民主內(nèi)涵、法治邏輯與執(zhí)政黨建設等進路。

全球視野；國家治理體系；內(nèi)涵；嬗變；中國進路

構建現(xiàn)代國家治理體系是中國行政體制改革的總體戰(zhàn)略目標，也是政府角色定位及其治理方式現(xiàn)代轉型的核心問題。當前我國的治理圖式，其價值倫理、運行方式與體系建構囿于政治體制和政治生態(tài)，尚未能從全球視野的高度形成國家治理的適應性譜系。全球化進程中的資本流動、技術轉移與文化交融不斷改變著經(jīng)濟基礎和意識形態(tài)，作為上層建筑的國家治理體系必然隨之嬗變并趨向完善。正如馬克思在《德意志意識形態(tài)》中寫道，“各民族的原始封閉狀態(tài)由于日益完善的生產(chǎn)方式、交往以及交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越是徹底，歷史也就越是成為世界歷史?！雹僖虼?，亟需從全球視野厘清國家治理體系的內(nèi)涵和屬性，梳理國家治理體系的嬗變與譜系，進而窺探中國國家治理體系現(xiàn)代化的問題與進路。

一、全球視野下的國家治理體系：內(nèi)涵與屬性

(一)國家治理體系的內(nèi)涵

國家治理體系(governance system)是伴隨國家治理現(xiàn)代化進程漸成的，蘊含治理理念、結構與過程三重涵項的系統(tǒng)架構或網(wǎng)絡。從不同維度看，對國家治理體系的解讀不盡相同。從治理范圍上看，主要包括政府治理體系、社會治理體系和市場治理體系等方面；從治理內(nèi)容上看，應該包括常態(tài)治理體系、非常態(tài)治理體系——譬如常態(tài)的環(huán)境治理體系，非常態(tài)的危機治理體系等。按照系統(tǒng)論的觀點，國家治理體系是由價值、制度和行動三個層面構成的一種橄欖型的結構，三個層面形成了一個循環(huán)往復相互回應的閉合系統(tǒng)。在此系統(tǒng)中，由政府、市場與社會三者耦合而成的中層子系統(tǒng)既傳遞和彰顯著頂層核心子系統(tǒng)的戰(zhàn)略決策和價值向度，又推動和維系著底層保障子系統(tǒng)的制度選擇與行動表達。現(xiàn)代國家治理體系的構建是現(xiàn)代化進程中的必然趨勢，這種趨勢意味著國家治理思路的調(diào)整以及對傳統(tǒng)治理體系的揚棄。因此，對“國家”與“治理”的理解與把握是闡釋國家治理體系理念演變、角色位移和功能消長的重要思路。

“國家”的本質(zhì)是打開全部國家問題的一把鑰匙。馬克思主義認為，國家是多方博弈規(guī)則的提供者，社會沖突與矛盾的緩沖者與既定政治秩序的維護者。國家作為階級統(tǒng)治的工具，為贏取合法性與權威，始終以“居于社會之上”的身份出現(xiàn)，“代表”社會的普遍力量來維繼政治秩序并約束個體行為。在現(xiàn)代國家中，這種普遍力量即表現(xiàn)為國家治理體系的功能體系、制度體系及方法體系。杰索普則強調(diào)國家治理體系的“兜底效用”，他寫道“國家是在治理的其他子系統(tǒng)均失敗的情況下，作為最高權力機關負責采取‘最后一著’的補救措施。”②由此可見，國家不僅是治理規(guī)則的主要制定者、制度安排的執(zhí)行者，也是治理子系統(tǒng)失效的最終責任承擔者與最后的求助對象，是“同輩中的長者”。弗朗西斯·福山從有效性的視角探討國家治理體系的重要作用，他不無擔憂地寫道“國家不能采取治理行動來消除制度不均衡和國家維持一種無效率的制度安排，這兩者都屬于政策失敗?！雹畚阌怪靡?，國家的角色在國家治理過程中至關重要，且自國家產(chǎn)生以來，國家治理體系就隨之產(chǎn)生。國家在某種意義上擔任著“元治理者”的角色，它必須平衡政府、市場與社會等多個層次的治理，擔當價值傳播、制度設計、執(zhí)行監(jiān)督的任務，進而促進各類治理主體的自組織。

“治理”的概念是理解國家治理體系內(nèi)涵的關鍵。關于治理的概念，有諸多不同的理解，從全球視野來看，大抵是從“過程論”和“系統(tǒng)論”兩個方面來界定的。④“過程論”的視角研究頗豐，如《歐洲治理白皮書》將治理定義為“影響到歐洲的權力行使，特別是從開放、參與、責任、效率與和諧的觀點出發(fā)的程序和行為”。⑤羅伯特·羅茨強調(diào)，“治理作為一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，是一種新的管理過程?！薄跋到y(tǒng)論”的視角也被廣泛關注，如庫伊曼認為，“治理的任務主要在于系統(tǒng)的構建(解構)與協(xié)調(diào)?！雹拚材匪埂ち_西瑙主要從治理與政府統(tǒng)治的區(qū)別作出界定，他指出，“治理是指共同目標支持的系統(tǒng)性活動”。⑦筆者以為，無論是從“系統(tǒng)論”還是“過程論”視角去建構或是解構治理的概念，都不可否認治理是一種內(nèi)涵豐富的社會現(xiàn)象，既包括國家行為、政府機制、市場規(guī)則，也包含非正式規(guī)則、非政府的機制。治理理論中關于國家、社會、民眾三者之間關系的闡述，蘊含著國家治理體系“治理目標”與“治理手段”的邏輯密碼。

綜上所述，全球視野中的國家治理體系是治理理論從更高的要求和更有效的角度對國家治理結構的重新建構，兼具“治理目標”與“治理手段”的雙重涵義，其實質(zhì)上折射出在現(xiàn)代化和全球化背景下從“統(tǒng)治”走向“治理”的理念革新，也是對原先國家傳統(tǒng)統(tǒng)治方式各種不可治理性的回應。

(二)國家治理體系的屬性

根據(jù)阿什比的“必要的多樣性定律”，國家治理體系的治理結構需要與治理對象系統(tǒng)的復雜性相契合，這種契合性可視為國家治理體系通約的一般屬性。具體說來，這種一般屬性蘊含異質(zhì)屬性、階級屬性、民主屬性和發(fā)展屬性四重要素。國家治理體系的現(xiàn)代化進程在任何國家都不是一帆風順更遠非一蹴而就，而是經(jīng)歷了復雜而漫長的演進過程。凡是宣稱擺脫了封建專制、神權至上的現(xiàn)代國家，其治理體系幾乎都要遵循這一一般屬性。

1.國家治理體系的異質(zhì)屬性

異質(zhì)性(heterogeneity)是指種類之間的不均勻性和不可通約性，尤其指個體不同種類屬性之間的不可通約性。從全球視野來看，世界上任何國家的治理體系都不會是完全相同的，這可以理解為國家治理體系的異質(zhì)屬性。國家治理體系構建之初的歷史語境與邏輯起點，通常會締造治理體系變遷的路徑依賴。正如巴林頓·摩爾指出“一國歷史本身制約著該國的現(xiàn)代化的路徑和時間選擇，因為各種政治模式的歷史前提是大相徑庭的?！雹喟枴たㄋ{默也在《破碎的民主：試論治理的革命》引言中寫道：“治理擁有自己的歷史、文化和根深蒂固的傳統(tǒng)……即便國家治理體系經(jīng)歷多次革命性改造，都難以改變其政治基因?！雹嵋虼?，不同國家的政治發(fā)展進程、國家治理體系的演進路徑都具有鮮明的異質(zhì)色彩。近代以來，美國建國之初通過利益博弈與階級妥協(xié)所形成的聯(lián)邦共和制，鋪就了美國國家治理體系的變遷路徑。英國的國家治理體系則服務于“市民社會”和作為政治中心的議會，這也是由英國議會制約王權的制度語境決定的。德國則傳承了普魯士“內(nèi)政優(yōu)位”的國家治理體系，以軍事為中心的治理為日后法西斯主義的興盛鋪平了道路。異質(zhì)性昭示了國家治理體系與現(xiàn)代化的多元契合性，有助于消除對治理結構與方法的單一維度追求，也有助于深化對政府治理結構、市場治理規(guī)則和社會治理方式的深層透視。

2.國家治理體系的階級屬性

一般說來，國家階級話語權的歸屬、階級地位以及階級構成決定著國家治理體系的價值倫理、治理主體與治理結構。處于主導地位的階級所遵奉的價值倫理、所采取的制度安排及所依賴的社會力量，直接決定了國家治理體系的基本輪廓。也就是說，“國家治理體系具有階級屬性?！雹鉄o論是社會主義國家治理體系、資本主義國家治理體系、法西斯國家治理體系以及其他歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的國家治理形態(tài)，都是統(tǒng)治或者領導階級賴以建立與保障自身權威的階級性統(tǒng)治方式。《共產(chǎn)黨宣言》將國家治理體系的階級性剖析得鞭辟入里：資產(chǎn)階級為了擺脫周期性經(jīng)濟危機的困境，建立起以資產(chǎn)階級為主導的國家治理體系，不斷加緊對無產(chǎn)階級的剝削和壓迫。從全球視野看來，美國直言不諱地標榜其國家治理體系依托于基數(shù)龐大的中產(chǎn)階級；法國國家治理體系的“階級差異非但沒有消失，反而有加重的趨勢”；英國和日本的國家治理體系則與以中產(chǎn)階級為主體的“市民社會”緊密相連；中國的社會主義國家治理體系則是建立在以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的無產(chǎn)階級基礎上。因此，國家治理體系的階級性絕不等同于僅僅具有統(tǒng)計學意義的“階層”，而是直接決定著國家治理的方式與向度。

3.國家治理體系的民主屬性

民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)屬性，是區(qū)分傳統(tǒng)與現(xiàn)代國家治理體系的根本所在。民主屬性賦予了現(xiàn)代國家治理體系在內(nèi)容、形式上的正當性與合法性，并且體現(xiàn)了公民社會在國家運行中的嵌入程度。從全球視野來看，國家治理體系的民主屬性集中表現(xiàn)為薩托利指出的“縱向民主”和奈斯比特所說的“橫向民主”。美、法、英等現(xiàn)代國家的國家治理體系是一種根植于基層治理領域的橫向民主治理結構，具體表現(xiàn)為以公民參與為核心的社會關系重組及治理網(wǎng)絡的建構。借助于靈巧的制度安排、充分的協(xié)商與對話，基于民主屬性的國家治理體系展現(xiàn)了卓越的治理能力并逐漸形成了治理領域的西方話語霸權。中國的國家治理體系則是“自上而下”與“自下而上”相結合的縱向民主結構。在這種結構中，各層級治理主體通過傾聽自上而下的聲音保持頂層的治理決策的權威與行動的一致性，并通過自下而上的協(xié)商民主架起了公民社會與公共權力之間的橋梁，彰顯了合作、和諧的民主治理文化底蘊。總體來說，建構基于民主屬性的現(xiàn)代國家治理體系既是傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉軌的基本任務，又是吸納公民及第三部門組織參與治理過程、最大限度增進公共利益的重要舉措。

二、全球視野下的國家治理體系：嬗變與譜系

政府治理、市場治理和社會治理的互動與耦合，多元治理主體內(nèi)部的權責矩陣關系，構成了現(xiàn)代國家治理體系嬗變的兩大主軸。前者聚焦于政府、市場與社會的治理邊界與職能劃分，形成制度供給、政策執(zhí)行與外部約束的縱向合作治理框架，從而共同應對國家治理過程中的政府失靈、市場失靈及社會失靈問題；后者的核心問題是在厘定各治理主體權責的基礎上，建立治理主體內(nèi)部的橫向合作關系，以提升國家治理體系的治理能力和整體績效。從全球視野來看，現(xiàn)代國家治理體系歷經(jīng)科層治理體系、競爭性治理體系、網(wǎng)絡治理體系和整體性治理體系四種形態(tài)，這些治理體系共同繪就了國家治理體系現(xiàn)代化的譜系變遷。

科層治理體系是一種追求治理效率與權威，治理方式技術化、理性化和非人格化，蘊含濃厚“工具-目的主義色彩”的“官僚化”治理框架?？茖又卫硎琼f伯的官僚制理論與現(xiàn)代治理理論相結合的產(chǎn)物，其合法性并非建立在血統(tǒng)論、種姓制度、世襲制或情感依賴之上，而是否定君主權威抑或“祛除巫魅”成為既定的治理規(guī)則，信奉等級分明的科層制度、細密的社會分工以及個人活動的理性化與工具化。科層治理體系以規(guī)范約束和外部激勵為主要治理策略，其治理權力配置呈現(xiàn)出“金字塔式”的治理格局。在橫向上，治理權力依職能分工，治理主體內(nèi)部各司其職，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)多元合作；在縱向上，治理權力據(jù)治理層級授權，上級治理主體因效率之需，通過政治權威和政治命令對下級治理主體實行單一向度的管理。1979年英國工黨與保守黨達成的“戰(zhàn)后協(xié)議”強調(diào)“政府有權對其他治理主體的行為進行監(jiān)督、仲裁和處罰，這表明此時的英國國家治理遵循典型的科層治理方式?！?978年文官制改革前的美國國家治理體系，也是較為典型的科層治理體系，充分體現(xiàn)了德國式的社會科學與美國式的工業(yè)主義的結合。科層治理體系據(jù)效率導向合理分解權力，奠定治理主體橫向與縱向有效合作之基，在一定程度上減少了治理的不穩(wěn)定性并規(guī)制了治理空隙之間的制度安排。然而，盡管科層治理體系已被時間與實踐證明是與現(xiàn)代國家治理相匹配的一種治理模式，其仍存在忽視治理客體能動性、難以應對多樣化治理需求等諸多不可忽視的缺陷。

20世紀80年代以來，隨著社會利益結構的變化與企業(yè)化治理理念的流行，美國、英國、加拿大、新西蘭等現(xiàn)代國家針對科層治理體系的缺陷與不足，由聚焦效率轉向重視服務質(zhì)量與治理客體的滿意度，主張采用私營部門成功的治理方法和治理機制，競相推行企業(yè)化競爭性治理改革。競爭性治理體系是指在對科層治理體系批判性反思的基礎上，將市場的競爭機制和私營部門的治理方式引入國家治理體系，通過強化治理主體的內(nèi)部競爭與合作來實現(xiàn)有效治理的治理結構和模式。英國是最早運用競爭性治理理論推動治理改革的國家。1980年，英國撒切爾政府主導了以消減政府規(guī)模、強化市場力量和創(chuàng)新財政管理享譽全球的市場化變革，并得到其繼任者梅杰政府與布萊爾政府的承繼與深化?！独准{評審計劃》(1979)、《公民憲章指南》(1988)、《競爭求質(zhì)量白皮書》(1991)等勾勒出較為完整的市場化治理輪廓，搭建了競爭性治理體系的整體性框架。1988年，新西蘭依據(jù)政府頒布的《政府部門法案》為改革綱領，借鑒企業(yè)化管理的制度和方法，提升了國家治理能力與治理績效。1989年加拿大政府通過了名為《加拿大公共服務2000》的治理改革綱領，打破了科層治理體系單向度的等級指揮關系，建立了多元治理主體的競爭機制。美國克林頓政府于1993年成立“國家績效評估委員會”用以指導市場化改革與政府治理革新，為完善競爭性治理框架提供了實踐借鑒。從而，西方現(xiàn)代國家紛紛通過一系列的治理變革，共同構建起重市場化而非官僚制、重競爭而非權威、重分權而非集權的競爭性國家治理體系，并將其奉為國家治理的有效模式。

伴隨政府、市場和社會變化過程的相互依賴性、嵌入性和偶然性的凸現(xiàn)，加之“層級化溢出效應”的蔓延與市場失靈的局限，競爭性治理體系也逐漸暴露出不適應性，其治理理念、治理模式和治理手段均受到了普遍的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。“帕特里克·登列維(Patrick Dunleavy)等人甚至通過對美國、英國、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達國家的實證考察認為，企業(yè)化治理模式已經(jīng)終結?！贝藭r，治理唯有在網(wǎng)絡才可形成協(xié)作機制，實現(xiàn)國家治理資源配置的優(yōu)化，因為“網(wǎng)絡為相互依賴行動者互動與水平維度的利益協(xié)調(diào)提供了框架?！本W(wǎng)絡治理理論認為，網(wǎng)絡治理體系是網(wǎng)絡治理研究與改革實踐相結合的產(chǎn)物，是一系列公共和私人行動者集體行動的結果，是處于科層治理與競爭性治理之間的一種中間體。網(wǎng)絡治理體系既不同于競爭性治理刻意地追求競爭與分權，也不同于科層治理單向度地強調(diào)效率與權威，而是兼具二者的雙重特性，強調(diào)治理主體多中心化、治理方式協(xié)作化、治理責任分擔化、治理資源共享化；打破了新公共管理和傳統(tǒng)公共行政之間截然二分的思維定勢，是“看得見的手”(科層治理體系)與“看不見的手”(競爭性治理體系)的“握手”(網(wǎng)絡治理體系)。從實踐層面看，澳大利亞政府發(fā)布的《亞洲世紀中的澳大利亞》白皮書中就包含著濃厚的網(wǎng)絡治理意蘊，其強調(diào)政府、市場與社會等多元治理主體的集體行動，呼吁重視治理主體行動的多層次性和異質(zhì)性。英國則強調(diào)治理主體的合作與交流，力圖打造世界級的治理體系與公共服務，這在內(nèi)涵上已經(jīng)走向了國家治理的網(wǎng)絡治理模式。

20世紀90年代中后期以來，西方國家開始了一場旨在應對治理結構碎片化、治理主體分散化、治理機制單一化，尋找“治理協(xié)調(diào)與整合機制”的改革運動。從經(jīng)驗層面看，網(wǎng)絡治理體系更趨向于職能分化與專業(yè)分工，并有不斷加深功能裂解型治理的趨勢。這種功能分化滋生的分散化思維的濫觴及實踐層面治理的碎片化，成為了網(wǎng)絡治理體系的阿喀琉斯之踵，不能適應信息社會和后工業(yè)社會整體性治理的要求，因而一時興盛的網(wǎng)絡治理體系日漸式微，整體性治理范式日益凸顯。整體性治理體系是“一種以整合、協(xié)作和責任為治理策略，充分體現(xiàn)包容性和整合性的治理模式?！闭w性治理從政府、市場和社會的多重維度構建整體性責任機制，為公眾提供無縫隙而非分離的整體性服務，強調(diào)治理主體內(nèi)部與層級之間的協(xié)同，進而建立起一整套國家治理框架。根據(jù)整體性治理研究的旗手、英國著名學者?？怂沟睦碚?，整體性治理體系作為一種新的治理模式與思維方式，既是對傳統(tǒng)科層治理、競爭性治理的衰落以及網(wǎng)絡治理所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應，又是國家戰(zhàn)略與意識形態(tài)的映射，體現(xiàn)了治理價值倫理和方式方法的根本轉變。從實踐層面看，英國率先按照整體性治理理論嘗試整體性治理體系的構建。1997年，布萊爾政府頒布的《現(xiàn)代化政府政策白皮書》指出必須強化治理主體間的合作，并決定用“整體性治理”體系替代“競爭性政府”模式。繼英國之后，美國、荷蘭、德國等現(xiàn)代國家也根據(jù)各國的國情，運用整體性思維制定國家治理策略。于此，整體性治理逐漸演變成現(xiàn)代國家治理的目標模式。

國家治理體系的譜系變遷既是工具理性意義上制度取向與舉措安排的革新，又是意識形態(tài)意義上治理理念與公共價值的重塑，提升與豐富了國家治理的理論內(nèi)涵與實踐意旨。政府、市場、社會始終是形塑國家治理體系的核心要素，三者之間的相互博弈與內(nèi)部權責關系的制衡，共同維系了國家治理體系嬗變的內(nèi)在張力，不僅阻止了資本力量把持政權的“市場國家”的出現(xiàn)，也有效地避免了“全能國家”的誕生。同時，也正是在政府、市場、社會三者的互動過程中，在社會性聯(lián)結而非國家契約的基礎上，拓展了各治理主體的行動空間，市場、社會所蘊含的治理功能得到了有效的釋放。從全球視野來看，在反思批判科層治理體系的非人格化、競爭性治理體系的過度市場化與網(wǎng)絡治理體系的碎片化基礎上，現(xiàn)代國家治理將邁向注重協(xié)商與整合、價值理性回歸的整體性治理，這一新型治理模式已成為現(xiàn)代國家治理體系嬗變的總體趨向。

三、全球視野下的中國國家治理體系：問題與進路

從實踐層面看，我國的國家治理體系展現(xiàn)出了較強的治理能力與治理效能，并與我國社會主義初級階段的基本國情相適應。從全球視野來看，“西方主要國家走的是一條‘社會造國家，國家造政黨’的資本主義道路，中國走的是一條‘政黨造國家，國家造社會’的社會主義道路。”因此，治理的異質(zhì)性與道路的差異決定了中國國家治理體系的現(xiàn)代化絕不是西方化，而是要具備中國自己的藍本與特色。

(一)問題：構建中國國家治理體系的挑戰(zhàn)

1.全能主義國家治理體系的路徑依賴。新中國成立后，社會主義中國以蘇聯(lián)為范，形成了具有政府、市場、社會“領域合一”以及政府“中心限定”特色的全能主義國家治理體系。此種治理模式縱然可以在短期內(nèi)可產(chǎn)生超凡的治理效力，但由于過分強調(diào)政府權威、等級制度與治理效率，導致了市場活力的窒息、政府嚴密管控社會等后果，造成了政府嚴格排斥市場且全面控制社會的局面。十一屆三中全會以后，中國在保持本國治理特色的基礎上，借鑒西方發(fā)達國家治理結構與制度舉措，走向了治理現(xiàn)代化轉型的道路。然而，由于國家治理體系存在異質(zhì)屬性與路徑依賴效應作祟，新“移植”的西方治理模式有關內(nèi)容并不能也不可能完全匹配原有的治理生態(tài)與制度安排，治理結構整體處于一種矛盾摩擦不斷的“磨合”狀態(tài)。為了維持政治、社會秩序與保證治理的有效性，政府自覺不自覺地擴大行政權力的行使范圍，不滿足于中立者與利益協(xié)調(diào)者的角色，越居市場與社會等治理主體之上，從而產(chǎn)生了政府治理“越位”、“錯位”、“缺位”的現(xiàn)象。

2.國家治理體系中市場治理的缺位。改革開放以來，我國在反思全能主義國家治理的基礎上，引入市場治理機制、重視市場的治理主體地位，指向競爭與分權的競爭性治理體系的構建，進入了以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展型國家治理時期。由于市場治理理念難以短時間內(nèi)融入社會的慣習、倫理價值等非正式制度，因此轉軌中的市場治理是在制度設計、調(diào)整和執(zhí)行過程極其不穩(wěn)定與不確定的條件下展開的。盡管自黨的十四大始，國家就多次著重提出市場在國家治理中的主體作用，十八屆三中全會更是特別強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用。但無論是在理論認識層面還是在實踐操作層面，我國的市場治理都存在許多亟待解決的問題。從理論上講，市場在資源配置中起決定性作用，但何為決定性作用，這種作用又如何體現(xiàn)，其實是比較含糊的；從實踐層面來說，政府出于政績考評與治理效率的需要，往往忽視市場治理規(guī)則及其執(zhí)行手段，直接參與、影響甚至控制經(jīng)濟活動。因此，如何完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善市場治理結構及其制度安排，是進一步深化改革，構建現(xiàn)代國家治理體系必須破解的難題。

3.社會多元治理基礎薄弱。依據(jù)整體性治理范式，良好的國家治理體系應是政府、市場與社會三者各歸其位，政府治理、市場治理與社會治理相互耦合且界限明確?！氨仨毥o社會以足夠的自治空間，讓社會按照自身的邏輯和法則自我管理、自我服務、自我涵養(yǎng)。”但是，在高度集權的計劃經(jīng)濟時期，國家權力滲透與蔓延到社會的所有細微角落，社會治理結構與治理方式遭到了嚴重的摧毀。隨著宏觀法律制度環(huán)境的改善，西方國家競爭性治理范式與網(wǎng)絡治理范式的示范效應凸顯，國家權力逐漸從有些領域退出，社會組織建設與社會治理模式開始復興，公民社會迅猛發(fā)展。然而從宏觀角度看，我國公民社會賴以生存的治理生態(tài)環(huán)境仍處于不斷變化與轉軌之中，羽翼未豐的公民社會仍然具有過渡性、嬗變性和不成熟性等特性。因此，中國公民社會普遍存在著對政府或政府延伸機構的慣性依賴，這無疑加大了全能政府治理以及各類組織的成本和負擔，也讓全能主義始終尾大不掉。從微觀角度來看，個人既是社會的基本細胞，也是國家的公民。M.馬紹爾指出“公民已經(jīng)成為全球政治關注的中心……他們是建構全球民主治理和促進人權發(fā)展的主角?！鄙鐣嘣卫砘A薄弱已經(jīng)成為轉型期構建現(xiàn)代化國家治理體系的突出難題。

(二)進路：構建中國國家治理體系的若干要義

1.構建中國國家治理體系的價值導向。價值導向是國家治理之基，決定著國家治理的走向。國家治理能力包括治理執(zhí)行力和價值凝聚力。只有價值觀，這樣的國家治理體系太主觀隨意，也流于空洞乏力；只有制度，這樣的國家治理體系是無本之木，精神空虛。中國特色國家治理體系的價值導向即創(chuàng)新國家治理理念，完善社會主義核心價值體系以塑造改革共識。托克維爾指出“政治社會的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及組成社會的那些人的心靈和思想的習性?！痹谌魏我粋€社會中，價值和文化的力量對國家發(fā)展均具有難以替代的深刻影響。換言之，價值體系的構建和治理文化意象的形塑是治理體系現(xiàn)代化的首要前提。要在充分認識國家自身所積累的文化品性與文化資本的基礎上，尋求現(xiàn)代價值體系、中國傳統(tǒng)價值體系、社會主義價值體系三者之間的契合點，把“公平正義”、“公共利益”、“自由與活力”與“經(jīng)濟效率”、“增長和發(fā)展”、“秩序與穩(wěn)定”同樣作為國家治理體系的重要組成部分，構建符合中國現(xiàn)代化要求的核心價值體系。這是中國國家治理體系現(xiàn)代化的理念之根與價值之源。

2.構建中國國家治理體系的民主內(nèi)涵。從全球視野來看，依據(jù)民主理念構建中國特色國家治理體系，是國家治理結構現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇和必由之路。改革開放36年來，我國的民主制度建設取得了里程碑式的進展，言論自由、人人平等、司法公正等現(xiàn)代核心價值理念已經(jīng)深入人心?！坝幸环N很流行觀點，認為西方的民主是選舉民主，中國的民主是協(xié)商民主。”事實上，選舉民主與協(xié)商民主在宗旨、原則、程序上有很多共通之處，這決定了它們可以互相滲透、互相交融、互為補充，二者相得益彰，統(tǒng)一于中國特色的國家治理體系。在此體系中，國家治理的有效性是通過公民與社會的民主參與、政府的有效回應這一雙邊進程而獲得的。一方面，培育和完善第三部門組織，充分發(fā)揮社會中介組織作用，鼓勵社會的自治組織機構的建設，建立政府與社會的相互支撐、相互協(xié)作的互動關系。另一方面，政府要在國家治理過程中，進一步完善民主決策制度，如公共決策聽證制度與預算公開制度；拓寬民主參與渠道，推進政府民主行政與信息公開；強化民主監(jiān)督機制，推動治理過程與方式的公開與透明。

3.構建中國國家治理體系的法治邏輯。從傳統(tǒng)皇權至上的“人治”最終走向法律至上的“法治”，是構建現(xiàn)代國家治理體系的基本邏輯。顧名思義，法治即法的統(tǒng)治，是對治理主體制約與監(jiān)督的手段，是治權與維權的和諧統(tǒng)一，也是實現(xiàn)“善治”的依托與歸宿。將法治作為提高治理能力、實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的途徑，在于法治有著其他治理方式無法比擬的優(yōu)越性。目前，我國的發(fā)展處于邁向治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略機遇期，同時也是社會矛盾的凸顯期和多發(fā)期。黨的十八大提出要依法保證人民平等參與、平等發(fā)展的權利，黨的十八屆四中全會通過全面推進依法治國的決定。如何理順治理主體間、公民與社會組織之間權利與權力的關系，成為擺在法治建設面前的難題。從實踐上看，唯有以法治思維化解矛盾，推進法治政府、法治市場、法治社會一體化建設，構建安定和諧的社會環(huán)境。法治政府方面，就是要深化行政執(zhí)法體制改革，明確行政執(zhí)法主體，合理分解執(zhí)法職權；法治市場方面，就是要形成合法的私人財產(chǎn)權，尊重行業(yè)組織自治，建設法制化的經(jīng)營環(huán)境；法治社會方面，就是要依法保障民間組織的發(fā)育，嚴格按照法律法規(guī)解決社會糾紛，切實做到法律面前人人平等。

4.構建中國國家治理體系的執(zhí)政黨建設路徑。“與西方主要資本主義國家社會中心主義的現(xiàn)代化路徑不同，我國在某種意義上說是一種政黨中心主義的現(xiàn)代化方式?！敝袊伯a(chǎn)黨在政治生活中的主導地位，決定了我國的國家治理體系不同于西方，黨的建設在國家治理體系構建的整體格局中有著舉足輕重的作用。實現(xiàn)大國的有效治理，需要一個有能力回應治理挑戰(zhàn)、化解治理危機的主導力量與領導核心，中國共產(chǎn)黨作為這種主導力量是近代中國歷史選擇的必然結果，也是中國現(xiàn)代化進程無法被代替的要素。黨的十八屆三中全會指出“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用?！币虼?，構建中國國家治理體系，必須從國家現(xiàn)代化與治理體系嬗變的全球視野來定位中國共產(chǎn)黨的歷史方位和基本使命。一是要進一步提高黨的執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨對國家治理體系的科學的統(tǒng)領作用。堅持黨對政府、市場和社會等治理主體的領導和協(xié)調(diào)，對司法、審判、監(jiān)察工作的監(jiān)督，確保黨的領導對國家治理體系各個方面的覆蓋。二是要堅持民主執(zhí)政、科學執(zhí)政，進一步優(yōu)化黨與政府、黨與群眾、黨與參政黨之間的關系，自覺地在憲法和法律規(guī)定的界限內(nèi)活動。三是要真正實現(xiàn)黨本身的善治，即通過黨的建設的科學化，化解黨面臨的多重執(zhí)政挑戰(zhàn)，消除黨自身有可能失去執(zhí)政合法性地位的危險。

四、結語

全球視野下的國家治理體系理論范式與譜系變遷表明，國家治理體系的嬗變與現(xiàn)代化過程并不是簡單的消滅與被消滅、替代與被替代的關系，而是后者在前者基礎上的繼承與揚棄?，F(xiàn)代國家治理體系不再是簡單依賴于單一主體的單向度治理模式，而是多種治理模式的混合協(xié)同。因此，中國國家治理體系的現(xiàn)代化，決不能閉門造車，而是要放眼全球，充分吸取各種理論范式與治理實踐的精華，剔除其糟粕，并與不斷發(fā)展的中國現(xiàn)代化進程相吻合。只有勇于面對各種挑戰(zhàn)，不斷尋求最有效的治理機制，探索政社共治、官民協(xié)同、市場在資源配置中的決定作用得以良性發(fā)揮的整體性治理模式，遵守構建中國特色國家治理體系的多重規(guī)則，才能預防風險、紓解危機并走上良性的軌道。

注：

①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第69頁。

②鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，載《國際社會科學雜志》(中文版)1999年第1期。

③弗朗西斯·福山：《國家構建—21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強等譯，中國社會科學出版社2007年版，第13頁。

④治理理論“過程論”與“系統(tǒng)論”的二分方法來源于彼特“作為系統(tǒng)的治理”和“作為過程的治理”的論述。參見PIERRE，J．Debating Governance：Authority ，Steering and Democracy．Oxford：Oxford University Press．2000．p79.

⑤歐盟Com428號文件，布魯塞爾，2001年7月25日，《歐盟治理白皮書》(Livre blanc sur la gouvernance européenne, 2000年)。

⑥讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震字譯，社會科學文獻出版社2010年版，第97頁。

⑦詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，江西人民出版社2001年版，笫5頁。

⑧巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，華夏出版社1988年版，第78頁。

⑨皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主——試論治理的革命》，三聯(lián)出版社2005年版，第9頁。

⑩劉建軍：《和而不同：現(xiàn)代國家治理體系的三重屬性》，載《復旦學報》(社會科學版)2014年第3期。

〔責任編輯：寧巖〕

AGlobalPerspectiveontheResearchofChinaNationalGovernanceSystem:Theory,ProceedingandFutureTrendofChina

WangZhuojun&MengXiangrui

The modernization of China national governance system is the logical extension of governance theory and also the spatial expansion of governance practice. Therefore, we should have not only a native vision but also a global perspective on the research of China national governance system. This paper clarifies structure context and role positioning of China national governance system through the discussion of connotation and property of global national governance system. It analyzes changes of the hierarchical governance system, competitive governance system, network governance system and holistic governance system based on the evolution of national governance system under the global perspective. It also studies the value orientation, top-level design, connotation of democracy, legal logic, the ruling party building and other approaches of China national governance system under the global perspective.

global perspective; national governance system; connotation; evolution; Chinese approach

王卓君，蘇州大學黨委書記、公共管理學院教授、博導 江蘇蘇州 215000；孟祥瑞，蘇州大學公共管理學院博士生 江蘇蘇州 215000

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1001-8263(2014)11-0001-08