我國(guó)基層社會(huì)矛盾預(yù)防與化解機(jī)制創(chuàng)新研究

郭志遠(yuǎn)

“當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)”①見2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代中國(guó)，各類基層社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜，矛盾糾紛出現(xiàn)類型多樣化、主體多元化、內(nèi)容復(fù)合化、調(diào)處疑難化、矛盾易激化等特點(diǎn)。層出不窮的社會(huì)矛盾糾紛，使得我國(guó)司法難承其重。這首先需要在宏觀上進(jìn)行研究，“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”②見2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。，進(jìn)一步提高社會(huì)矛盾預(yù)防與化解的效率，為建設(shè)平安、和諧、有序社會(huì)提供保障。

一、我國(guó)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛主要類型

我國(guó)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā)，誘因繁多，在城市和農(nóng)村所呈現(xiàn)的類型結(jié)構(gòu)和特征各不相同。

(一)城市矛盾糾紛主要類型

1.房屋拆遷、企業(yè)改制重組、職工下崗待崗、勞動(dòng)就業(yè)等問題引發(fā)的矛盾糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這幾類矛盾糾紛在當(dāng)前城市矛盾糾紛中占很大比例。如，在安徽省合肥市，瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)和包河區(qū)處于主城區(qū)或城郊結(jié)合部，在2012和2013年的基層社會(huì)矛盾糾紛統(tǒng)計(jì)中，因房屋拆遷而引起的矛盾糾紛占有很大比重(詳見表1和表2)。由于城市規(guī)劃和專項(xiàng)建設(shè)工程，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和土地利用效率最大化，往往要拆除大量舊房，進(jìn)行新的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行再分配。但是地上附著物凝結(jié)了原用戶的資金和勞動(dòng)力，甚至是原用戶賴以生存的基本物質(zhì)條件。拆遷是否合理合法、拆遷戶如何補(bǔ)償是誘發(fā)原用戶與政府、開發(fā)商之間矛盾的核心問題。

企業(yè)改制重組主要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，數(shù)量龐大的全民所有制、集體所有制和聯(lián)營(yíng)企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求下，逐步進(jìn)行的改組改建工作。改制重組的主要形式是公司制企業(yè)、股份合作制企業(yè)、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)。此外，內(nèi)資公司改制為外商投資企業(yè)和外商投資企業(yè)改為內(nèi)資企業(yè)是比較特殊的形式。企業(yè)改制重組過程中，國(guó)有資產(chǎn)流失、職工利益受到損害是常見的問題，從而引發(fā)職工與企業(yè)管理層、主管部門的矛盾糾紛。

職工下崗待崗和勞動(dòng)就業(yè)問題也一直困擾著我國(guó)?！案咴鲩L(zhǎng)、低就業(yè)”依然是我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的突出問題。而政府對(duì)促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，國(guó)有部門勞動(dòng)就業(yè)體制改革不到位，非正規(guī)就業(yè)管理不規(guī)范，在反對(duì)就業(yè)歧視和促進(jìn)公平就業(yè)方面也缺乏可操作性的法律法規(guī)①馮菊香、徐長(zhǎng)玉:《中國(guó)勞動(dòng)就業(yè)體制改革:現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》，《學(xué)術(shù)交流》2009年第8期。。這在一定程度上引起了用工單位和勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛。

表1 2012年安徽省合肥市城市基層社會(huì)矛盾糾紛案件類型

表2 2013年安徽省合肥市城市基層社會(huì)矛盾糾紛案件類型

2.居民最低生活保障引發(fā)的矛盾糾紛。最低生活保障是國(guó)家對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人群，給予現(xiàn)金補(bǔ)貼，保證該家庭成員基本生活所需的社會(huì)保障制度②林嘉:《社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第256～258頁。。目前，我國(guó)低保資金投入嚴(yán)重不足，低保金標(biāo)準(zhǔn)過低，更為關(guān)鍵的是，社會(huì)救助監(jiān)督約束體系還不健全?！吧鐣?huì)救助工作存在違規(guī)發(fā)放低保金、審批程序不規(guī)范、醫(yī)療救助不作為、資金管理不得當(dāng)、信息化建設(shè)滯后、貪污冒領(lǐng)有漏洞六大問題”③余飛:《我國(guó)14億元低保資金遭違規(guī)發(fā)放》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年12月24日。，最低生活保障工作難以適應(yīng)新形勢(shì)。

3.因食品藥品安全引發(fā)的矛盾糾紛。我國(guó)食品藥品監(jiān)管近年來取得了一定成效，但“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，質(zhì)量保障水平參差不齊，假冒偽劣食品藥品的問題仍比較突出，市場(chǎng)秩序混亂的局面尚未根本好轉(zhuǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化長(zhǎng)期進(jìn)程中分階段出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)現(xiàn)階段比較集中地暴露出來?？梢哉f，我國(guó)的食品藥品安全正處于風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期和矛盾的凸顯期，監(jiān)管工作處于攻堅(jiān)破難的關(guān)鍵階段”④《我國(guó)食品藥品安全正處于風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和矛盾凸顯期》，http://news.xinhuanet.com/legal/2007-04/24/content_6018644.htm，2007年04月24日。國(guó)內(nèi)的蘇丹紅、毒油、佰易事件等食品藥品安全問題，不斷地觸動(dòng)公眾脆弱的神經(jīng)。與生產(chǎn)安全、交通安全等傳統(tǒng)公共安全相比，食品藥品安全具有健康危害性、廣域性、難甄性等特點(diǎn)，是公共安全體系中的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)對(duì)比較棘手⑤張艷英、賈青輝、張香齋:《食品藥品安全存在問題分析與對(duì)策》，《畜牧與飼料科學(xué)》2013年第11期。。

4.因行政執(zhí)法、基層干群關(guān)系引發(fā)的矛盾。干部和群眾的矛盾是人民內(nèi)部矛盾的極其重要的表現(xiàn)之一，許多情況下的基層社會(huì)矛盾，是通過干部與群眾之間的矛盾表現(xiàn)出來的。從根本上說，干部與群眾的矛盾是非對(duì)抗性的，但是如果由于決策失誤、貪污腐化等原因損害人民群眾的正當(dāng)利益，也會(huì)激化矛盾，出現(xiàn)對(duì)抗①李栗燕:《化解基層社會(huì)矛盾糾紛的法律機(jī)制研究》，北京:科學(xué)出版社，2013年，第8頁。。而不當(dāng)執(zhí)法，如“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法(集中整治、專項(xiàng)治理、嚴(yán)厲打擊、清理整頓等)，透明度低執(zhí)法，不文明執(zhí)法等也是引發(fā)干群矛盾的導(dǎo)火索之一。“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法和執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致違法分子心存僥幸，“漏網(wǎng)之魚”不在少數(shù)，部分落網(wǎng)分子心存不滿，煽動(dòng)群眾抗拒執(zhí)法，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。

5.因司法腐敗引發(fā)的矛盾糾紛。近日中央政法委首次向社會(huì)集中公布十起執(zhí)法司法人員違法違紀(jì)典型案例，如，最高人民法院咨詢委員會(huì)原秘書長(zhǎng)劉涌，涉嫌為有關(guān)案件說情打招呼，收受賄賂200余萬元;山西晉中市榆次區(qū)人民檢察院原副檢察長(zhǎng)楊曉萍利用職務(wù)之便收受賄賂，另有4005萬余元個(gè)人財(cái)產(chǎn)和1800克黃金不能說明來源等②陳菲、楊維漢、崔清新:《中國(guó)首次集中公布執(zhí)法司法人員違紀(jì)違法案件凸顯懲治腐敗決心》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/11/c_119289466.htm，2014年02月11日。。執(zhí)法司法人員發(fā)生腐敗，往往是知法犯法，社會(huì)危害性很大，對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的公信力帶來巨大傷害，易引發(fā)民眾對(duì)司法的不滿，產(chǎn)生社會(huì)矛盾。

6.因操縱證券內(nèi)幕等金融問題等引發(fā)的矛盾糾紛。在金融市場(chǎng)，操縱內(nèi)部信息根源于市場(chǎng)屬性非成熟性產(chǎn)生的“信息租金”。為尋求“信息租金”，上市公司和機(jī)構(gòu)投資者串通，利用信息優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)，操縱股價(jià)獲取超額收益。內(nèi)幕交易的不斷上演，傷害了廣大中小投資者的利益，損害了股東的利益，很大程度上破壞了市場(chǎng)的穩(wěn)定③李鴻:《內(nèi)幕操縱與證券市場(chǎng)操縱研究》，碩士學(xué)位論文，北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2009年，第1頁。，也引發(fā)了包括因虛假陳述證券民事侵權(quán)在內(nèi)的矛盾糾紛。

7.學(xué)校教育中引發(fā)的師生矛盾糾紛等等。孩子教育是每個(gè)家庭的頭等大事，而學(xué)校教育中的各種問題都可能引發(fā)學(xué)校、老師與學(xué)生之間的矛盾糾紛。我國(guó)幾千年倫理政治影響下形成的義務(wù)為中心的思維方式根深蒂固，學(xué)校缺乏把學(xué)生作為權(quán)利主體的思維，一些學(xué)校甚至存在嚴(yán)重侵害學(xué)生合法權(quán)益的現(xiàn)象④余雅風(fēng)主編:《學(xué)生權(quán)利概論》，北京:北京師范大學(xué)出版社，2009年，第52頁。。學(xué)校教育的各種矛盾糾紛主要緣于校方與學(xué)生之間權(quán)利義務(wù)不平衡和不明確。校方習(xí)慣于使用簡(jiǎn)單的命令手段要求學(xué)生服從，就出現(xiàn)了一些不合理校規(guī)、不法的體罰等問題，從而引發(fā)矛盾糾紛。校方與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)不明確，尤其在寄宿制的學(xué)校，一旦出現(xiàn)了任何人身傷害和事故，學(xué)生家長(zhǎng)都會(huì)歸責(zé)于學(xué)校，從而出現(xiàn)矛盾糾紛。

(二)農(nóng)村矛盾糾紛主要類型

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，總體上，農(nóng)村矛盾糾紛已由包括婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛為主的傳統(tǒng)型的簡(jiǎn)單民事糾紛，逐漸轉(zhuǎn)化為涉及宅基地、土地承包、項(xiàng)目征地、林地收益等經(jīng)濟(jì)糾紛為主，還出現(xiàn)了干群矛盾、計(jì)劃生育方面的矛盾糾紛，甚至存在大量群體性矛盾沖突，呈現(xiàn)了民事糾紛、行政糾紛、輕微刑事糾紛相結(jié)合滲透的復(fù)雜情況。

1.文化傳統(tǒng)因素引起的民事糾紛。以往農(nóng)村社會(huì)的矛盾糾紛多與農(nóng)村文化環(huán)境有關(guān)。也就是說，村民之間的關(guān)系受到當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、婚姻家庭觀念等思想觀念、思維方式的深刻影響。由之產(chǎn)生的糾紛主要有兩大類:一是涉及本地風(fēng)俗的糾紛。有些地方，上千年傳統(tǒng)的民間風(fēng)俗中，摻雜迷信和封建觀念，并不是短時(shí)間可以徹底改變的。特別是某些風(fēng)俗明顯背離法律精神，化解的難度大，完全照搬法律條文，也可能造成執(zhí)行困難，激發(fā)村民抵觸情緒。要結(jié)合法律規(guī)定的基本原理和精神開導(dǎo)雙方，使得雙方都做出一定讓步，從而達(dá)到化解矛盾的目的。二是有關(guān)婚姻家庭、老人贍養(yǎng)等的矛盾糾紛。在我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村，外出務(wù)工的農(nóng)民很多，農(nóng)村夫妻兩地分居和老人留守的現(xiàn)象普遍，加上農(nóng)村社會(huì)保障的不完善，涉及婚姻家庭和贍養(yǎng)的矛盾糾紛較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在安徽省合肥市長(zhǎng)豐縣、肥東縣、肥西縣、巢湖市和廬江縣這五個(gè)農(nóng)村較多的縣市，在2012和2013年的社會(huì)矛盾糾紛類型統(tǒng)計(jì)(詳見表3和表4)中，婚姻家庭糾紛都占了主要比重，其中的四個(gè)縣市中，該類糾紛均排名第一。

表3 2012年安徽省合肥市農(nóng)村基層社會(huì)矛盾糾紛案件類型

表4 2013年安徽省合肥市農(nóng)村基層社會(huì)矛盾糾紛案件類型

2.經(jīng)濟(jì)因素引發(fā)的矛盾糾紛。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)利益成為主要的矛盾根源，涉及宅基地、土地承包、項(xiàng)目征地、林地權(quán)益等各個(gè)方面。宅基地和土地承包糾紛主要是流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的問題，化解矛盾糾紛的難度在于，有的是由于法律規(guī)定不完善而存在不同的處理結(jié)果，有的糾紛源于領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)或暗箱操作，農(nóng)民抵觸情緒嚴(yán)重，不愿意接受法律處理結(jié)果，甚至出現(xiàn)沖突。征地發(fā)生糾紛主要因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，或者征地不合理不合法，還有一個(gè)重要因素就是農(nóng)村社會(huì)保障不完善，農(nóng)民出現(xiàn)了失地又失業(yè)的問題，陷入進(jìn)退兩難的境地。林地權(quán)益糾紛主要是當(dāng)初農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革時(shí)，基層政府部門缺乏相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)，在山林管理使用權(quán)方面出現(xiàn)證界不符、界址不明、界述不準(zhǔn)、權(quán)屬不清、重復(fù)填證等現(xiàn)象，成為林地糾紛的客觀原因。

3.新興的矛盾糾紛。新時(shí)期農(nóng)民的訴求從具體權(quán)利訴求開始趨于抽象權(quán)利。新生代的農(nóng)民渴望獲得與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，關(guān)注自己的正當(dāng)權(quán)利是否被尊重，以及自己的意見是否能夠正常表達(dá)，矛盾糾紛的類型與過去相比，呈現(xiàn)了新的類型。如，醫(yī)療糾紛、建廠土地承包合同糾紛、小產(chǎn)權(quán)房糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛、道路交通事故糾紛等等。

4.領(lǐng)導(dǎo)干部的能力和工作問題引發(fā)的矛盾糾紛。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，部分村干部能力欠缺，不能帶動(dòng)村里發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加上工作方式不當(dāng)，往往以行政命令替代村委會(huì)決議，甚至以權(quán)謀私，任人唯親，造成干群關(guān)系緊張。還有些村級(jí)組織紀(jì)律渙散，缺乏對(duì)民眾的凝聚力和號(hào)召力。一般來說，干群之間的矛盾雖是非對(duì)抗性質(zhì)的，但是部分鄉(xiāng)村干部損公肥私、中飽私囊，危害了人民群眾的重大利益，也會(huì)激化矛盾，形成村務(wù)管理糾紛、計(jì)劃生育糾紛等等。

二、我國(guó)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾主要成因

我國(guó)正處于“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”。黃金發(fā)展期雖然使人民收入和生活水平有了顯著提高，但是在改革和建設(shè)的過程中，必然帶來利益沖突，貧富分化、就業(yè)困難、腐敗多發(fā)、過度城市化、社會(huì)保障不完善等等問題交織疊加，社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā)。

(一)社會(huì)貧富差距仍在擴(kuò)大

過去的十年，我國(guó)的基尼系數(shù)先逐步擴(kuò)大后略有下降，2009年曾達(dá)到0.491，2013年回降到0.473，仍高于0.4國(guó)際警戒線①《中國(guó)首度公布官方版基尼系數(shù)10年來都高于國(guó)際警戒線》，《揚(yáng)子晚報(bào)》2013年1月19日第A02版。。美國(guó)波士頓公司發(fā)布的《2006全球財(cái)富報(bào)告》顯示，0.4%的中國(guó)家庭擁有了70%的國(guó)民財(cái)富。2013年胡潤(rùn)研究院與群邑智庫聯(lián)合發(fā)布的“中國(guó)財(cái)富報(bào)告”指出，2012年底中國(guó)大陸千萬富豪人數(shù)已達(dá)105萬人，較前年增加3萬人;全國(guó)有105萬千萬富豪和6.45萬億萬富豪，分別比前年增長(zhǎng)3%和2%，其中8100位十億富豪，280位百億富豪;千萬富豪主要分為企業(yè)主、“職業(yè)股民”、“炒房者”和“金領(lǐng)”四種類型，億萬富豪主要分為企業(yè)主、“炒房者”和“職業(yè)股民”三種類型。貧富分化加劇財(cái)富向少數(shù)人集中，形成了占據(jù)大量社會(huì)財(cái)富的富人階層，同時(shí)數(shù)量龐大的貧困群體也在加速擴(kuò)大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，按2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1274元測(cè)算，截至2010年末農(nóng)村貧困人口為2688萬人。2012年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布了《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.4——聚焦民生》，指出我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口約為5000萬②程美東、靳建芳:《理性看待當(dāng)前中國(guó)的貧富分化問題》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2012年第4期。。

目前，我國(guó)社會(huì)貧富分化主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是中西部與東部之間的地區(qū)差距仍在拉大。雖然“十一五”期間，我國(guó)中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速全面超過東部地區(qū)，但是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量較大，即便發(fā)展相對(duì)較慢，仍然會(huì)拉大與中西部地區(qū)的差距。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財(cái)富積累和收入水平明顯高于中西部，從戶籍角度看，收入低的人群仍集中于中西部地區(qū)。二是城鄉(xiāng)收入差距沒有得到顯著改善。2012年的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告 No.4——聚焦民生》顯示我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距比為3.23∶1，仍是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。從改革開放到現(xiàn)在，我國(guó)城鄉(xiāng)差距在逐步縮小，但是城鄉(xiāng)收入差距在短期內(nèi)難以顯著改善，尤其是中西部城鄉(xiāng)收入差距更為突出。這是與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、城鄉(xiāng)體制分割嚴(yán)重以及發(fā)展機(jī)會(huì)不平等等因素直接相關(guān)。三是壟斷行業(yè)與其他行業(yè)的收入差距懸殊。國(guó)資委統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)局2006年的統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，壟斷行業(yè)職工人均年收入是當(dāng)年全國(guó)在崗職工年平均工資的7倍。網(wǎng)易財(cái)經(jīng)發(fā)布的《2011年中國(guó)央企工資報(bào)告》顯示，國(guó)內(nèi)117家央企及其子公司在崗職工的平均工資是城鎮(zhèn)私企員工的4.2倍。壟斷行業(yè)工資收入遠(yuǎn)高于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而且還存在各種名義的工資外收入③馬永英:《我國(guó)壟斷行業(yè)收入分配問題研究》，碩士學(xué)位論文，吉林:吉林大學(xué)，2013年，第8～12頁。。不同行業(yè)的收入差距至今沒有得到有效遏制，滋生不穩(wěn)定因素，損害了社會(huì)公平和政府公信力。四是財(cái)富分布和占有缺乏有效調(diào)控。經(jīng)濟(jì)持續(xù)和健康的發(fā)展，社會(huì)貧富差距就不能太大。富人的財(cái)富和收入的邊際消費(fèi)效應(yīng)較低，無益于消費(fèi)總量的擴(kuò)張。近幾年社會(huì)財(cái)富集中程度的快速提高，在很大程度上是資產(chǎn)價(jià)格尤其是房地產(chǎn)價(jià)格上升過快的結(jié)果。也就是說，“當(dāng)前貧富分化的根源，并不主要是收入分配，而是財(cái)富分布的初始狀態(tài)以及要素價(jià)值的重估。我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)稅收調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)際上只調(diào)節(jié)了中產(chǎn)階層的收入，而富人群體因財(cái)富來源多元、資產(chǎn)增值和收入的高度非規(guī)范化，并未有效得到調(diào)控，所以需要建立的調(diào)節(jié)機(jī)制并非針對(duì)收入而是財(cái)富”④胡月曉:《調(diào)節(jié)機(jī)制理應(yīng)針對(duì)財(cái)富而非收入》，《上海證券報(bào)》2010年6月25日第7版。。

(二)不公平不合理的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)愈加明顯

當(dāng)前，中國(guó)進(jìn)入了利益分化、利益博弈和利益沖突的時(shí)期，這也是誘發(fā)基層社會(huì)矛盾的經(jīng)濟(jì)根源⑤李栗燕:《化解基層社會(huì)矛盾糾紛的法律機(jī)制研究》，北京:科學(xué)出版社，2013年，第13頁。。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，各個(gè)階層和群體不斷分化，不同主體的利益和權(quán)利被逐步明晰和強(qiáng)化。而社會(huì)資源和利益是稀缺的，不可能滿足所有人，利益的分配存在競(jìng)爭(zhēng)性，在這個(gè)意義上，利益沖突就是必然和不可避免的。好的社會(huì)和制度并不意味沒有利益沖突，而在于能夠容納矛盾和沖突，通過化解矛盾實(shí)現(xiàn)利益大體均衡①孫立平:《博弈》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第9～10頁。。

從現(xiàn)實(shí)來看，利益矛盾大體分為三種:一是各種權(quán)利要求之間的緊張與沖突引發(fā)的利益矛盾。這種權(quán)利之間的內(nèi)在緊張關(guān)系不是否定哪一種權(quán)利要求的正當(dāng)性，而是需要合理限制每一種權(quán)利的行使。二是對(duì)他人權(quán)利不正當(dāng)侵害引發(fā)的利益矛盾，即各種違法、犯罪行為。這種利益矛盾可以通過法律途徑有效解決。三是社會(huì)各階層與既得利益集團(tuán)之間在社會(huì)資源分配明顯失衡引發(fā)的利益矛盾。在社會(huì)資源分配的過程中，不同階層、不同團(tuán)體之間的利益分配明顯失衡。這種利益分配格局更多歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等深厚的社會(huì)歷史背景，是一種社會(huì)整體利益結(jié)構(gòu)的問題。“隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，我國(guó)業(yè)已形成的不合理利益結(jié)構(gòu)積重難返，成為不同社會(huì)群體利益沖突的敏感領(lǐng)域。結(jié)構(gòu)性的利益沖突超越了具體問題、具體領(lǐng)域的局限，無法單純依賴司法途徑，必須在法治理念下改革社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和調(diào)整發(fā)展模式，規(guī)范各階層、群體之間的利益分配，才能實(shí)現(xiàn)公平合理的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)”②李海青:《改革攻堅(jiān)階段利益沖突的六個(gè)特點(diǎn)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第6期。。

(三)城市化進(jìn)程中農(nóng)民工待遇不公

在我國(guó)工業(yè)化過程中，城市吸收多余的農(nóng)村勞動(dòng)力，既促進(jìn)了工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又減輕了農(nóng)業(yè)壓力。但在我國(guó)以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村勞動(dòng)力不同于其他國(guó)家的單向流動(dòng)和遷徙，而是在不改變農(nóng)民身份的前提下從事非農(nóng)職業(yè)，如同候鳥在城鄉(xiāng)之間“雙向流動(dòng)”，形成了中國(guó)特色的“農(nóng)民工”③韋向陽:《中國(guó)農(nóng)民工問題:研究深化與認(rèn)識(shí)提升》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第4期。。

從傳統(tǒng)和心理習(xí)慣意義上而言，我國(guó)民眾世世代代安土重遷的意識(shí)濃厚，農(nóng)民工由于戶籍限制一直處于城市邊緣?！暗谝淮r(nóng)民工年輕力壯在城市，年老體弱回故鄉(xiāng)。而新生代農(nóng)民工④“新生代農(nóng)民工”是指以80后、90后為代表的農(nóng)民工。的鄉(xiāng)土認(rèn)同在逐步減弱，家鄉(xiāng)更多是寄托了對(duì)親人的感情，而不愿太多接受農(nóng)業(yè)活動(dòng)和農(nóng)村傳統(tǒng)。當(dāng)他們陷入失業(yè)境地，也更多選擇繼續(xù)留在城市里”⑤王春光:《新生代農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同與城鄉(xiāng)融合的關(guān)系》，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第3期。。“新生代農(nóng)民工融入城市存在很多困難，最大的原因就是機(jī)會(huì)的不平等”⑥王春光:《新生代農(nóng)民工城市融入進(jìn)城及問題的社會(huì)學(xué)分析》，《青年探索》2010年第3期。。主要體現(xiàn)在:一是教育程度和職業(yè)技能水平偏低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。相比第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工教育程度雖有所提高，但一般沒有經(jīng)過專業(yè)的職業(yè)訓(xùn)練，職業(yè)技能水平滯后于城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，難以有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是無法享受城鎮(zhèn)居民的各類保障?！靶律r(nóng)民工在城市里無法享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，大部分城市的廉租房也沒有把農(nóng)民工納入保障范圍”⑦劉建軍:《新生代農(nóng)民工問題研究》，《遼寧廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。。子女接受教育也存在各種障礙和困難，直接影響了他們?cè)诔鞘性?。三是收入待遇低，生存狀況沒有明顯改善。“新生代農(nóng)民工在職業(yè)選擇上有所變化，如在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重上升，在建筑業(yè)的就業(yè)比重下降，傾向于工作環(huán)境較好、有發(fā)展前途的行業(yè)等”⑧全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問題研究課題組:《關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報(bào)告》，《工人日?qǐng)?bào)》2010年6月21日第1版。，但仍然主要從事技術(shù)含量低的生產(chǎn)服務(wù)工作，收入待遇偏低，難以承受都市的生活成本，也是他們?nèi)谌氤鞘械恼系K，在一定程度上會(huì)產(chǎn)生對(duì)社會(huì)不滿，誘發(fā)違法犯罪事件。

(四)民主法治進(jìn)程相對(duì)滯后

當(dāng)前，我國(guó)很多基層矛盾糾紛演變?yōu)槿后w性事件，許多群眾與具體事件毫無關(guān)系卻盲目參與其中，“隨波逐流”，他們未必有明確的訴求，有的只是為了發(fā)泄日積月累的不滿情緒?！霸谏鐣?huì)利益沖突中，普通民眾和弱勢(shì)群體，由于種種因素限制，難以形成穩(wěn)定的組織、團(tuán)體以維護(hù)自身權(quán)益，而個(gè)體形式的利益表達(dá)和爭(zhēng)取的渠道又非常有限，特定事件就有可能成為導(dǎo)火索，激起無組織、臨時(shí)性的集體行動(dòng)”⑨李海青:《改革攻堅(jiān)階段利益沖突的六個(gè)特點(diǎn)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第6期。。除了利益分化不公帶來不良的社會(huì)感受之外，群眾普遍缺乏通暢的利益表達(dá)渠道和有效的參與決策機(jī)制，是群體性事件的重要根源，這在一定程度上與我國(guó)民主法治進(jìn)程相對(duì)滯后是密切相關(guān)的。

根據(jù)我國(guó)選舉法，人大代表大都實(shí)行間接選舉，與民眾缺乏直接聯(lián)系，使得普通民眾尤其是弱勢(shì)群體，難以真切感受到自己利益代表的存在和作用。加上政府決策往往缺乏透明度，公眾參與度不足，民眾被動(dòng)接受決策結(jié)果的感覺強(qiáng)烈，抵觸情緒在所難免。如果利益表達(dá)的渠道被阻塞，普遍民眾和弱勢(shì)群體可能形成共同的利益受損意識(shí)，日積月累釀成危機(jī)，他們采取諸如“跳樓”“自焚”“圍堵”等非法手段實(shí)現(xiàn)自己的訴求。而無序的利益表達(dá)加上不擇手段地實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)，必然會(huì)帶來社會(huì)動(dòng)蕩。因此，需要建立法治的利益表達(dá)機(jī)制，科學(xué)平衡社會(huì)穩(wěn)定和利益表達(dá)的關(guān)系，通過制度化、法治化、民主化的協(xié)商、妥協(xié)機(jī)制促進(jìn)利益關(guān)系的公平和平衡。

三、我國(guó)基層社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制存在的主要問題

(一)糾紛化解依賴于行政機(jī)關(guān)

由于深受傳統(tǒng)的清官文化影響，加上現(xiàn)代意義上的法律權(quán)威尚未在我國(guó)基層社會(huì)真正樹立，實(shí)踐中，民眾遇到所有的糾紛仍然渴望“包公”“海瑞”一樣的清官為民做主。基層政府機(jī)關(guān)在處理矛盾糾紛時(shí)，一旦出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)男姓侄魏头绞剑憧赡苡楷F(xiàn)上訪事件。而依照相關(guān)法律規(guī)定，只有特定糾紛才由行政機(jī)關(guān)裁決，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)是化解當(dāng)事人之間矛盾糾紛的主要部門。但在現(xiàn)實(shí)生活中，基層政府機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要職責(zé)?；鶎由鐣?huì)矛盾解決過度依賴行政機(jī)關(guān)所帶來的危害是:一方面，行政機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛沒有類似司法、仲裁的嚴(yán)格程序，容易滋生腐敗，出現(xiàn)處理不公;另一方面，行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，信守“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”，花錢買穩(wěn)定，既滋生了“刁民風(fēng)氣”，又陷入“越維越不穩(wěn)”的信訪怪圈，最后偏離法治軌道，不能解決根本問題。

(二)社會(huì)輿論不當(dāng)干預(yù)司法公正

從實(shí)踐來看，包括司法途徑在內(nèi)的糾紛解決受到社會(huì)輿論監(jiān)督是必要的，受監(jiān)督的權(quán)力才能做到公平公正。但社會(huì)輿論是雙刃劍，既可以引起公眾對(duì)案件和事件的重視，督促司法機(jī)關(guān)公正辦案，而失真誤導(dǎo)的輿論也會(huì)給包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的糾紛解決機(jī)構(gòu)施加不當(dāng)壓力，干擾社會(huì)矛盾的正當(dāng)解決，在一定程度上會(huì)誘發(fā)新的社會(huì)矛盾和糾紛。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)輿論監(jiān)督還很不規(guī)范，個(gè)別媒體在利益驅(qū)動(dòng)下，片面地報(bào)道或者無端臆測(cè)，以輿論監(jiān)督司法的名義進(jìn)行炒作?；ヂ?lián)網(wǎng)大大拓展了言論空間，微博等新媒體工具的信息傳播，使得社會(huì)輿論環(huán)境發(fā)生了巨大變化。利益驅(qū)動(dòng)和炒作的新聞報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)輿論，可能出現(xiàn)扭曲民意以監(jiān)督司法的現(xiàn)象，造成社會(huì)輿論對(duì)法官和司法審判形成很大的外部壓力。在維穩(wěn)工作的壓力下，案件審理極有可能被添加維護(hù)穩(wěn)定的政治目標(biāo)，這將不利于司法獨(dú)立和公正審判。如，云南的李昌奎案幾經(jīng)波折，引發(fā)了民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)審判質(zhì)量和公正性的懷疑，“死緩翻案風(fēng)，也讓中國(guó)的法律學(xué)者、司法工作者、律師乃至身陷其中的受害者家屬都陷入深深的糾結(jié)與思考之中”①武威:《“賽家鑫”翻案成風(fēng) 云南李昌奎案或?yàn)闃?biāo)桿》，《廣州日?qǐng)?bào)》2011年8月4日第4版。。

(三)執(zhí)法公信力面臨挑戰(zhàn)

執(zhí)法公信力是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的影響力、號(hào)召力和公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的信任感、歸屬感②裴青青:《行政執(zhí)法公信力建設(shè)研究》，碩士學(xué)位論文，太原:山西大學(xué)，2011年，第3頁。。執(zhí)法公信力是衡量社會(huì)法治程度與文明程度的標(biāo)桿③高麗麗:《論我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力建設(shè)》，碩士學(xué)位論文，太原:山西大學(xué)，2012年，第1頁。，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的依法行政、民主化、誠(chéng)信的程度，也反映了民眾對(duì)政府行為的滿意度和信任度④趙偉強(qiáng)、張文東:《行政執(zhí)法公信力的缺失分析與對(duì)策》，《社科縱橫》2011年第5期。。執(zhí)法公信力面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不夠嚴(yán)格高效，隨意性較大，執(zhí)法水平較低等等。而傳統(tǒng)“官本位”思想的遺毒，監(jiān)督機(jī)制不健全，民主化進(jìn)程相對(duì)滯后是深層次根源。

推進(jìn)法治，提升執(zhí)法公信力，建設(shè)法治國(guó)家，需要摒棄將法律作為手段或工具的功能主義思維，堅(jiān)持法治思維。黨的十八大也明確要求黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾。堅(jiān)持法治思維，就是按照法治的邏輯觀察、分析和解決社會(huì)問題的思維方式，包括合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維和責(zé)任后果思維四個(gè)主要方面①劉洪林:《多重視角理解法治思維》，《檢察日?qǐng)?bào)》2013年10月15日第3版。。樹立執(zhí)法公信力，亟須提高執(zhí)法水平，提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的法律素養(yǎng)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，恪守“法無授權(quán)不可為”②《李克強(qiáng):在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上的講話》，http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2014-02/24/c_119460787.htm，2014年02月24日。，提高透明度，強(qiáng)化監(jiān)督，改進(jìn)工作的方式和方法，讓群眾能夠接受，值得信任。

(四)糾紛化解機(jī)構(gòu)發(fā)展思路和模式混亂

我國(guó)存在諸多矛盾糾紛化解機(jī)構(gòu)。除了人民調(diào)解委員會(huì)，還有基層政府、居委會(huì)或村委會(huì)、司法、公安、法院等等，各類機(jī)構(gòu)在不同糾紛解決中起到了積極作用③趙麗琴:《社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)》，《法制與社會(huì)》2010年1月下旬刊。。同時(shí)，由于矛盾糾紛化解機(jī)構(gòu)依賴于地方財(cái)政的支持，依附于地方政府的特征也較為明顯，出現(xiàn)了本土化特點(diǎn)。多樣化與本地化交織的矛盾糾紛化解機(jī)構(gòu)，在發(fā)展思路和模式上比較混亂。矛盾糾紛化解體系缺乏整體設(shè)計(jì)，不同機(jī)構(gòu)既沒有細(xì)致明確的分工，也沒有緊密的銜接和支持。如，法律規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)在基層政府和法院的指導(dǎo)下工作，但是是否指導(dǎo)和如何指導(dǎo)，在實(shí)踐中比較隨意。相關(guān)部門對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的監(jiān)督也未落到實(shí)處④李栗燕:《化解基層社會(huì)矛盾糾紛的法律機(jī)制研究》，北京:科學(xué)出版社，2013年，第58頁。。還有各地市建立的經(jīng)濟(jì)糾紛仲裁委員會(huì)與政府法制部門之間究竟是何種關(guān)系，理不清剪不斷，影響了該類機(jī)構(gòu)解決糾紛的獨(dú)立性和公正性。

(五)糾紛解決方式供給不足

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口頻繁流動(dòng)，城市由“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐣?huì)”，鄉(xiāng)村也由“熟人社會(huì)”逐步過渡為“半熟人社會(huì)”。當(dāng)出現(xiàn)不易雙方和解的糾紛的時(shí)候，人們不再單純依賴家族成員、鄰居朋友等熟人居中調(diào)和，而是愿意向相關(guān)部門尋求解決。在糾紛化解方式的選擇上，民眾仍愿意優(yōu)先考慮調(diào)解方式，這并不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為“厭訴”的文化傳統(tǒng)和法律意識(shí)不強(qiáng)，而是訴訟的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本都明顯較高，付出的成本過于高昂，加上法院判決執(zhí)行率較低，所以往往愿意放棄訴訟這種糾紛解決方式。在糾紛化解方面，從理性角度而言，民眾也逐步愿意依據(jù)法律規(guī)定明晰責(zé)任，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，而不是依靠領(lǐng)導(dǎo)、年長(zhǎng)者等的威望促使雙方妥協(xié)。這說明人們法律意識(shí)增強(qiáng)的同時(shí)，對(duì)糾紛化解方式的選擇趨于理性化。然而現(xiàn)有的糾紛解決方式在相互銜接和互補(bǔ)性上明顯不足，難以同時(shí)兼顧權(quán)威性、專業(yè)性和經(jīng)濟(jì)性，嚴(yán)重制約了民眾的選擇空間。如，人民調(diào)解委員會(huì)權(quán)威性不足而門廳羅雀，公安事務(wù)繁多而分身無術(shù)，基層政府缺乏專業(yè)的法律知識(shí)而容易出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)專斷，司法解決成本較高等等，這些都迫切需要?jiǎng)?chuàng)新糾紛解決方式。

(六)人民調(diào)解功能被過于擴(kuò)大

調(diào)解是中國(guó)特色的糾紛解決方式，有著悠久的傳統(tǒng)，是中華民族最具活力的法律傳統(tǒng)。傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度，主要是針對(duì)傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下簡(jiǎn)單的糾紛形態(tài)而設(shè)計(jì)的，建立在熟人社會(huì)基礎(chǔ)上。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立后，“熟人社會(huì)”逐步轉(zhuǎn)向了“陌生人社會(huì)”，從法律上而言，人們之間的關(guān)系往往變成了一次性關(guān)系和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的可計(jì)算的關(guān)系，從而動(dòng)搖了人民調(diào)解制度的社會(huì)基礎(chǔ)。客觀上，無論是立法還是實(shí)踐，我國(guó)人民調(diào)解制度本身還存在亟待解決的問題:一方面，雖然立法賦予了人民調(diào)解委員會(huì)廣泛的糾紛調(diào)解權(quán)，但是人民調(diào)解委員會(huì)專業(yè)性不足，人民調(diào)解協(xié)議又缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，使得人民調(diào)解的影響和作用正在萎縮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從受案數(shù)量看，人民調(diào)解在1992年以前偶有回升，總體上是下降趨勢(shì)，1992年以后直線下降;人民調(diào)解與法院民事案件受案數(shù)的比例，1983年 7.38∶1，2003 年1.02∶1①鄭杭生、黃家亮:《論現(xiàn)代社會(huì)中人民調(diào)解制度的合法性危機(jī)及其重塑——基于深圳市城市社區(qū)實(shí)地調(diào)查的社會(huì)學(xué)分析》，《思想戰(zhàn)線》2008年第6期。。另一方面，人民調(diào)解在某些問題上顯得力不從心。人民調(diào)解制度設(shè)計(jì)主要是針對(duì)群眾之間的民事糾紛而自愿選擇調(diào)解的情形。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化，一些矛盾糾紛已不是單純個(gè)人之間的問題，當(dāng)事人可能認(rèn)為有關(guān)部門處理不公，出現(xiàn)群體性事件，或者上訪等，這些問題如果依然施加于人民調(diào)解委員會(huì)，顯然力不從心。此外，加上調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全等因素，在一定時(shí)期，人民調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)置呈下降趨勢(shì)。如，自2006年至2010年，安徽省人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量分別為31008、25599、22836、22863和23094個(gè)，現(xiàn)遞減趨勢(shì)②王浩然:《安徽省人民調(diào)解工作調(diào)研報(bào)告》，碩士學(xué)位論文，合肥:安徽大學(xué)，2011年。。

四、我國(guó)基層社會(huì)矛盾預(yù)防與化解機(jī)制路徑創(chuàng)新

(一)堅(jiān)持法治思維化解矛盾糾紛

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革③習(xí)近平:《把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革重點(diǎn) 重大改革都要于法有據(jù)》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，2014年02月28日。。加強(qiáng)法治建設(shè)，按照法治思維處理社會(huì)矛盾，是我國(guó)預(yù)防與化解基層社會(huì)矛盾的主要路徑。法律每宣告一項(xiàng)公民權(quán)利，就是宣告了國(guó)家權(quán)力的禁區(qū)。限制權(quán)力，保障權(quán)利，是法治的精髓，也是法治思維和法治方式的核心。我國(guó)正處于社會(huì)矛盾凸顯期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的壓力很大?！皩?shí)際生活中，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部還不習(xí)慣運(yùn)用法治思維去思考深化改革、推動(dòng)發(fā)展的問題，而是更多地從法律以外的角度去考慮問題。還有一部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于依靠權(quán)力發(fā)號(hào)施令，甚至把個(gè)人權(quán)威凌駕于法律之上，從而激化了社會(huì)矛盾，引發(fā)了群體性事件”④周凱:《要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“法商”》，中國(guó)青年報(bào)2013年1月30日。。強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式，對(duì)化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的意義。保障公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平正義是社會(huì)穩(wěn)定的根本，法治所起到的基礎(chǔ)性作用和價(jià)值是不可替代的。實(shí)踐也證明，偏離法治軌道的維穩(wěn)，只能陷入越維越不穩(wěn)的怪圈。

(二)建構(gòu)多元化的糾紛預(yù)防與化解機(jī)制

在推進(jìn)法治的基礎(chǔ)上，以司法為中心和最后保障，健全和創(chuàng)新多元化的糾紛解決機(jī)制，是解決社會(huì)矛盾的重要基礎(chǔ)。訴訟是法治化的具體體現(xiàn)，只有具體的訴訟活動(dòng)提高了民眾的法律意識(shí)，法治觀念才能深入人心。現(xiàn)階段，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾不斷涌現(xiàn)，健全各類糾紛預(yù)防與化解機(jī)制，司法仍是正義的最后一道防線，具有不可替代的功能。司法為非訴訟糾紛解決機(jī)制的存在提供了秩序基礎(chǔ)，尤其是有些犯罪行為，并不適宜私人之間化解，而只有國(guó)家強(qiáng)制力保障的司法才能解決?！罢窃V訟審判手段，現(xiàn)實(shí)提高了其他糾紛解決方式的適用幾率和適用效果，沒有訴訟審判的存在，其他手段也是蒼白無力的”⑤羅杰·科特威爾:《法律社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，北京:華夏出版社，1989年，第245頁。。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到司法的限度，摒棄司法全能、法律意識(shí)等于訴訟意識(shí)等觀念，完善和創(chuàng)新非訴訟糾紛解決方式，并將之逐步納入法治軌道。

建構(gòu)多元化的預(yù)防與化解機(jī)制，一是建立訴訟與非訴訟糾紛解決方式的銜接機(jī)制。強(qiáng)化人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的實(shí)施效率和效果。同樣，行政調(diào)解也是在第三方主持下達(dá)成的合意，不是行政裁決，但性質(zhì)與人民調(diào)解協(xié)議是一樣的。人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議起訴到法院后，法院只對(duì)是否違背調(diào)解原則和調(diào)解內(nèi)容是否合法等作形式上的審查。二是創(chuàng)新非訴訟糾紛解決機(jī)制。美國(guó)法院附設(shè)ADR對(duì)法院日益增多的案件是重要的分流渠道，我國(guó)學(xué)界對(duì)之進(jìn)行了研究和借鑒，達(dá)成了許多共識(shí)性的研究成果。創(chuàng)新調(diào)解載體，實(shí)踐中深圳創(chuàng)造出著名的“警民聯(lián)調(diào)”模式和“桃園”模式，對(duì)糾紛化解機(jī)制完善具有較好的推廣價(jià)值。警民聯(lián)調(diào)，就是在派出所、社區(qū)警務(wù)室設(shè)立“人民調(diào)解工作室”(又稱“警民聯(lián)調(diào)工作室”)，民警和人民調(diào)解員各司其職，又相互支持，共同做好社會(huì)治安工作。桃園模式，核心就是把信訪工作與調(diào)解工作相結(jié)合，運(yùn)用行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解三級(jí)調(diào)解機(jī)制，將信訪問題化解在萌芽中①鄭杭生、黃家亮:《論現(xiàn)代社會(huì)中人民調(diào)解制度的合法性危機(jī)及其重塑——基于深圳市城市社區(qū)實(shí)地調(diào)查的社會(huì)學(xué)分析》，《思想戰(zhàn)線》2008年第6期。。此外，為發(fā)揮調(diào)解員的個(gè)人威望，一些調(diào)解機(jī)構(gòu)建立了以調(diào)解員個(gè)人名義命名的調(diào)解室，在一定程度上尊重了調(diào)解規(guī)律，有利于矛盾糾紛的順利解決。

(三)大力促進(jìn)社會(huì)公平

大力促進(jìn)社會(huì)公平，是化解基層社會(huì)矛盾的有力保證。讓發(fā)展成果更多惠及人民，其目的就是促進(jìn)社會(huì)公平，化解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中加劇了的貧富分化和社會(huì)利益沖突等問題。要讓改革發(fā)展成果能夠惠及全體民眾，必須建立制度化、法治化的公平分享機(jī)制。一是完善土地利益的公平分享機(jī)制。在城市，以房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的模式在一定程度上是造成諸多“暴發(fā)戶”和財(cái)富分配不公的主要原因，因此應(yīng)完善土地使用權(quán)、土地征收、房屋拆遷制度，建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入階層的居住權(quán)利，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差利益的合理分配。二是建立健全產(chǎn)業(yè)利益分享機(jī)制。我國(guó)產(chǎn)業(yè)利益的分配格局一直存在嚴(yán)重不公，長(zhǎng)期犧牲農(nóng)業(yè)扶持工業(yè)使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的落后，房地產(chǎn)業(yè)的暴利使得社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)畸形化，壟斷行業(yè)的利益固化使得不同行業(yè)的收入差距持續(xù)拉大等，由此形成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的巨大差距。因此“應(yīng)當(dāng)健全反哺農(nóng)業(yè)的相關(guān)制度，調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)，改革壟斷行業(yè)以及利潤(rùn)分配，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利益的公平分享”②曹艷:《論基層社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的化解機(jī)制》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第5期。。三是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化要求政府為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)?，F(xiàn)階段，我國(guó)民眾主要關(guān)注的公共服務(wù)問題主要集中在就業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境等領(lǐng)域。目前，“就業(yè)壓力很大，促進(jìn)就業(yè)仍是今后的首要問題，應(yīng)建立健全就業(yè)公共服務(wù)體系，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，加大基礎(chǔ)教育尤其農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源配置均等化，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生制度，確保食品安全、生態(tài)環(huán)境安全等等”③黃偉:《加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月28日第7版。。

(四)完善社會(huì)保障制度體系

完善社會(huì)保障，是基層社會(huì)矛盾化解的治本之策。我國(guó)已初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障制度體系框架。從運(yùn)行效果來看，尚有四個(gè)薄弱環(huán)節(jié)亟待完善:一是城鎮(zhèn)非就業(yè)的老年居民沒有基本的養(yǎng)老保障制度，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村新農(nóng)保推進(jìn)情況，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一;二是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的單位退休養(yǎng)老體制，與社會(huì)化的社會(huì)保障要求不相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)分步驟改革;三是各項(xiàng)社會(huì)保障制度之間，各自條塊分割，缺乏順暢銜接;四是補(bǔ)充性的社會(huì)保障制度發(fā)展比較緩慢，應(yīng)當(dāng)從政策上大力支持補(bǔ)充性社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)。如，在單位給職工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)的情況下，鼓勵(lì)職工購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，增加自身保險(xiǎn)類別，并予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的多元化，并給政府適當(dāng)減壓。

(五)完善人民調(diào)解制度

完善人民調(diào)解制度，是解決基層社會(huì)矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。結(jié)合《人民調(diào)解法》實(shí)施效果來看，完善和創(chuàng)新人民調(diào)解制度，應(yīng)主要從強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性、創(chuàng)新調(diào)解組織和載體兩個(gè)方面入手。為充分尊重調(diào)解的自愿性，實(shí)施好新民事訴訟法，調(diào)解協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議起訴到法院后，法院只對(duì)是否違背調(diào)解原則和協(xié)議內(nèi)容是否合法等作形式上的審查，進(jìn)行司法確認(rèn)。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展因地制宜的民間調(diào)解組織，如，北京市以維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益為宗旨的“小小鳥”①李栗燕:《化解基層社會(huì)矛盾糾紛的法律機(jī)制研究》，北京:科學(xué)出版社，2013年，第75頁。、浙江溫州地區(qū)的“老人協(xié)會(huì)”②張勤:《當(dāng)代中國(guó)基層調(diào)解研究——以潮汕地區(qū)為例》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，第241～266頁。。創(chuàng)新人民調(diào)解載體，如，大理司法局進(jìn)駐法院設(shè)立人民調(diào)解工作室，聯(lián)合開展審前調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解，可最大限度地將矛盾化解在立案前、化解在基層③李雪梅:《大理司法局進(jìn)駐法院設(shè)立“人民調(diào)解工作室”》，http://court.gmw.cn/html/article/201205/09/89412.shtml，2012年5月9日。。

(六)加強(qiáng)價(jià)值觀和基層普法教育

加強(qiáng)價(jià)值觀和基層普法教育，是預(yù)防基層社會(huì)矛盾的群眾基礎(chǔ)。培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，離不開持續(xù)的灌輸，宣傳教育始終是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。凝聚民眾形成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的國(guó)家發(fā)展共識(shí)，深刻理解自由、平等、公正、法治的社會(huì)價(jià)值取向，遵守愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善的公民行為準(zhǔn)則。從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中充分汲取思想道德營(yíng)養(yǎng)，讓社會(huì)主義核心價(jià)值體系之樹深深植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化沃土④劉云山:《著力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0116/c64094-24136367-2.html，2014年2月28日。。

基層普法教育，需要建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，形成更加科學(xué)的、統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制;健全考核評(píng)估制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行普法知識(shí)考核，考核結(jié)果作為任命和提拔的條件之一;加強(qiáng)普法隊(duì)伍建設(shè)，提升普法人員素質(zhì);將普法經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，建立最低經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;建議政府部門建立“法治路線圖”，為建成法治政府作出規(guī)劃，而不是盲目接受普法，被動(dòng)接受宣傳教育，形成主動(dòng)意識(shí)，提高執(zhí)法水平。

(七)加強(qiáng)社會(huì)防控體系綜合建設(shè)

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)防控體系綜合建設(shè)。目前，我國(guó)社會(huì)防控體系建設(shè)仍不夠系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)力量的吸收仍不夠，難以滿足基層社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防和化解的現(xiàn)實(shí)需要，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可從三個(gè)方面做起:一是社會(huì)公共安全的預(yù)防和應(yīng)急機(jī)制。為防止社會(huì)矛盾發(fā)生和激化，做到未雨綢繆，應(yīng)對(duì)易引發(fā)社會(huì)公共安全的食品、治安、犯罪等問題作出應(yīng)急處理機(jī)制和預(yù)案，防止矛盾升級(jí)，將之處理在萌芽狀態(tài)。二是建立網(wǎng)絡(luò)式的矛盾糾紛化解機(jī)制。當(dāng)基層社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生后，不僅應(yīng)有“信息員”報(bào)告制度⑤據(jù)筆者調(diào)研，在安徽省長(zhǎng)豐縣一些村委會(huì)，專門建立了信息員報(bào)告制度，每月定期開會(huì)交流，將所在地區(qū)的矛盾糾紛等社會(huì)不穩(wěn)定因素進(jìn)行匯總，有利于預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，而且建立網(wǎng)格狀的多元化糾紛解決機(jī)制，以及時(shí)解決矛盾糾紛。三是多元化的社會(huì)救助制度?；鶎由鐣?huì)矛盾的發(fā)生有時(shí)與當(dāng)事人是弱勢(shì)群體密切相關(guān)，在一定情況下，完備的救助制度有助于減少社會(huì)矛盾甚至犯罪的發(fā)生。除了進(jìn)一步完善我國(guó)民政部門主管的社會(huì)救助制度之外，建議進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織的救助輔助作用，形成強(qiáng)大的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，使得需要幫助的人在困難的時(shí)候得到及時(shí)救助，感受到社會(huì)的溫暖和人間的關(guān)愛，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。筆者曾考察過美國(guó)一些城市設(shè)立的類型諸多的被害人救助中心，這些機(jī)構(gòu)由社會(huì)組織捐贈(zèng)設(shè)立，主要幫助一些家庭暴力、治安或刑事等案件中的被害人，解決食物、衣服、住宿等燃眉之急，不至于流落街頭和無家可歸，利用社會(huì)力量給他們提供有效保護(hù)，對(duì)降低治安案件的發(fā)生和刑事案件起到了積極作用。