目前我國土地和住宅體制弊病的癥結(jié)

■周天勇

改革開放以來，關(guān)于我國的土地制度安排，1982年《憲法》及之后的四次局部修改都予以了規(guī)定，國家還陸續(xù)頒布了《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律。但在住宅問題上，我國至今還沒有《住宅法》?？傮w上看，由于之前的立法和修法或多或少受計劃經(jīng)濟(jì)思想影響，部門主導(dǎo)并且部門之間立法協(xié)調(diào)不夠，特別是部門自己出臺的法律實(shí)施細(xì)則、法規(guī)和規(guī)定等帶有部門利益色彩，在實(shí)際的土地和住宅經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會生活中，形成了一系列問題和矛盾。

中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出市場在資源配置中起決定性作用。產(chǎn)權(quán)是市場配置資源的契約基礎(chǔ)，健全的產(chǎn)權(quán)制度供給需要政府發(fā)揮積極作用，以彌補(bǔ)市場失靈。但從現(xiàn)行的土地和住宅體制看，還存在相當(dāng)大的差距。

一、混雜和程度不同的土地住宅產(chǎn)權(quán)不清

產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，而歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的房地產(chǎn)權(quán)安排則是土地和房屋資源按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行配置的關(guān)鍵。但是，目前中國的城鄉(xiāng)土地和住宅，不論是農(nóng)村和城郊的集體土地，還是城鎮(zhèn)的國有土地，都存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)模糊問題。

1.農(nóng)村和城郊集體土地產(chǎn)權(quán)虛化

從城鄉(xiāng)土地關(guān)系看，農(nóng)村集體耕地林地宅地產(chǎn)權(quán)不清。有六個問題：（1）土地所有者主體及責(zé)任與自治性質(zhì)的村委會組織職能之間的矛盾。村民委員會，是經(jīng)村民選舉、民政部門認(rèn)定的村民自治組織，它不是有經(jīng)營權(quán)、核算權(quán)、收益權(quán)、負(fù)債權(quán)、負(fù)有限責(zé)任的企業(yè)法人，不是有稅收權(quán)、支出權(quán)和負(fù)債權(quán)的政府法人，也不是有資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)和負(fù)債務(wù)償還的社團(tuán)和事業(yè)法人。因此，如果集體土地平等進(jìn)入市場，由誰作為承擔(dān)土地所有權(quán)或者使用權(quán)交易、出租、入股、抵押、出讓等的法律主體？該主體在入股和抵押破產(chǎn)清算中，是負(fù)所有權(quán)完全被轉(zhuǎn)移的清償責(zé)任，還是負(fù)部分使用權(quán)被轉(zhuǎn)移的責(zé)任，或者是一定時間的使用權(quán)被轉(zhuǎn)移的清償責(zé)任？

（2）長期看，許多集體土地所有者——村委會必然消亡，產(chǎn)生未來集體土地所有者缺位問題。從長期來看，行政村和自然村，由于人口的城市化、青年人的遷移及駐村老年人的逐步減少和去世，有些行政村和自然村可能逐步消失，那么以一定規(guī)模人口為基礎(chǔ)的社會組織——村委會，也就失去存在的基礎(chǔ)。如果一塊集體土地的出讓期為40年，其所有者又消失了，如何收回及再出讓？

（3）集體土地產(chǎn)權(quán)中，行政村與自然村天賦資源利益差別的矛盾。目前行政村與自然村（村民小組）的架構(gòu)是從過去人民公社大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)繼承轉(zhuǎn)變過來的。曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)核算是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，從而許多地方的土地承包是以村民小組為范圍進(jìn)行分配的。一個行政村中，土地旱水、坡平、近遠(yuǎn)、好劣等，有很大的差別。如果集體土地的內(nèi)部分配、出讓、入股、出租和抵押等以行政村為基礎(chǔ)，將會形成行政村與村民小組利益的嚴(yán)重沖突。

（4）集體土地長期使用權(quán)的繼承權(quán)不明確。一是耕地長久使用權(quán)能否繼承不明確。中共十八屆三中全會《決定》中提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這里我們看到，盡管耕地可長期使用，但沒有規(guī)定繼承權(quán)。留下的問題是，承包人去世后，會不會收回使用權(quán)，而不允許其親屬法定繼承？二是集體林地使用權(quán)是有限期限，還是長期使用？能否法定繼承？三是《決定》提出要保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。這句話看國土部門如何理解，如果與《物權(quán)法》銜接，則可法定繼承；如果國土部門的配套改革方案不這樣理解，或者沒有統(tǒng)籌起來考慮，則沒有繼承權(quán)。

（5）農(nóng)民的耕地林地宅地，許多沒有確權(quán)發(fā)證，農(nóng)村土地資源實(shí)際上無法由市場進(jìn)行配置。市場經(jīng)濟(jì)配置耕地林地宅地資源的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)的標(biāo)志是不動產(chǎn)認(rèn)定后所發(fā)的財產(chǎn)權(quán)證，一切由市場配置的出租、流轉(zhuǎn)、入股、抵押、繼承等行為，都規(guī)定在這張證明資產(chǎn)的契約之中。沒有財產(chǎn)權(quán)證，根本就無法進(jìn)行法律意義上的相關(guān)雙方及多方間的經(jīng)濟(jì)行為，而農(nóng)村土地資源的市場配置，也就成了一句空話。

（6）實(shí)際的集體土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)作中，因?yàn)檫€有黨支部，許多行政村，要么黨支部書記和村委會主任行使所有權(quán)，私自出租甚至出售土地，謀取個人和小團(tuán)體利益；要么成為縣鄉(xiāng)政府的延伸機(jī)構(gòu)，執(zhí)行上級部門旨意，強(qiáng)制征用和征收土地和住宅。

2.城鎮(zhèn)國有住宅產(chǎn)權(quán)年期和混亂問題

城鎮(zhèn)土地和住宅資產(chǎn)也存在著一定程度和一些范圍的產(chǎn)權(quán)不清，甚至存在未經(jīng)認(rèn)證的產(chǎn)權(quán)。其主要問題有：（1）有限使用年期產(chǎn)權(quán)與市場運(yùn)行的矛盾和隱患。與農(nóng)戶承包耕地和村民宅地的區(qū)別是，城鎮(zhèn)商品住宅和工商用地為國有土地，由政府有關(guān)部門對自然人和法人發(fā)放使用財產(chǎn)權(quán)證，但不是長期使用產(chǎn)權(quán)，而是有限使用年期產(chǎn)權(quán)，如50年到70年不等。目前的有限使用年期產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中遇到不少問題。典型的如以房養(yǎng)老，有50年使用期限財產(chǎn)權(quán)的住宅，使用了40年，剩余10年使用財產(chǎn)權(quán)，抵押給銀行養(yǎng)老，銀行對其評估多少價值呢？如果財產(chǎn)使用權(quán)已經(jīng)到期，人還沒有去世，銀行發(fā)不發(fā)養(yǎng)老金呢？如果人去世了，銀行拍賣房屋，以收回本息，或者平衡抵押貸款債券化，就剩5年使用財產(chǎn)權(quán)，或者使用權(quán)已經(jīng)到期，怎么向市場拍賣呢？國務(wù)院關(guān)于以房養(yǎng)老方案出臺后，有關(guān)部門出來解答，說由《物權(quán)法》協(xié)調(diào)。但是，規(guī)定國有土地使用期限的法律和部門，是認(rèn)定和確權(quán)不動產(chǎn)的法律和部門，而《物權(quán)法》則是法院用來調(diào)節(jié)的裁定法，不是認(rèn)定和確權(quán)發(fā)證的法律，法院也不是不動產(chǎn)的發(fā)證機(jī)關(guān)。諸如此類，如土地和住宅等有限使用年期財產(chǎn)權(quán)抵押、入股、買賣、出租等，都有一個市場連續(xù)運(yùn)行與土地使用年期權(quán)斷裂的沖突；在私人住宅、企業(yè)房地、自然人股權(quán)等財產(chǎn)繼承上，《土地管理法》與《物權(quán)法》之間，顯然也不協(xié)調(diào)。

（2）城鎮(zhèn)許多土地和住宅產(chǎn)權(quán)有多部門和多層級的產(chǎn)權(quán)認(rèn)定，還有相當(dāng)多的不動產(chǎn)沒有得到產(chǎn)權(quán)認(rèn)證。一是多部門多頭管理。一般產(chǎn)權(quán)由兩個部門認(rèn)定，分別出具《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》，對于住宅也有一些地方由房屋管理部門和土地管理部門統(tǒng)一出具的《房地產(chǎn)權(quán)證書》，此外還有相當(dāng)比例的由軍方有關(guān)部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)的軍產(chǎn)房。二是產(chǎn)權(quán)管理層級混亂。一些集體建設(shè)用地上的住宅廠房商地等，則由層級不同的建設(shè)、國土部門發(fā)放集體屬性的產(chǎn)權(quán)證，有的是鄉(xiāng)政府直接發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證，稱之為有證的小產(chǎn)權(quán)房。三是沒有產(chǎn)權(quán)認(rèn)證。因各種原因，至今還沒有產(chǎn)權(quán)認(rèn)證的城鎮(zhèn)國有土地住宅，有相當(dāng)大的規(guī)模。另外，目前看來一些在集體土地上建設(shè)的，已經(jīng)長期占有使用的，根本不可能拆除的廠房和住宅，更是沒有產(chǎn)權(quán)注冊登記證明。

（3）城鎮(zhèn)住宅，還留有一部分私有的產(chǎn)權(quán)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在過去的憲法里，社會主義改造過程中，保留了一些城市私有住房，除了自己居住外，還可以有一部分用來出租。1982年修憲，只是規(guī)定城鎮(zhèn)土地國有，但是在憲法中，包括后來的土地管理法中，也沒有對原有私有住宅和土地規(guī)定其所有權(quán)屬，特別對是否廢除原有的房屋產(chǎn)權(quán)證等事項(xiàng)，沒有明確的條文說明。這就造成一系列產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、征地拆遷、繼承糾紛等方面的矛盾和問題。

二、城鄉(xiāng)分割和政府主導(dǎo)的土地和住宅分配

我們曾經(jīng)認(rèn)為土地等自然資源沒有價值，不是商品，將土地作為無償資源進(jìn)行劃撥分配。在城鄉(xiāng)土地分配上，《憲法》雖然規(guī)定，只有公共利益需要時，才能征用農(nóng)村和城郊集體土地，但《土地管理法》卻規(guī)定，除了農(nóng)村宅基地及其他農(nóng)村建設(shè)用地，所有建設(shè)用地，是集體土地的需要先征收為國有，加上原有國有土地再分配，且都由政府進(jìn)行分配。

1.城鄉(xiāng)二元：政府計劃壟斷分配主導(dǎo)

從建設(shè)用地分配看，（1）中央政府計劃分配土地資源，地方政府千方百計擴(kuò)大用地來源。國家高度集中土地資源的配置和管理權(quán)力。國土部門每年規(guī)劃建設(shè)用地總量，向各地下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)；一定限額以上的建設(shè)用地，需要到國務(wù)院批準(zhǔn)。如《土地管理法》第四十五條明確規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：基本農(nóng)田；基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；其他土地超過七十公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。”而各地除了國土部門下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)外，不足的部分，往往通過村莊整治、改造未利用的可用土地，增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的途徑，以及填海造地，甚至先租后征等多種來源和辦法，增加可分配建設(shè)用地資源。

（2）市場城鄉(xiāng)二元分割，城市土地為行政寡頭壟斷型市場分配，農(nóng)村除了被限制和發(fā)育不充分的耕地流轉(zhuǎn)和隱性的宅地買賣等配置外，幾乎沒有耕地林地宅地市場方式的分配。城市用地，先是全部無償或者成本價劃撥，后是對非公益用地有償協(xié)議出讓，再后來是由政府行政寡頭壟斷進(jìn)行招拍掛出讓，一家賣地，千家競價，價高者得，一次性收取50年或70年出讓金。

（3）經(jīng)營城市、招商引資、土地財政和寡頭出讓，形成了持續(xù)推高商住房地價，及相對壓低工廠等地價的體制和機(jī)制。A.許多地方儲備建設(shè)用地，炒高房價，以土地一定溢價率的標(biāo)的掛拍，期望出讓價高于標(biāo)的價；如果最后報價低于標(biāo)的，則以流拍為由，拒絕低價出讓。B.對能增加當(dāng)?shù)谿DP和有稅收貢獻(xiàn)的招商引資企業(yè)，雖然也進(jìn)行招拍掛，但通過壓低出讓標(biāo)的價、設(shè)定競標(biāo)資格、減少競標(biāo)企業(yè)、先征后返（地方稅收部分）等方式，低價格出讓。

（4）政府的用地管制缺失和混亂。土地資源的分配有其特殊性，需要規(guī)劃和用途管制。土地資源的配置完全任由市場自動調(diào)節(jié)，則會導(dǎo)致各類建設(shè)的功能和布局混亂。目前的問題是：A.用地規(guī)劃由發(fā)改委、國土、建設(shè)、交通、環(huán)境等部門分頭進(jìn)行，各規(guī)劃間不相協(xié)調(diào)甚至矛盾和沖突；B.規(guī)劃重城市，輕農(nóng)村，城郊沒有預(yù)先進(jìn)行，許多地方農(nóng)村（包括一些城郊地帶）的住宅、公益用和集體企業(yè)用地等，甚至沒有規(guī)劃，亂占亂建問題非常嚴(yán)重；C.規(guī)劃實(shí)施不嚴(yán)肅，一任地方領(lǐng)導(dǎo)一個建設(shè)想法，使得規(guī)劃變動頻繁，拆了建，建了又拆，形成惡性循環(huán)。

2.住宅分配雜亂及其政府的強(qiáng)勢影響

從城鄉(xiāng)住宅用地及住宅分配看，（1）城鎮(zhèn)住宅用地分配比例過低以及地方政府和房產(chǎn)商囤積土地饑餓出售，推動房價持續(xù)上漲。除了政府上述行政寡頭壟斷出讓分配外，有時中央和地方兩級政府對住宅用地的分配比例過小，特別是地方政府因土地財政，用囤積土地、饑餓供給法拉漲地價；大地產(chǎn)商購買土地后二級囤積，等到房價上漲后，再建設(shè)出售，獲得較高利潤。特別需要指出的是，在調(diào)控房價時，控制土地向住房建設(shè)分配、控制住宅生產(chǎn)建設(shè)方信貸的措施，往往形成下一輪房價的暴漲。

（2）城鎮(zhèn)“饑餓供給土地—地房漲價—吸引房屋投機(jī)—房再漲價—饑餓供給土地”，形成惡性循環(huán)。由于饑餓供地和土地財政推動房價上漲過快，城鎮(zhèn)住宅成為增值最快的資產(chǎn)，加之又沒有房產(chǎn)稅增加持有成本予以抑制，使得商品房成為投機(jī)的盛宴，進(jìn)一步導(dǎo)致房價上漲。

（3）政府參與和主導(dǎo)城鎮(zhèn)土地分配力量太強(qiáng)并導(dǎo)致混亂；住宅供給分配不公平，居民間因住宅分配方式和時間不同財富兩極分化越來越大；小產(chǎn)權(quán)房雖然違規(guī)，但在滿足城鄉(xiāng)居民巨大居住需求方面，功不可沒；保障房分配腐敗難絕，質(zhì)量較差，財政恐難以承受。從住宅結(jié)構(gòu)看，目前我國存在房改房、商品房、各類小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)適房和廉租房等。A.房改房居民收益最大。房改房部分，由于獲得非常便宜，當(dāng)房價輪番上漲后，相當(dāng)于對長期低工資的一種補(bǔ)償，成為相當(dāng)多居民積累的財富；B.商品房購買者從財富積累者逐步變成受地方財政出讓金稅費(fèi)等和銀行貸款利息盤剝的房奴。商品房方式的分配，居民越是較早購買，由于協(xié)議價出讓，或者地價還較低，價格越低，漲價形成的財富越多；越是較后購買，由于出讓金稅費(fèi)的增多，以及高額的銀行貸款利率，財產(chǎn)收益和財富積累效應(yīng)越來越薄，甚至成為不堪承擔(dān)的負(fù)資產(chǎn)。這種壓力和恐慌，轉(zhuǎn)化為眾多已獲得房屋居民盼房價持續(xù)上漲的強(qiáng)烈愿望；C.各類小產(chǎn)權(quán)房，如農(nóng)民在集體土地上建設(shè)的，部隊(duì)在軍地上建設(shè)的，有的工廠和企業(yè)在工廠和其他類型用地上建設(shè)的等等，估計有70多億平方米，占整個住宅存量的1/3。從用途管制上講，許多不符合規(guī)劃；從住房看，既有一部分投機(jī)者和高收入者購買，也有相當(dāng)多的低收入居民居住。但客觀評價，小產(chǎn)權(quán)房對于平抑房價、保障居住，功不可沒。D.政府也建設(shè)經(jīng)適房、廉租房等，希望保障更多居民實(shí)現(xiàn)居者有其屋。但由于是政府主導(dǎo)分配，存在程度不同的價差，尋租空間大，腐敗滋生；政府建蓋此類房，資金少，加上諸多原因，導(dǎo)致工程質(zhì)量較差；有時讓房產(chǎn)商獲得土地時，要求配建，既導(dǎo)致配建部分質(zhì)量低下，又將其價格損失加在其它商品房的售價之中，抬高房價；中央政府對廉租房轉(zhuǎn)移支付較少，地方政府財政緊張，銀行又不愿意進(jìn)入低收益和低質(zhì)量資產(chǎn)信貸投放之中，地方政府要么通過各種方式欺騙中央，要么背上沉重的債務(wù)和管理負(fù)擔(dān)。

（4）農(nóng)村宅地及住宅分配方面的問題

農(nóng)村土地，盡管由農(nóng)民集體所有，但是其宅基地的分配，并不是村民內(nèi)部協(xié)商后，村里就可以決定的；是否給予申請村民宅基地，還是由政府行政審批分配，屬于無償分配，申請建設(shè)住宅的村民并不需要向村集體繳納獲得土地的費(fèi)用。

村集體中的宅基地分配是按照村民因婚等分戶需要、村民申請、政府申批，后來又加村務(wù)公開公示等程序進(jìn)行的。在政府管理不嚴(yán)格的時期和地方，村民也會在承包耕地林地中，在荒坡邊角等地中蓋房，大部分成為事實(shí)上的占有。

與城鎮(zhèn)住宅產(chǎn)權(quán)不同的是，農(nóng)村宅基地可以永續(xù)使用、實(shí)際繼承；但按照目前的法律法規(guī)，還不能抵押、入股、交易，許多沒有產(chǎn)權(quán)證書。而在城鎮(zhèn)國有土地上建設(shè)的住宅，則最長使用期不超過70年，按照土地管理法不能永續(xù)使用，但可以抵押、入股、出租、交易和在有限時間內(nèi)繼承，如無特殊原因，均頒發(fā)70年以內(nèi)的有限產(chǎn)權(quán)證書。根據(jù)法院可以依據(jù)的裁定法——《物權(quán)法》，到期后可自動接續(xù)。但是，此規(guī)定沒有產(chǎn)權(quán)認(rèn)定法——土地法認(rèn)定意義上的產(chǎn)權(quán)，即法院的裁定不可能得到產(chǎn)權(quán)認(rèn)定部門的產(chǎn)權(quán)證書。

由于農(nóng)村人口的遷移流動，特別是建設(shè)用地的緊張，許多地方政府開始進(jìn)行村莊整治，農(nóng)民集中居住上樓，以騰出更多的建設(shè)用地指標(biāo)。這實(shí)際上是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民居住和生活方式的一種轉(zhuǎn)變。但是，從農(nóng)民的利益來看，由于沒有按市價交易，政府在拆遷征用宅基地后，有非常大的利益空間，這部分利益本來至少相當(dāng)部分是屬于農(nóng)民的。從產(chǎn)權(quán)看，如果還是在集體用地上建設(shè)的住宅樓，農(nóng)民仍然有永續(xù)使用權(quán)，但沒有可上市交易等國有產(chǎn)權(quán)證書；如果是征用為國有的土地上所建，按照土地管理法，則只有有限使用年期產(chǎn)權(quán)。

總體上看，改革開放以來，土地和住宅體制雖已轉(zhuǎn)型35年之久，但是我們忽視了產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)這樣一個不可抗拒的規(guī)則，沒有找到一個既符合社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度要求，滿足城鄉(xiāng)居民的財富和住宅較為公平分配的共同富裕原則，又能使其體制在市場經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)有效接軌和運(yùn)轉(zhuǎn)，并且不至于造成或者兩極分化、或者福利過度和財政破產(chǎn)的問題模式。問題的根源在于，我們始終沒有下決心理清土地和住宅經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)體制，沒有建立，也不可能很好地建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的符合市場調(diào)節(jié)要求的土地和住宅市場，并且對于規(guī)劃和用途管制等市場失靈需要政府調(diào)節(jié)的部分，體制也混亂不堪、監(jiān)管不力。這導(dǎo)致土地和住宅領(lǐng)域中，問題不斷、積怨成堆，成為改革最艱難和最需要攻堅的一個險灘。