應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全法律保障

王 杰， 呂 靖， 朱樂群

(大連海事大學(xué) 交通運輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全法律保障

王 杰， 呂 靖， 朱樂群

(大連海事大學(xué) 交通運輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

為明確我國應(yīng)急狀態(tài)下海上通道的安全法律保障現(xiàn)狀，在闡述應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全法律保障內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，收集我國頒布的相關(guān)法律、法規(guī)以及參與的國際公約內(nèi)容，并從這3個方面分析其對我國海上通道安全保障的適用性，總結(jié)應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全法律保障存在的問題，為我國未來大力發(fā)展海上運輸、保障海上通道安全、建立健全海上通道應(yīng)急保障法律體系提出相應(yīng)建議。

水路運輸；應(yīng)急狀態(tài)；海上通道安全；法律保障

海上通道是我國開展對外貿(mào)易的重要生命線，近年來，隨著海上傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)威脅急劇上升，我國已把維護(hù)海上通道安全納入國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌之中。[1-5]然而，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)難以適應(yīng)對海上通道突發(fā)事件的應(yīng)急，缺乏對應(yīng)急處理的指導(dǎo)。因此，面對諸多不確定性因素，我國亟待進(jìn)一步健全海上通道突發(fā)事件應(yīng)急法律體系，為有效應(yīng)對海上通道各種突發(fā)事件、維護(hù)海上通道安全提供有力的法律保障。

1 應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全法律保障的內(nèi)涵

目前，相關(guān)法律和文件尚無關(guān)于“應(yīng)急狀態(tài)”的具體表述，但其頻繁出現(xiàn)在國內(nèi)政府相關(guān)應(yīng)急預(yù)案之中。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的權(quán)威解釋，突發(fā)事件是指突然發(fā)生的、造成或可能造成嚴(yán)重社會危害的、需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。據(jù)此，應(yīng)急狀態(tài)是指國家機(jī)關(guān)在面臨已發(fā)生的或可以預(yù)知即將發(fā)生的事件時，第一時間行使應(yīng)急處置職權(quán)，以控制、消除其對國家產(chǎn)生的危害和威脅的一種即時性應(yīng)對狀態(tài)，具有突發(fā)性、緊迫性和不確定性等特點。

所謂應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障，是指當(dāng)海上通道安全進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)時，國家機(jī)關(guān)在行使應(yīng)急處置權(quán)以控制和消除突發(fā)事件對海上通道安全的影響時所獲得的法律層面上的支持。我國應(yīng)急狀態(tài)下保障海上通道安全所需的法律主要包含兩方面內(nèi)容：

1.對應(yīng)急狀態(tài)特殊性進(jìn)行規(guī)定的法律，例如規(guī)定應(yīng)急主體的權(quán)利與義務(wù)的法律、規(guī)定應(yīng)急力量調(diào)用的法律等。

2.對各類海上突發(fā)事件應(yīng)急處理進(jìn)行指導(dǎo)的法規(guī)及文件，例如針對海上安保突發(fā)事件、船舶污染突發(fā)事件等的應(yīng)急處理的相關(guān)規(guī)定。

2 應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全的法律保障現(xiàn)狀

目前，我國應(yīng)急狀態(tài)下的保障海上通道安全的法律主要涉及兩大部分，分別是已頒布實施的相關(guān)法律和已加入的國際公約。

2.1國內(nèi)法律現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的涉及應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全的法律法規(guī)，根據(jù)法律效力的不同，可以分為法律、國務(wù)院與中央軍委法規(guī)以及部門規(guī)章3類，主要涉及突發(fā)事件的應(yīng)急處置、海上交通安全、港口安全等方面。各類法律的適用性情況見表1。根據(jù)與應(yīng)急狀態(tài)的相關(guān)性(即是否適用于應(yīng)急狀態(tài)、對海上通道突發(fā)事件的指導(dǎo)力度，以及適用海上通道突發(fā)事件的種類和在應(yīng)急處理中發(fā)揮的指導(dǎo)作用)的不同,將適用性分為高、中、低3個等級。

表1 我國海上通道安全應(yīng)急國內(nèi)法律現(xiàn)狀

總體來看，國內(nèi)現(xiàn)有的法律法規(guī)多為常態(tài)下的保障性法律，對應(yīng)急狀態(tài)的適用性不強(qiáng)，適用的海上通道突發(fā)事件的種類較為片面，在具體的海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處理中難以提供有力的法律支持和發(fā)揮實質(zhì)性的指導(dǎo)作用。

2.2國際公約現(xiàn)狀

國際公約為海上通道突發(fā)事件的應(yīng)急處置和跨國行動提供了法律依據(jù)和國際合作的基礎(chǔ)。[6]我國已加入的有關(guān)應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障的國際公約包括《國際救助公約》、《國際海上搜尋救助公約》等。

《國際救助公約》與《國際海上搜尋救助公約》涉及海上搜尋救助，規(guī)定了各締約國的權(quán)利與義務(wù)，是海上搜救等突發(fā)事件的應(yīng)急處置中國際合作的法律基礎(chǔ)；《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》涉及港口與船舶的保安與應(yīng)急，是海上保安與港口保安突發(fā)事件應(yīng)急處置時國際合作的基礎(chǔ)。

《國際海上人命安全公約》是應(yīng)對海盜襲擊等海上通道突發(fā)事件的重要國際公約；《公海公約》與《聯(lián)合國海洋法公約》均對海盜行為做出了詳細(xì)規(guī)定，賦予了各國應(yīng)對海盜的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)；《制止危及海上航行安全非法行為公約》對犯罪進(jìn)行了詳細(xì)界定，將危害海上航行安全的行為定義為嚴(yán)重的國際犯罪。以上4個公約對由非傳統(tǒng)安全威脅導(dǎo)致的海上通道突發(fā)事件的應(yīng)急處置具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

3 應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全法律保障存在的主要問題

近年來,全球海上傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅急劇上升，海上通道突發(fā)事件日益復(fù)雜，應(yīng)急處理難度不斷加大。[7]通過對法律保障現(xiàn)狀進(jìn)行分析，不難得出現(xiàn)有法律法規(guī)適用性普遍不強(qiáng)的結(jié)論，我國應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全法律保障面臨以下問題。

3.1法律體系缺乏完整性

目前，我國應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系尚不成熟，雖然頒布了《港口法》《海上交通安全法》等法律，但仍缺少對應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確定義的法律；缺少涉及海上運輸活動的各個主體的相關(guān)法律，例如對海上運輸活動進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的《航運法》《船舶法》和《船員法》等；缺少規(guī)范應(yīng)急力量調(diào)配的法律，例如軍隊參與海上通道突發(fā)事件應(yīng)急的相關(guān)法規(guī)。這一系列法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致我國應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障法律體系不完整，難以保證在海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的各個方面均提供有力的法律保障。

3.2行政法規(guī)與法律不具備配套性

目前，我國涉及應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障的法律共有7部，而行政法規(guī)只有5部，缺乏與現(xiàn)有法律相配套且可操作性強(qiáng)的行政法規(guī)是一個不爭的事實。在現(xiàn)有的法規(guī)中，雖然有根據(jù)《國防動員法》編制的《民用運力國防動員條例》、根據(jù)《國防法》編制的《國防交通條例》和《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》，但尚無根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》編制的應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障法規(guī)，缺乏根據(jù)《海上交通安全法》和《港口法》編制的《海上交通突發(fā)事件應(yīng)對條例》和《港口突發(fā)事件應(yīng)對條例》等行政法規(guī)。

3.3法律法規(guī)制定缺少針對性

現(xiàn)有的涉及應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全的法律法規(guī)適用范圍過于廣泛，缺少針對性。在具體的海上突發(fā)事件應(yīng)急處理中，僅憑現(xiàn)有的、頗具原則性語句的法律法規(guī)，很難為海上通道安全應(yīng)急提供有效的法律保障。然而，由傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織所引起的各種海上通道突發(fā)事件種類眾多，相應(yīng)的應(yīng)急措施也要具有其獨特要求。

3.4法律法規(guī)適用欠缺全面性

當(dāng)前，海上通道突發(fā)事件往往來自于非傳統(tǒng)安全威脅因素，而現(xiàn)有的法律法規(guī)多適用于船舶交通事故、船舶污染海洋環(huán)境等技術(shù)性較強(qiáng)的突發(fā)事件，難以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅因素造成的突發(fā)事件。例如，《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理條例》主要針對的是海上交通事故的應(yīng)急處理；《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》主要針對的是船舶造成的海上污染的應(yīng)急處理，缺乏《海盜應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》《海上恐怖主義應(yīng)急防備與應(yīng)急處置管理規(guī)定》等應(yīng)對海盜與恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅因素的法律法規(guī)。

3.5法律法規(guī)修訂存在滯后性

國內(nèi)法律中，除《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國防動員法》和《港口法》外，其他法律制定的時間均在10 a以上，尤其是《海上交通安全法》,沒有隨海上安全形勢和海上運輸活動的不斷變化進(jìn)行相應(yīng)的修訂。在此期間，國際公約進(jìn)行了不斷的修改和補(bǔ)充，國內(nèi)法律法規(guī)未能根據(jù)國際公約的新內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)修改，在具體應(yīng)用上不具及時性和準(zhǔn)確性。

3.6國際公約銜接缺乏緊密性

目前我國已經(jīng)加入了一系列國際公約，不過由于國內(nèi)立法資源緊張、立法周期長等問題，現(xiàn)有的國內(nèi)法與國際公約的對應(yīng)關(guān)系依然不夠緊密。例如，與海上通道安全應(yīng)急關(guān)系密切的《制止危及海上航行安全非法行為公約》的相關(guān)內(nèi)容就未能在國內(nèi)法中得到體現(xiàn)，這使得我國不能很好地利用已加入的國際公約，通過國際間合作對海上通道突發(fā)事件進(jìn)行更高效的應(yīng)急處置。

4 進(jìn)一步完善應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全法律保障體系的建議

目前，面對傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織、根源越來越多元化、威脅的表現(xiàn)形式與傳播途徑也越來越多元化的局面，我國應(yīng)在借鑒先進(jìn)國家立法經(jīng)驗并結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上，盡快建設(shè)和完善應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系，為確保我國海上通道安全、建設(shè)海洋強(qiáng)國提供更加行之有效的法律依據(jù)。[8]

4.1加快規(guī)范海上運輸活動各主體的應(yīng)急行為

在今后的立法實踐中，我國應(yīng)加快彌補(bǔ)海上運輸活動中各主體在參與海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置時立法不足的缺陷。

1) 考慮對現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂，增加適用于海上運輸活動的內(nèi)容，例如對《海上交通安全法》和《港口法》進(jìn)行修訂。

2) 對海上運輸活動的各個方面分開立法，增強(qiáng)法律的技術(shù)性和可操作性，考慮將《航運法》《船舶法》《船員法》等納入立法計劃，并在有關(guān)應(yīng)急處置的章節(jié)中對海上運輸活動主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)一步規(guī)范，從而有效地保證海上運輸活動的安全。

3) 充分考慮海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的各個方面，針對海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置主體制定其參與應(yīng)急的保障性法律和具體實施辦法。

4.2及時修訂法律法規(guī)，做到與時俱進(jìn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)與對外貿(mào)易不斷發(fā)展，海上通道安全在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全中的地位不斷提高。因此，應(yīng)本著與時俱進(jìn)的指導(dǎo)思想，及時修訂不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要的法律法規(guī)。例如，對于《海上交通安全法》等出臺時間較早的法律法規(guī),應(yīng)盡快進(jìn)行修訂，使其進(jìn)一步明晰,以確保海上通道安全的重要性及緊迫性，并為海上通道安全提供有力的法律保障。

4.3進(jìn)一步完善已有法律的各項配套法規(guī)

在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，應(yīng)針對海上運輸活動的各個構(gòu)成要素分別進(jìn)行立法，適時出臺適用于海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的新法律法規(guī)，使法律保障體系更加健全，更具有層次性、包容性。例如，在《港口法》《海上交通安全法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的特點，分別建立《港口安全突發(fā)事件應(yīng)對條例》《海上交通安全突發(fā)事件應(yīng)對條例》等行政法規(guī)；在《國防法》和《國防動員法》的基礎(chǔ)上建立《軍隊參與海上通道安全應(yīng)急條例》等軍事法規(guī)。

4.4盡快補(bǔ)充應(yīng)對海上通道安全新形勢的法律法規(guī)

為適應(yīng)海上通道安全的新形勢，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，以應(yīng)對海盜和海上恐怖主義襲擊等非傳統(tǒng)安全威脅引起的突發(fā)事件[9]；應(yīng)盡快出臺《海盜應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》《海上恐怖主義應(yīng)急防備與應(yīng)急處置管理規(guī)定》等可用于突發(fā)事件應(yīng)急處理的具體規(guī)定，并通過國際間合作尋求打擊海盜及海上恐怖主義的有效法律武器，確保海盜及海上恐怖主義能在我國法律中受到應(yīng)有的懲治。

4.5有序落實應(yīng)急與常態(tài)、預(yù)案同法律相結(jié)合

我國現(xiàn)有立法中，大部分僅對常態(tài)下的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，涉及應(yīng)急內(nèi)容的規(guī)定不多。以后可將應(yīng)急內(nèi)容作為常態(tài)法的專門章節(jié)予以體現(xiàn)，做到應(yīng)急與常態(tài)相結(jié)合。尤其是針對海上運輸活動的立法，需在《航運法》《船舶法》等相關(guān)法律中引入應(yīng)急的章節(jié)，并給出具體的適用范圍。此外，我國在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中形成了一系列的應(yīng)對程序，并已制成突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，其中最有代表性的是由國務(wù)院發(fā)布的《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》以及由交通運輸部發(fā)布的《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》?，F(xiàn)有的預(yù)案結(jié)合了國外先進(jìn)立法經(jīng)驗和我國應(yīng)急處置實踐，在內(nèi)容上較為完整地概括了應(yīng)急處置各個方面中存在的問題，是政府行使應(yīng)急處置職能的方案。通過對預(yù)案中應(yīng)急狀態(tài)下我國海上通道安全的不斷研究與探索，可以不斷完善相應(yīng)法律法規(guī)，確保法律保障體系更具有效性和可操作性。

4.6積極推廣現(xiàn)有的海事公約立法經(jīng)驗

為了與國際公約相銜接，履行公約中規(guī)定的義務(wù)，近期內(nèi)可考慮推廣上述立法經(jīng)驗，將海事公約以部門規(guī)章的形式出臺，以確保其在國內(nèi)適用。 從長期看，我國應(yīng)盡快加強(qiáng)海事國際公約的國內(nèi)立法，在已有單行法的情況下，制定公約優(yōu)先條款，使公約效力優(yōu)先于國內(nèi)法且在國內(nèi)直接適用。[10]在我國尚未建立針對公約內(nèi)容的單行法的情況下，應(yīng)結(jié)合我國國情將公約的內(nèi)容作一定修改后轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法，使其具有法律的強(qiáng)制執(zhí)行力。

5 結(jié) 語

建立應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系，切實維護(hù)國家海洋權(quán)益，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在一個比較長的時間內(nèi)，業(yè)界應(yīng)對重點問題進(jìn)行跟蹤與研究，在理順其與國際法間的關(guān)系并被國際社會認(rèn)可的基礎(chǔ)上，盡早建立和健全國內(nèi)法律法規(guī)，制定出一套綜合性的、更符合時代特征和更有操作性的應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系，為黨的十八大報告提出的“提高海洋資源開發(fā)能力，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國?！钡男乱筇峁╅L期而可靠的法律支撐。

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ResearchonLegalProtectionofSeaLineofCommunicationofChinaintheStateofEmergency

WANGJie,LYUJing,ZHULequn
(College of Transportation Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China)

On the basis of studying the legal protection on the safety of Sea Line of Communication (SLOCS) in the state of Emergency, the legal system and the status of the legal protection on the safety of SLOCS of China in case of emergency are analyzed. Through analyzing the applicability of laws, regulations and international conventions, the challenges of the legal protection on the safety of SLOCS are pointed out. It also puts forward several effective proposals, concerning development of marine transportation, ensuring the safety of SLOCS, and strengthening the legal system.

waterway transportation; state of emergency; safety of SLOCS; legal protection

2014-02-22

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目(11JZD049)

王 杰(1962-)，男，遼寧大連人，教授，博士，從事港航企業(yè)投資決策與可持續(xù)發(fā)展研究。E-mail: dlwjie@163.com.

1000-4653(2014)02-0074-04

D996.19;U692

A