信息化提升政府應(yīng)急管理和服務(wù)能力

趙興路

當(dāng)信息技術(shù)手段運(yùn)用到政府應(yīng)急管理工作中后，應(yīng)急管理的組織體系隨之發(fā)生變化，在縱向管理能力得到加強(qiáng)的同時(shí)，部門間可以通過多種方式建立信息橫向交流渠道。

統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代，中國平

均每年發(fā)生群體性事件不到1萬起，2005年以后每年發(fā)生的群體性事件都在9萬起以上，2010年更是達(dá)到18萬余起，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期積累的種種社會(huì)矛盾呈現(xiàn)集中爆發(fā)的態(tài)勢(shì)。世界上沒有哪一個(gè)國家像中國這樣，同時(shí)面對(duì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型和由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型這樣雙轉(zhuǎn)交織的局面，更為特殊的是，在中國的工業(yè)化進(jìn)程還遠(yuǎn)未完成之時(shí)，信息社會(huì)已經(jīng)撲面而來。信息技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展使得中國社會(huì)轉(zhuǎn)型擁有著和當(dāng)年西方社會(huì)轉(zhuǎn)型不一樣的色彩，信息獲取手段多樣化，信息傳播速度即時(shí)化，各類突發(fā)事件經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳播和放大后，極易造成不可預(yù)知的災(zāi)難性后果。信息化，已經(jīng)在深刻變革著應(yīng)急管理工作的思路和方式。

信息技術(shù)助推應(yīng)急管理換擋升級(jí)

信息技術(shù)手段促進(jìn)應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在沒有信息技術(shù)手段應(yīng)用的時(shí)代，政府參與應(yīng)急管理的各個(gè)部門處于一種相對(duì)獨(dú)立的縱向聯(lián)系組織結(jié)構(gòu)中，每個(gè)部門都受到來自于上級(jí)的行政指揮，部門間信息橫向傳遞手段匱乏，信息交流不暢，影響了部門對(duì)事件發(fā)展變化的判斷，決策的執(zhí)行效果大打折扣。當(dāng)信息技術(shù)手段運(yùn)用到政府應(yīng)急管理工作中后，應(yīng)急管理的組織體系隨之發(fā)生變化，在縱向管理能力得到加強(qiáng)的同時(shí)，部門間可以通過多種方式建立信息橫向交流渠道，管理組織結(jié)構(gòu)由原始的單線管理模式向網(wǎng)狀管理模式轉(zhuǎn)變，管理模式的換擋升級(jí)提高了信息傳遞效率，優(yōu)化了決策執(zhí)行效果。

實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件處置過程的精細(xì)化控制

從突發(fā)事件處置過程控制角度看，信息技術(shù)手段的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了處置過程的可控性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)急處置過程中因決策失誤造成的損失甚至超越了突發(fā)事件本身帶來的危害，而信息技術(shù)手段的介入可以有效防止此類問題的發(fā)生。通過建立突發(fā)事件應(yīng)急處置信息數(shù)據(jù)庫，可以很容易地獲取同類事件處置的最佳手段和措施，當(dāng)遇到無處置經(jīng)驗(yàn)的突發(fā)事件時(shí)，可以通過決策支持系統(tǒng)和專家視頻會(huì)商系統(tǒng)尋求合理可行的應(yīng)對(duì)策略，避免出現(xiàn)因決策失誤造成的二次危害。

在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)實(shí)現(xiàn)信息傳遞效率的最大化

政務(wù)內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)是應(yīng)急信息傳遞的良好載體，通過技術(shù)手段的介入，能有效控制信息的流向，并能夠?qū)π畔?nèi)容進(jìn)行過濾和篩選，在適當(dāng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息共享。這樣做的目的不是為了隱瞞消息、蒙蔽公眾，而是為了在特定的時(shí)期和環(huán)境下，防止無效信息和有可能影響社會(huì)安定的不良信息肆意傳播造成負(fù)面效應(yīng)。

信息技術(shù)手段的運(yùn)用促使應(yīng)急管理工作發(fā)生新變化

管理觀念發(fā)生變化

信息技術(shù)環(huán)境下政府的危機(jī)意識(shí)普遍得到加強(qiáng)，與傳統(tǒng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件所一般采取的事后補(bǔ)救的處理方式相比，信息技術(shù)手段支持下的政府加強(qiáng)了突發(fā)事件的事前防范能力。實(shí)踐證明，事前防范的方式效果好于事后補(bǔ)救的方式，在這樣的新環(huán)境下，應(yīng)急管理出現(xiàn)了兩種新的管理觀念：事前防控和全程控制。

事前防控：從突發(fā)公共事件事發(fā)后的亡羊補(bǔ)牢似的處理方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭掳l(fā)前的主動(dòng)防控，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理措施已經(jīng)發(fā)展到事發(fā)前，在事件的潛伏期就對(duì)其實(shí)施監(jiān)控。這種事前預(yù)防的方式能對(duì)許多人為因素導(dǎo)致的突發(fā)公共事件起到很好的監(jiān)測(cè)作用，并有可能在其爆發(fā)前就將其制止，這種觀念的變化提高了政府的應(yīng)急管理效率。

全程控制：由于突發(fā)公共事件的不確定性，任何一類突發(fā)公共事件如果沒有得到有效處置，很可能造成更為嚴(yán)重的后果，或者發(fā)生并發(fā)事件。除了要做好突發(fā)事件的預(yù)防，在事件發(fā)生以后還要進(jìn)行系統(tǒng)的全程掌控，保證突發(fā)事件從發(fā)生到最后的完全平息都在應(yīng)急管理手段的可控范圍之內(nèi)。

應(yīng)急主體的變化

首先在傳統(tǒng)環(huán)境下，政府是應(yīng)急管理的主體，角色單一，缺少社會(huì)力量的參與。這種應(yīng)急管理方式應(yīng)對(duì)當(dāng)前越來越多樣性的突發(fā)公共事件已經(jīng)力不從心，也暴露出很多缺陷。當(dāng)信息技術(shù)手段得到推廣后，應(yīng)急管理的主體發(fā)生很大變化，應(yīng)急管理主體的多元化是其特征。以往被排除在應(yīng)急管理之外的非政府組織走到了前臺(tái)，有能力的企業(yè)和個(gè)人也在應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的作用。這種多元化的結(jié)構(gòu)變化讓突發(fā)事件得到了更有效的處理。

其次，信息技術(shù)手段的應(yīng)用改變了以往應(yīng)急主體之間各自為政的特點(diǎn)，減小并消除了傳統(tǒng)部門之間的間隙。在誘發(fā)公共事件因素增加的現(xiàn)在，通過各種網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和信息技術(shù)手段，可以加強(qiáng)不同部門的協(xié)同與聯(lián)動(dòng)，共享多來源的信息，加快決策傳遞，進(jìn)而更高效地實(shí)施應(yīng)急管理。

管理手段的變化

在傳統(tǒng)環(huán)境下，政府部門對(duì)突發(fā)公共事件的管理手段單一，技術(shù)含量較低，在很大程度上，政府部門直接應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件，當(dāng)某一突發(fā)公共事件發(fā)生后，由政府部門直接趕赴現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行處置。而在電子政務(wù)環(huán)境下，應(yīng)急管理除了對(duì)突發(fā)公共事件的現(xiàn)場(chǎng)處置外，充分運(yùn)用了各種技術(shù)手段，包括現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和衛(wèi)星通訊技術(shù)等，通過應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、指揮、控制、協(xié)調(diào)等間接處理，大大提高了應(yīng)急管理的能力和水平。因此，在電子政務(wù)環(huán)境下，應(yīng)急管理的靈活性、主動(dòng)性大大提高，政府部門應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件有雙重方式，當(dāng)某一突發(fā)公共事件適宜用直接處理的方式解決時(shí)，就采用直接處理的方式進(jìn)行，當(dāng)直接處理存在局限性時(shí)，只有應(yīng)用電子政務(wù)手段才能解決或應(yīng)用電子政務(wù)手段解決會(huì)取得更好效果時(shí)，就應(yīng)用電子政務(wù)手段間接進(jìn)行處理，選擇的空間擴(kuò)大，處理的效率也明顯提高。

利用信息技術(shù)手段加強(qiáng)政府應(yīng)急管理和服務(wù)能力

加強(qiáng)事前預(yù)警能力

應(yīng)急預(yù)警是指以先進(jìn)的信息技術(shù)平臺(tái)，通過預(yù)測(cè)和仿真等技術(shù)對(duì)突發(fā)公共事件發(fā)生發(fā)展的態(tài)勢(shì)進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)，收集有關(guān)突發(fā)事件的征兆，通過一定的科學(xué)方法、技術(shù)進(jìn)行分析處理、判斷，并發(fā)出確切的警報(bào)，使政府和民眾提前了解突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的狀態(tài)，以便及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略，防止或消除不利后果的一系列活動(dòng)。要充分利用信息技術(shù)手段進(jìn)行資源整合，將公安、氣象、消防、水利、衛(wèi)生、民政、燃?xì)狻㈦娏Φ阮I(lǐng)域的各個(gè)應(yīng)急分系統(tǒng)進(jìn)行有效集成，在資源共享的基礎(chǔ)上建立協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息的集中匯總、分析、處理，提升突發(fā)事件的事前預(yù)警防控能力。建立跨部門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以公安110指揮中心為依托，以政府應(yīng)急管理部門為紐帶，遇到突發(fā)事件力爭在最短的時(shí)間內(nèi)掌握信息，對(duì)突發(fā)事件的發(fā)展趨勢(shì)、影響范圍、危害程度等做出準(zhǔn)確的判斷，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提出合理建議，將突發(fā)事件造成的損失降到最小。

提高快速反應(yīng)能力

不是所有的突發(fā)公共事件都能被事先監(jiān)測(cè)到，即使能夠及時(shí)有效的被監(jiān)測(cè)到，也不可能都把突發(fā)公共事件消滅在萌芽狀態(tài)。因此，政府應(yīng)急管理工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是應(yīng)急響應(yīng)。應(yīng)急響應(yīng)的目標(biāo)是要控制和消除突發(fā)公共事件的危害。為此，在應(yīng)急響應(yīng)過程中，要根據(jù)事件的嚴(yán)重性和緊急程度，針對(duì)性地啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，采取不同的應(yīng)對(duì)措施。這就需要我們利用信息技術(shù)手段建立統(tǒng)一的應(yīng)急事件處置信息資源庫，每當(dāng)有突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，都可以找到與之相應(yīng)的事件處置流程及規(guī)范，做到有章可循。

強(qiáng)化資源整合、信息收集與發(fā)布能力

一是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，以黨政電子專網(wǎng)為依托，建設(shè)跨地區(qū)、跨部門的資源共享平臺(tái)，將公安、交警、建委、城管等重點(diǎn)部門的視頻和監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行整合，加強(qiáng)對(duì)車站、廣場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)、碼頭等關(guān)鍵部位的遠(yuǎn)程監(jiān)控能力。將應(yīng)急指揮車委托公安局指揮中心統(tǒng)一調(diào)度，第一時(shí)間趕赴事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，將獲取的現(xiàn)場(chǎng)信息及時(shí)傳遞給應(yīng)急指揮中心，強(qiáng)化應(yīng)急指揮中心對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況的掌控能力，為尋求合理的應(yīng)對(duì)策略提供有力支撐。二是將本地的電子地理信息系統(tǒng)、氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)系統(tǒng)、地下管道運(yùn)行監(jiān)管系統(tǒng)等進(jìn)行整合，形成部門間互聯(lián)互通的應(yīng)急管理綜合指揮系統(tǒng)，加強(qiáng)決策執(zhí)行能力。三是將車站、廣場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)、碼頭及電視臺(tái)、廣播電臺(tái)等的視頻、音頻播放系統(tǒng)進(jìn)行整合，將電信、移動(dòng)、聯(lián)通等通信公司的短信群發(fā)系統(tǒng)進(jìn)行整合，強(qiáng)化信息發(fā)布能力、公眾引導(dǎo)能力及輿論導(dǎo)向能力，有效防止不良信息擴(kuò)散造成的公眾恐慌、社會(huì)不穩(wěn)定等現(xiàn)象的發(fā)生。

完善災(zāi)后處置能力

突發(fā)事件得到有效控制或平息后，并不代表應(yīng)急管理工作的終結(jié)，它意味著應(yīng)急管理進(jìn)入了災(zāi)后處置階段。災(zāi)后處置工作并不僅僅是災(zāi)后恢復(fù)與重建，更重要的是事件后的創(chuàng)傷救助和針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案的完善和修訂。利用信息技術(shù)手段建立突發(fā)事件處置電子檔案，從每一次的突發(fā)事件處置工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、歸納不足、汲取教訓(xùn)，找到應(yīng)急管理體制中的缺陷和漏洞，使得應(yīng)急管理者能及時(shí)查缺補(bǔ)漏，完善體制建設(shè)，減少或杜絕同類事件帶來的各種損失。

居安思危，思則有備，備則無患。在政府應(yīng)急管理過程中，為保障政府應(yīng)急管理機(jī)制的高效運(yùn)行，還需要建立起一定的保障制度與措施。其中，法制保障是政府應(yīng)急管理機(jī)制合法運(yùn)行的基本條件，資源保障是政府應(yīng)急管理機(jī)制正常運(yùn)行的必要條件，技術(shù)保障是政府應(yīng)急管理機(jī)制高效運(yùn)行的加速器，培訓(xùn)教育保障則是政府應(yīng)急管理機(jī)制高效運(yùn)行的基礎(chǔ)工作。

（作者單位：山東省威海市政府應(yīng)急管理辦公室）