民族地區(qū)地方稅收體系建設(shè)的構(gòu)想——以廣西為例

廣西財政廳 黃民錦

體系，泛指一定范圍內(nèi)或同類事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是由同一性質(zhì)但子系統(tǒng)不同組成的系統(tǒng)。稅收體系可理解為原則、目標、稅基、稅目、稅率等由稅制要素和稅權(quán)資源配置等一系列大小系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)集成。

地方稅收體系建設(shè)就是如何設(shè)計出既符合中央統(tǒng)一稅制要求，又適應(yīng)地方實際情況的一整套制度以及由此形成的法律關(guān)系，它能充分揭示地方稅運行規(guī)律，地方稅與中央稅之間彼此合理配置、相互補充的有機整體，即明確由誰來主導、誰來實施，討論如何建立市場型稅收制度。地方稅建設(shè)主要內(nèi)容包括地方稅種體系、地方稅權(quán)體系、地方稅收征管體系、原則、目標。地方稅構(gòu)建不僅涉及財稅體制、經(jīng)濟體制，還涉及政治體制，社會治理、文化觀念等，現(xiàn)行地方稅體系已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，迫切需要重構(gòu)地方稅體系。在營改增的大背景下，如果財權(quán)與事權(quán)不匹配所導致的地方財政困境長期無法解決，地方政府財政風險將逐漸出現(xiàn)系統(tǒng)化的傾向，因此包括構(gòu)建地方稅在內(nèi)的財政體制改革勢在必行。本文結(jié)合廣西地方稅的實際情況，對在民族地區(qū)構(gòu)建地方稅體系先行先試提出制度設(shè)計及具體操作建議。

一、廣西地方稅收體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

1994年實施分稅制時，廣西財政收入111.92億元，占全國財政總收入的2.14%，人均財政收入249.10元;地方公共財政預(yù)算收入62.26億元，其中非稅收入15億元，占地方公共財政預(yù)算收入的24.10%;廣西地方稅規(guī)模為47.26億元，占全口徑財政收入的比重為42.22%，占GDP的比重為3.81%。2013年，全區(qū)財政收入突破2000億元，但僅占全國財政總收入的1.55%，占廣西GDP的13.91%，遠低于全國平均水平22.70%;地方公共財政預(yù)算收入1316.84億元，公共財政預(yù)算收入總量在全國排22位，增幅在全國排17位，其中非稅收入441.84億元，占地方公共財政預(yù)算收入的33.55%;地方稅收入規(guī)模為875億元，占全口徑財政收入的比重為43.74%，占GDP的比重為6.09%。實施分稅制以來，廣西財政收入逐年增長，但總量仍然偏小，占全國財政收入的總重由1994年的2.14%下降到2013年的1.55%。如按照地方財政一般預(yù)算收入與地方財政一般預(yù)算支出的比值計算財政自給率，廣西的財政自給率在全國各省份中以及西部地區(qū)中處于較低水平。2011年，廣西財政自給率37%，2012年為39.1%，比最高的北京市低50.8個百分點。以上數(shù)據(jù)表明廣西經(jīng)濟發(fā)展在全國處于低水平，財政收入水平低，財政收支壓力大(見表1)。

二、民族地區(qū)地方稅體系建設(shè)存在的主要問題

表1 廣西財政收入整體情況

1.廣西地方稅主體稅種單一，區(qū)域和行業(yè)分布不均衡。營業(yè)稅一家獨大，占到了廣西地方稅收入1/3以上。但營業(yè)稅收入占稅收收入比重由2011年的37.3%下降為2013年的34.70%，下降了2.6個百分點，其主體稅種的地位正在逐步弱化。營業(yè)稅和城市維護建設(shè)稅兩稅之和占廣西地稅系統(tǒng)組織收入比重較大，2007～2012年，分別為121.6億元、143.8億元、179.3億元、238.1億元、285.02億元和311.3億元，占比分別為79.6%、71.0%、68.0%、63.9%、63.7%和54.2%。區(qū)域分布不均衡特征明顯，2012年，南寧市、柳州市、桂林市和自治區(qū)地稅局直屬稅務(wù)分局組織收入合計300.4億元，占廣西的52.3%，賀州市、河池市、來賓市分別僅占1.9%、2.4%和2.9%，廣西地方稅收大部分集中在房地產(chǎn)，建筑業(yè)、金融業(yè)、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)等5個行業(yè)，2007年以上5個行業(yè)實現(xiàn)稅收合計占廣西地方稅收的68.0%，2012年為76.5%。其他地方稅種煙葉稅、印花稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅占地方稅比重僅為5.9%，分別為0.2%、1.7%、1.8%和2.2%。主體稅種單一，存在諸多弊端:難以保證地方財政收入穩(wěn)定性;各地區(qū)經(jīng)濟、地理、人文差異巨大，單一主體稅種難以保證地方政府獲得必要的地方財政收入;單一主體稅種導致省級以下政府難以實施分稅制，阻礙了分稅制的縱深推進。

續(xù)表

2.民族地區(qū)政府缺乏稅收自主權(quán)。目前，我國稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)高度集中，地方政府缺乏稅收自治權(quán)。由于各地資源稟賦和稅源條件不同，民族地區(qū)稅收自治權(quán)缺失使得地方無法因地制宜調(diào)整地方稅體系，民族地區(qū)政府無法根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展及財力情況因地制宜發(fā)揮稅收杠桿作用，阻礙了民族地區(qū)政府參與稅收管理的積極性，不利于財政資源的有效配置。

3.民族地區(qū)政府缺乏穩(wěn)定的自主財源。1994年實施分稅制財政體制時，全國55.7%的財政收入劃歸中央，44.3%的財政收入留歸地方。雖然這些年地方財政收入所占比重有所上升，但中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)的自主財源仍明顯不足，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。2012年廣西60.9%的支出來源于中央的轉(zhuǎn)移支付補助，在全國排在第9位。

4.民族地區(qū)財權(quán)事權(quán)的不匹配。分稅制財政體制操作路徑、基本方向是注重了財力的縱向集中，忽視了政府間財力與支出責任的劃分落實，造成了財力不斷向中央省級政府上移，支出責任不斷下移，縣鄉(xiāng)財力過少?！爸С鲐熑卧诨鶎?、財力分配在上級”的不合理局面，造成基層政府的支出責任與財力保障嚴重不匹配，形成了管錢的不管事，管事的不管錢的局面。廣西1995年地方財政支出141億元，2012年2985.2億元，年均增長19.70%，快于同時期廣西地方財政收入年均增速2.5個百分點，而廣西地方稅收占廣西地方財政支出比重在13.8%～19.7%之間，地方稅收對廣西財政支出貢獻率偏低。

5.民族地區(qū)地方稅征管問題多。一是征管難度大。地方稅的稅種數(shù)量不少但除營業(yè)稅和所得稅外，其他多是稅源零星分散，收入不穩(wěn)、調(diào)節(jié)力度弱，而且征管難度大、征收成本高的稅種。二是征管成本高。國地稅兩套機構(gòu)并行，存在大量重復(fù)勞動，導致征收成本人為提高，造成了大量的資源浪費。三是征管職能交叉?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅征管機制人為地把一個稅種的納稅人分割開來，造成國地稅部門爭搶稅源的現(xiàn)象。

三、構(gòu)建民族地區(qū)地方稅體系主要目標和應(yīng)遵循的基本原則

(一)目標。

地方稅體系建設(shè)的終極目標，應(yīng)定位為最大限度地促進地方經(jīng)濟增長。構(gòu)建新型地方稅體系，要緊緊圍繞黨的十八大報告提出的政治、經(jīng)濟、文化、社會體制改革目標和方向，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五位一體總體要求，進一步增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快構(gòu)建地方稅體系建設(shè)的步伐。

(二)基本原則。

1.堅持發(fā)揮中央與地方兩個積極性。稅政要全國一盤棋，中央主要統(tǒng)籌考慮統(tǒng)一稅制，堅持稅制公平，在此前提下，可允許民族地區(qū)在構(gòu)建地方稅體系上先試點，民族地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特點和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，在全國統(tǒng)一稅目的基礎(chǔ)上，自主決定稅目開征、停征，在中央確定的稅率幅度內(nèi)確定稅率，以調(diào)動民族地區(qū)積極參與推進改革的積極性，增強民族地方經(jīng)濟社會活力。

2.堅持統(tǒng)籌當前和長遠的原則。既要考慮解決民族地方稅體系構(gòu)建全局性、系統(tǒng)性、整體性問題，如稅收法定原則，中央與地方分配關(guān)系法制化原則等涉及長遠戰(zhàn)略謀劃的問題，又要著眼當前解決營改增后地方稅收入比重下降，收入規(guī)模下降的現(xiàn)實問題。在優(yōu)化和改進地方稅體系過程中，結(jié)合短期可做之事與中長期追求目標，設(shè)計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括:為處理營改增進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案，如優(yōu)先選擇消費稅改革，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合。

3.堅持總體設(shè)計和分步實施相結(jié)合的原則。要加強整體設(shè)計，在財稅體制改革總體方案下，專題研究制定民族地區(qū)地方稅體系構(gòu)建的方案，解決地方稅體系構(gòu)建指導思想、目標、原則、主要內(nèi)容、工作機制、推進方式、操作路徑問題，以便把握好各個稅種出臺的時機、節(jié)奏力度。

4.堅持兼顧效率和公平原則。公平原則主要是認真貫徹稅收法定原則，不僅稅種、稅目、稅率法定，而且中央賦予地方稅權(quán)法定，改變目前依條例、規(guī)范性文件而非依據(jù)法律的碎片化管理現(xiàn)狀。要根據(jù)稅種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、稅源廣泛易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃分中央稅，或中央分成比例多一些;將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟運行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些以降低征稅成本減少征管難度，提高收入組織效率。

5.堅持協(xié)同推進稅收體制改革和其他改革的原則。

民族地區(qū)地方稅體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，涉及財稅體制改革、經(jīng)濟體制改革乃至政治體制改革，改革關(guān)聯(lián)度大，需要各個領(lǐng)域、各個方面協(xié)同配合才能形成合力，達到配套聯(lián)動的最佳狀態(tài)和效果。

四、民族地區(qū)稅改先行先試的有利條件

稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種特殊的資源配置決策權(quán)，賦予自治地方一定的稅收立法權(quán)，可以更好地發(fā)揮其在資源中的配置作用，提高公共產(chǎn)品的效率，同時可以發(fā)揮稅收對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)與控制作用。在地方稅體系建設(shè)進程中，可供選擇的方案較多，路徑和介入方式選擇有多條，民族地區(qū)可先行先試，總結(jié)樣本成功經(jīng)驗后再推開?？筛鶕?jù)民族區(qū)域自治法賦予民族地區(qū)管理經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)力，在民族地區(qū)選擇一個或若干個自治區(qū)先試行，待取得成功經(jīng)驗后再逐步推開。我們建議，中央將廣西納入民族地區(qū)地方稅收體系建設(shè)先行先試地區(qū)。這是因為廣西具有得天獨厚的優(yōu)勢:一是有法律保障?！稇椃ā返?17條規(guī)定，“民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自主權(quán)”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予廣西構(gòu)建地方稅體系建設(shè)先行先試的法律條件，該法第32條明確規(guī)定，“民族自治地方的財政是一級財政，是國家財政的組成部分，民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)”。財政自治作為民族自治地方自治權(quán)的有機組成部分，研究民族地區(qū)地方稅體系構(gòu)建問題，就是要界定民族地區(qū)稅權(quán)自治范圍和自治權(quán)限，完善分稅制財政體制，全面落實民族地區(qū)自治地方的稅種自治權(quán)，提高民族地區(qū)自治機關(guān)的自治意識，在自治中實現(xiàn)財政經(jīng)濟自我發(fā)展。據(jù)此，所得稅法及其實施條例賦予了民族地區(qū)一定的稅權(quán)，如減免地方分享部分所得稅，為進一步探索、研究或擴大民族地區(qū)稅權(quán)奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。二是中央提出的“參與構(gòu)建21世紀海上絲綢之路，把廣西建設(shè)成西南中南地區(qū)新的戰(zhàn)略支點”這一重大機遇，是廣西構(gòu)建地方稅體系的政治基礎(chǔ)。三是有立法空間?？衫梅康禺a(chǎn)稅、環(huán)境保護稅目前尚處于調(diào)研立法階段，在民族地區(qū)先行先試，積累經(jīng)驗，將實踐經(jīng)驗總結(jié)上升為法律規(guī)范，為立法創(chuàng)造條件。四是廣西民族地區(qū)經(jīng)濟總量少，情況變化相對較少，糾錯成本低。

五、民族構(gòu)建地方稅體系政策建議及具體操作路徑

(一)頂層制度設(shè)計建議。

1.科學設(shè)置稅種，把握好稅種設(shè)置環(huán)節(jié)或領(lǐng)域。稅種設(shè)置是建立國家稅收體系的基礎(chǔ)，開征什么稅，不開征什么稅，不僅折射出國家宏觀政策取向，直接引導和調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟流向，而且關(guān)乎社會公平正義，不能不嚴肅和慎重。因此，中央政府應(yīng)以稅制改革為出發(fā)點，要在深入剖析中央與地方稅收規(guī)模、構(gòu)成等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析研究地方稅構(gòu)建現(xiàn)狀、存在問題，提出供研究、討論、論證和選擇的幾個方案，廣泛征求各地區(qū)、各部門、專家學者的意見和建議，尤其是在注意聽取民族地區(qū)訴求的基礎(chǔ)上，最終選擇合適方案。我國地方稅主要稅種可以考慮由以下兩項組成:第一，房地產(chǎn)稅。改革房產(chǎn)稅為地方主體稅種。房產(chǎn)稅改革牽涉多個稅種，這要求對現(xiàn)有涉及房地產(chǎn)的稅收進行綜合改革，建議:一是撤銷土地增值稅。二是將房產(chǎn)稅和土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅。三是逐步降低契稅稅率，最終取消契稅。第二，將消費稅作為部分代替營業(yè)稅的主體稅種。為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，我們建議優(yōu)先選擇消費稅改革，將目前消費稅的征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)，由中央稅改為地方稅或共享稅。在確立消費稅和房地產(chǎn)稅主體地位的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行的其他地方稅種加以改革完善。一是改革資源稅，進一步擴大資源稅從價計征品種覆蓋面，適時將水資源、風資源、空氣資源納入資源稅征收范圍。二是將城市維護建設(shè)稅與教育費附加合并改名稱為城鄉(xiāng)建設(shè)教育稅;將計稅依據(jù)增值稅、營業(yè)稅、消費稅改為銷售額或營業(yè)額;將當前根據(jù)納稅人所在地分別按7%、5%、1%三檔稅率征收改為城鄉(xiāng)一致，具體多少合適需要深度調(diào)查、綜合測算平衡確定。三是開征環(huán)境保護稅。四是開征社會保障稅。

2.賦予民族自治地區(qū)適當稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)限。在主要的稅收立法權(quán)集中于中央的基礎(chǔ)上，中央應(yīng)賦予民族地區(qū)必要的相對獨立的財權(quán)，包括必要的稅種選擇權(quán)和一定的稅收政策制定權(quán)，乃至允許民族地區(qū)依照法定程序自主開辟地方稅種和稅源。

3.健全完善分稅制財政體制配套制度。一是立足于建立現(xiàn)代財政制度，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央民族地區(qū)事權(quán)和支出責任。盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責任明細單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。二是重建財政收入劃分體制，從根本上鏟除地方政府對“土地財政”、片面追求GDP等的依賴。三是提高民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付因子，加大對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，將增值稅從現(xiàn)行的中央75%，地方25%分成改為70%和30%，企業(yè)所得從現(xiàn)行的中央與地方分成60%、40%改為各50%，夯實民族地區(qū)的可用財力基礎(chǔ)。

4.改革現(xiàn)有稅收征管體制，完善稅收征管體系，適時合并國地稅兩套征收機構(gòu)，解決稅收征管權(quán)限的交叉問題、堵塞稅收流失的漏洞、降低稅收征管成本、提高稅收征管效率。

5.科學確定我國財政收入的總規(guī)模和總水平，以適應(yīng)經(jīng)濟社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的需要。應(yīng)當按照國際通行的做法，將全部政府性收入納入財政收入統(tǒng)計核算。要嚴格依法規(guī)范財政收入來源，適當控制財政收入規(guī)模，減輕企業(yè)和居民稅費負擔，加強財政收入管理。按照“正稅清費”的思路，大力壓縮政府性非稅收入，特別是各項政府性基金和收費占財政收入的比重，努力提高稅收收入占財政收入的比重。對政府的所有財政性收入都要堅持依法征收，依法監(jiān)管，納入預(yù)算，繳入國庫，規(guī)范管理和使用。

(二)具體操作思路和路徑。

1.適應(yīng)調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)需要，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式觀念，科學合理進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府需要逐步減少對市場競爭的干涉，讓市場機制充分發(fā)揮作用，政府需要做的就是給市場運行提供一個良好的政策環(huán)境，做好服務(wù)監(jiān)管工作，營造公平透明的財稅政策環(huán)境。改變以擴大固定資產(chǎn)投資和拉動經(jīng)濟增長財政收入的路徑依賴，要堅持抓收入與涵養(yǎng)財源相統(tǒng)一，注重培育穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)、廣泛的財源，建立健康穩(wěn)健的收入結(jié)構(gòu)和增長模式，實現(xiàn)財政增收與經(jīng)濟發(fā)展之間的良性互動。

2.及時跟進中央改革步伐。一是結(jié)合中央消費稅改革轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、擴稅目的改革方向，建議由自治區(qū)政府統(tǒng)一組織，財政部門牽頭，配合稅務(wù)和旅游部門和重點旅游城市桂林、北海、南寧等市，深入剖析廣西旅游業(yè)現(xiàn)狀，尤其是涉及旅游飯店產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、結(jié)構(gòu)、從業(yè)人員、產(chǎn)值、銷售收入、納稅情況，分析評估如將旅游飯店納入消費稅對廣西旅游產(chǎn)業(yè)的影響，專題向中央有關(guān)部門報送書面報告，提出納稅對象和稅率的建議，以增加全區(qū)在消費稅改革的話語權(quán)，壯大廣西財源規(guī)模，擴大地方財力。二是及時跟進房地產(chǎn)改革。加快廣西不動產(chǎn)統(tǒng)一平臺建設(shè)，摸清稅源底數(shù)。此項工作建議財稅部門牽頭，國土資源部門配合。三是及時跟進即將出臺的環(huán)保稅法，在自治區(qū)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，財政部門牽頭，稅務(wù)國土部門配合，摸清廣西現(xiàn)有排污費收入規(guī)模、地區(qū)分布等情況，評估環(huán)境保護稅開征后收入規(guī)模，對廣西相關(guān)產(chǎn)業(yè)影響及直接影響財政收入、財力的程度。四是財政、稅務(wù)、工信委等相關(guān)部門通力合作，研究分析煤炭行業(yè)從量改從價計征對廣西財政經(jīng)濟的影響。

3.積極爭取稅改試點?！睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予廣西先行先試的法律條件，廣西應(yīng)借助稅改機遇利用房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅尚處于調(diào)研立法階段，積極爭取民族地區(qū)自治地方的部分稅種自治權(quán)。