“環(huán)京津貧困帶”破解路徑探索

魯金萍LU Jin-ping；楊振武YANG Zhen-wu

（①中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872；②中國鐵道出版社綜合編輯部，北京 100054）

（①School of Economics，Renmin University of China，Beijing 100872，China；②Comprehensive Editorial Department of China Railway Publishing House，Beijing 100054，China）

0 引言

2005年8月17日，“環(huán)京津貧困帶”的概念被首次提出來了，它是指在北京和天津這樣的國際大都市周圍，環(huán)繞著河北的3798 個(gè)貧困村、32 個(gè)貧困縣，年均收入不足625 元的272.6 萬貧困人口，集中連片，與西部地區(qū)最貧困的“三西地區(qū)”相比，處在同一發(fā)展水平，有的指標(biāo)甚至更低。這些地區(qū)一直以來都承擔(dān)著為京津地區(qū)減少風(fēng)沙、提供清潔水源的責(zé)任，這很大程度的制約了該地區(qū)的資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，阻礙了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 “環(huán)京津貧困帶”的發(fā)展特點(diǎn)

1.1 省級(jí)行政區(qū)劃切割最嚴(yán)重的區(qū)域“環(huán)京津貧困帶”隸屬河北、北京和天津3 個(gè)省級(jí)行政區(qū)、11 個(gè)地級(jí)行政區(qū)和24 個(gè)縣（區(qū)）級(jí)行政區(qū)。多年來，該區(qū)域扶貧開發(fā)工作由各級(jí)扶貧辦負(fù)責(zé)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)或由各級(jí)政府所屬的項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)，或由各級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)，自成體系的扶貧開發(fā)和生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理方式，如此一來很多的扶貧開發(fā)工程和生態(tài)建設(shè)工程都沒有真正的發(fā)揮作用，反而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成很大的負(fù)面影響，而大力的發(fā)展生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)在一定程度上忽視對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 特大城市周邊最貧困的區(qū)域（表1、表2）上海和廣州作為“長三角”和“珠三角”兩大城市群發(fā)展的龍頭，對(duì)于周圍地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到很重要的拉動(dòng)作用，使之基本上消除了大范圍的區(qū)域性貧困。而京津地區(qū)作為京津冀區(qū)域發(fā)展的龍頭，雖然使唐山、保定尤其是廊坊等區(qū)域受益較多，但與之毗鄰的張家口、承德地區(qū)仍有眾多國家級(jí)貧困縣存在。事實(shí)上，城市周邊腹地是中心城市發(fā)展過程中不可分割的重要組成部分，中心城市只有保持與所在區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能獲得持續(xù)穩(wěn)定和繁榮。京津周邊貧困帶的存在不僅影響京津地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著差距的不斷擴(kuò)大，還將影響到京津冀整體的社會(huì)安全和穩(wěn)定。

1.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)最敏感的區(qū)域“環(huán)京津貧困帶”區(qū)域內(nèi)人口平均密度超過140 人/km2，為維系區(qū)內(nèi)眾多人口的生存和發(fā)展，遭遇了超強(qiáng)的開發(fā)和墾殖。另外，由于區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多為能源、冶金、紡織、食品和煙草等行業(yè)，對(duì)資源依賴性較強(qiáng)，隨著對(duì)資源的不斷開發(fā)利用，資源短缺問題越來越突出，礦產(chǎn)資源短缺矛盾日益加劇。河湖斷流、地表水源污染、草場退化、資源短缺等問題的頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著京津冀地區(qū)的供水安全和大氣環(huán)境質(zhì)量的改善，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)十分艱巨。

表1 我國大城市與周邊地區(qū)發(fā)展差距表（2002年）

表2 2004-2010年京冀邊界兩側(cè)各項(xiàng)收入指標(biāo)平均值

2 “環(huán)京津貧困帶”的成因

京津地區(qū)是全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)核心地帶，具有很大的社會(huì)影響力，其周邊地區(qū)貧困和生態(tài)問題是需要得到關(guān)注的。理性評(píng)價(jià)和系統(tǒng)剖析“環(huán)京津貧困帶”產(chǎn)生的深層次原因，對(duì)于京津冀區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。客觀地講，“環(huán)京津貧困帶”的形成既有歷史原因、自然原因，也有現(xiàn)實(shí)因素和人為因素。

2.1 自然條件惡劣和人口受教育程度低“環(huán)京津貧困帶”的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，很容易受到人為破壞，并且不容易得到恢復(fù)。有資料顯示，“環(huán)京津貧困帶”不僅土壤嚴(yán)重風(fēng)蝕沙化，水土也嚴(yán)重流失。另外，“環(huán)京津貧困帶”的居民普遍沒有接受到高等教育，而且接受再教育的能力也有限，他們內(nèi)心封閉，害怕挑戰(zhàn)，這些因素都阻礙了他們脫貧致富的步伐。

2.2 決策管理者各執(zhí)一方、政策單一、不協(xié)調(diào) 從歷史上看，明朝以來大規(guī)模毀林建城等多次重大決策失誤，導(dǎo)致了這一地區(qū)人口過密、草畜失衡和林糧矛盾突出。所以在環(huán)京津地區(qū)形成了“國家要生態(tài)、地方要財(cái)政、農(nóng)民要吃飯”的局面。而且該區(qū)域行政割據(jù)嚴(yán)重，區(qū)內(nèi)城市各自為政，缺乏合理的協(xié)作與分工，未形成適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢、具有區(qū)域強(qiáng)大輻射力和競爭實(shí)力的城鎮(zhèn)體系，行政地位或者經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘兄g畸形競爭，存在行政隸屬關(guān)系的城市之間相互掣肘、利益沖突，無行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相當(dāng)?shù)某鞘兄g無序發(fā)展、不規(guī)范競爭。多方面原因?qū)е略摰貐^(qū)持續(xù)貧困，使得國家很多生態(tài)工程投入大、成效低，沒有取得真正的實(shí)效。因此，“環(huán)京津貧困帶”的根源在于決策、管理、政策上如何協(xié)調(diào)一致的問題。

2.3 以犧牲經(jīng)濟(jì)為代價(jià)保護(hù)生態(tài)“環(huán)京津貧困帶”是京津冀地區(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)。國家和政府為了保護(hù)首都及其他城市的水源和防止風(fēng)沙危害，一直都在采取不同的措施限制“環(huán)京津貧困帶”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而該地區(qū)為了給京津地區(qū)提供充足、清潔的水資源，只能壓縮自身的農(nóng)業(yè)用水，造成了很多耗水嚴(yán)重和排污嚴(yán)重的企業(yè)關(guān)停，但其實(shí)這些企業(yè)的效益是很可觀的。為保護(hù)京津大氣環(huán)境而實(shí)施的封山育林、退耕還林還草工程，就是以犧牲當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的畜牧業(yè)發(fā)展為代價(jià)進(jìn)行的。

2.4 缺乏相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，目前,“環(huán)京津貧困帶”資源多是無償提供的，為保護(hù)資源環(huán)境所做出的貢獻(xiàn)和蒙受的損失基本得不到補(bǔ)償，現(xiàn)有的一些補(bǔ)償方式多為臨時(shí)性協(xié)議，沒有形成制度性的文件，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未實(shí)現(xiàn)市場化，無法真正彌補(bǔ)地方所蒙受的損失。缺乏相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的這種現(xiàn)狀，不僅制約了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也無法真正的起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。

3 國外城市和區(qū)域反貧困成功經(jīng)驗(yàn)借鑒

當(dāng)今世界，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都存在不同程度的貧困現(xiàn)象，各國國情雖有不同，但均結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行著反貧困的探索，一些國家在反貧困實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，包括在市場經(jīng)濟(jì)條件下反貧困的基本規(guī)律和富有特色的反貧困道路，這將對(duì)“環(huán)京津貧困帶”脫貧具有重要啟示[2]。

3.1 加快發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)是重中之重 有資料顯示，加快發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠有效的改善貧困地區(qū)的貧困狀況。如戰(zhàn)后40年，意大利共投資94 萬億里拉對(duì)南方進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)，并先后實(shí)施了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)、提高國營和國家控股企業(yè)向南方投資的比例以及積極開發(fā)智力和旅游業(yè)等措施，使整個(gè)南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著改善，人民水平得到極大提高，有效地解決了貧困問題。

3.2 政府大力扶持是脫貧的助推器 國家的大力扶持是縮小貧困落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的關(guān)鍵。世界上很多國家設(shè)立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，用來增加對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和生產(chǎn)線投資，并在很多方面都對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策。政府的大力扶持主要體現(xiàn)在實(shí)施各種發(fā)展計(jì)劃上，比如印度政府1974年實(shí)施了“最低需求計(jì)劃”，這個(gè)計(jì)劃不僅包括了很多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，比如初等教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村供水等，還包括了農(nóng)村住房建設(shè)等。

3.3 重視貧困地區(qū)的人力資源開發(fā) 一般來說，貧困地區(qū)和其他地區(qū)的差距不僅是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入方面，在人的觀念和教育水平方面也存在著很大的差距，而這種觀念和教育水平上的差距直接導(dǎo)致了文化、勞動(dòng)、技術(shù)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)精神方面的差距。所以，重視貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)對(duì)于發(fā)展貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)是很有幫助的。世界上一些國家進(jìn)行了有益的探索和嘗試，取得了很好的成效。如1972～1977年間，馬來西亞政府教育投資占國家財(cái)政總預(yù)算的22%，大大提高了國民教育水平，1987年全國生活在貧困線以下的人口占總?cè)丝诘谋壤龔?970年的50%降至l5%。印度尼西亞在20 世紀(jì)70年代大幅度增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育設(shè)施的投資。從1977年起，對(duì)貧困家庭的子女免收學(xué)費(fèi)，大大提高了初等教育的入學(xué)率。1998年貧困兒童初等教育入學(xué)率達(dá)到92%。20 世紀(jì)60年代，美國在對(duì)阿巴拉契亞等落后地區(qū)的開發(fā)中，除了公路外，教育設(shè)施項(xiàng)目占資助的比重最高，對(duì)扶持貧困人口和加快落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3.4 積極利用國際援助和國際合作 反貧困工作需要大量的資金投入，在貧困地區(qū)發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的過程中，如果只是依靠國內(nèi)的資金，往往不能達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，必須積極利用國際援助和國際合作才能更好更快的完成任務(wù)。一直以來向我國提供發(fā)展援助的國家機(jī)構(gòu)是世界銀行及其附屬的國際開發(fā)協(xié)會(huì)，它為促進(jìn)我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了很多的幫助。有資料顯示，最有效的減輕貧困和促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目是農(nóng)業(yè)研究、農(nóng)村供水、初等教育、衛(wèi)生保健等。所以，我國向世界銀行貸款最多的項(xiàng)目是關(guān)于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展方面的，其中這些資金的大部分都用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在1961～1998年間，國際開發(fā)協(xié)會(huì)向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的貸款援助比例已經(jīng)達(dá)40%以上，這些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括電力、供水及衛(wèi)生設(shè)施等。在1980年以前世界銀行及國際開發(fā)協(xié)會(huì)曾經(jīng)列出過一個(gè)十大受援國的名單，其中印度、巴西、印度尼西亞、韓國、哥倫比亞、巴基斯坦、泰國等都在列。

4 “環(huán)京津貧困帶”的破解路徑

新時(shí)期，“環(huán)京津貧困帶”既面臨如何維護(hù)流域生態(tài)安全，保障京津冀都市圈的可持續(xù)發(fā)展，又面臨如何快速有效地發(fā)展經(jīng)濟(jì)以緩解甚至消除貧困的雙重困境，成為京津冀乃至環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，積極探索破解路徑對(duì)于京津冀都市圈的和諧快速發(fā)展具有十分重要的意義。

4.1 加快發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)“造血”功能 解決問題的關(guān)鍵就是突破行政區(qū)劃限制，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間合作的質(zhì)量與水平能夠很大程度上的決定“環(huán)京津貧困帶”地區(qū)是否可以在京津冀一體化經(jīng)濟(jì)中獲利，是否實(shí)現(xiàn)高效的以產(chǎn)業(yè)為核心的市場化整合。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與合作是京津冀經(jīng)濟(jì)合作的核心，這對(duì)于河北來說是一次難得的發(fā)展機(jī)遇。而區(qū)域內(nèi)各城市發(fā)展的梯度性和互補(bǔ)性是促成合作的一個(gè)必要條件，所以各方應(yīng)該比較各自的優(yōu)勢進(jìn)行各自的戰(zhàn)略調(diào)整。比如北京和天津地區(qū)的科技競爭力強(qiáng)，應(yīng)該大力的發(fā)展資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，這樣不僅能夠緩解城市密度過大的壓力，還可以提高自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和整體實(shí)力。而張承地區(qū)人均資本少、人均技術(shù)資源少、勞動(dòng)力資源豐富，通過聯(lián)合建立產(chǎn)業(yè)基地等方式，積極吸引實(shí)力企業(yè)入駐，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用高科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，走低污染、低消耗、高效益的新型工業(yè)化道路，做大做強(qiáng)鋼鐵、建材、化工、制藥、機(jī)械裝備、能源、食品等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力發(fā)展現(xiàn)代物流、旅游和信息等新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域“造血”功能，促進(jìn)“環(huán)京津貧困帶”經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

4.2 建立長期而穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是核心 經(jīng)濟(jì)外溢理論認(rèn)為，無論是環(huán)境破壞所造成的危害還是環(huán)境治理所帶來的效益都會(huì)外溢到周邊地區(qū)?！碍h(huán)京津貧困帶”要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)雙重目標(biāo)，關(guān)鍵在于消除體制障礙，建立長期而穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：①借助權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)封山禁牧、退耕還林、礦業(yè)限采、企業(yè)關(guān)停、節(jié)水灌溉等生態(tài)保護(hù)措施開展損失評(píng)估，作為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要依據(jù)。②完善水資源補(bǔ)償、生態(tài)林業(yè)用地補(bǔ)償、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補(bǔ)償、高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補(bǔ)償、提高地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、提高生態(tài)功能區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、生態(tài)工程管護(hù)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償政策，明確生態(tài)補(bǔ)償渠道，科學(xué)測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。③協(xié)調(diào)京津市屬單位、大中型企業(yè)、大專院校和科研單位，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)縣，對(duì)環(huán)京津周邊山區(qū)縣（市）對(duì)口幫扶。④探索生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。確定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，包括水資源使用權(quán)損失補(bǔ)償政策、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補(bǔ)償政策、生態(tài)工程管護(hù)費(fèi)用補(bǔ)償政策等特殊的資源環(huán)境保護(hù)損失補(bǔ)償政策。完善多層次的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，包括完善相關(guān)法律法規(guī)，制定相關(guān)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系、具體操作程序以及協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理機(jī)制，形成完善的生態(tài)補(bǔ)償體系[4]。

4.3 加強(qiáng)“環(huán)京津貧困帶”人才培養(yǎng)與引進(jìn) 京、津、冀三地都是在相對(duì)獨(dú)立發(fā)展，北京對(duì)兩者的輻射作用微乎其微，對(duì)人才、資源的吸附作用卻導(dǎo)致了“環(huán)京津貧困帶”的出現(xiàn)，使得該區(qū)域越發(fā)欠發(fā)達(dá)抑或貧困。人才資源對(duì)于一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著非常重要的作用，因此，需要采取更加有力的措施，加強(qiáng)“環(huán)京津貧困帶”的人才培養(yǎng)與引進(jìn)，為該區(qū)域的發(fā)展提供人力資源支撐。如加強(qiáng)大中院校、科研院所人才和致富帶頭人的培養(yǎng)，加強(qiáng)職業(yè)技能人才培訓(xùn)，為“環(huán)京津貧困帶”發(fā)展提供專業(yè)對(duì)口人才，促進(jìn)科研成果向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。成立“環(huán)京津貧困帶”教育人力資源基金，作為正常教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，以及采取補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)京津、河北其他相對(duì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的高素質(zhì)的人員向環(huán)京津貧困地區(qū)遷移。大力引進(jìn)國內(nèi)外專業(yè)適用人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)提供人才和智力保障，并設(shè)立專項(xiàng)鼓勵(lì)支持資金，作為國家級(jí)等高級(jí)人才引進(jìn)的獎(jiǎng)勵(lì)基金。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、民工技術(shù)資格等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)與周邊地區(qū)的相互認(rèn)證，消除“環(huán)京津貧困帶”的勞動(dòng)力流動(dòng)障礙。

4.4 加大政府的政策扶持力度 隨著“環(huán)京津貧困帶”與京津地區(qū)發(fā)展差距的進(jìn)一步拉大，有必要對(duì)該區(qū)域開展深入研究，在用足用活現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，實(shí)施特殊的差異性扶持政策：①結(jié)合區(qū)域資源稟賦及發(fā)展優(yōu)勢，國家和省級(jí)財(cái)政要直接加大資金、物資的支持力度，放寬小額貸款，尤其應(yīng)加大中央財(cái)政投入比例，增大該區(qū)域固定資產(chǎn)投資規(guī)模。②對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其道路交通建設(shè)實(shí)施政策傾斜，優(yōu)先立項(xiàng)，取消地方配套資金，地方性高速通行費(fèi)用實(shí)行減半征收。③在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)行先行、先試政策，實(shí)現(xiàn)社保、醫(yī)保、養(yǎng)老、住房公積金互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)教育、衛(wèi)生資源開放共享，通訊實(shí)施同城資費(fèi)。④實(shí)施差別化的土地政策，實(shí)行用地指標(biāo)傾斜，適當(dāng)增加建設(shè)用地和新增建設(shè)用地占未利用地指標(biāo)。⑤加強(qiáng)“環(huán)京津貧困帶”與京津地區(qū)的干部掛職交流，提高干部水平，保證工作對(duì)接。⑥對(duì)“環(huán)京津貧困帶”實(shí)行“少取多予”政策，對(duì)轄區(qū)企業(yè)實(shí)行有區(qū)別的稅賦優(yōu)惠，加大縣級(jí)財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)分配中的比重，提高轉(zhuǎn)移支付比例。設(shè)立“環(huán)京津貧困帶”發(fā)展專項(xiàng)資金，加大扶貧開發(fā)力度。

[1]河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告[R].亞洲開發(fā)銀行，河北省財(cái)政廳，2004，10.

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