中心鎮(zhèn)建設(shè)如何解決好“錢從哪里來”

杭州市發(fā)展和改革委員會課題組

中心鎮(zhèn)建設(shè)如何解決好“錢從哪里來”

杭州市發(fā)展和改革委員會課題組

破解市中心鎮(zhèn)投融資難題，需要放大財政資金的杠桿效應(yīng)，積極通過發(fā)行地方債等多種方式拓寬低成本融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營、地產(chǎn)綜合開發(fā)等方式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營

城鎮(zhèn)化是衡量一國和地區(qū)現(xiàn)代化的重要標志。盡管第六次人口普查資料顯示，杭州市城鎮(zhèn)化率水平已達到73.50%，但是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與杭州經(jīng)濟發(fā)展所處的階段、與全面建成小康社會的要求還有很大的距離。這種差距更多的不是在中心城區(qū)，而集中表現(xiàn)在杭州大批小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)配套不齊、生態(tài)環(huán)境遭受破壞、建設(shè)缺乏特色，還很難發(fā)揮承載現(xiàn)代經(jīng)濟、現(xiàn)代生活的功能，還不能承接中心城區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)的分流，還不能滿足富裕起來的人民享受品質(zhì)生活的需要。但全面鋪開小城鎮(zhèn)建設(shè)超出現(xiàn)階段的財力，而中心鎮(zhèn)作為杭州市城鎮(zhèn)化承上啟下的抓手，先行建設(shè)成為現(xiàn)實選擇，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快推進新型城市化的重要環(huán)節(jié)。加強中心鎮(zhèn)的建設(shè)，需要大量資金投入。因此，探索建立一套適合加快杭州中心鎮(zhèn)發(fā)展的投融資體系，建立多元可持續(xù)的資金保障機制，解決好“錢從哪里來”就顯得十分必要。

投融資現(xiàn)狀

2010年，杭州市委作出以新型城市化為主導(dǎo)、加強城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的重要決策部署，全市上下在加快中心鎮(zhèn)建設(shè)上形成了共識，不斷創(chuàng)新中心鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制與方式。一是完善政策，加大中心鎮(zhèn)傾斜扶持力度。市委、市政府下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見》，出臺系列專項政策文件，明確提出要進一步完善財政管理體制，建立多元化城鎮(zhèn)建設(shè)投入機制，有效擴大籌資渠道，以項目為抓手，不斷加大中心鎮(zhèn)建設(shè)的投入力度。二是加大財政資金扶持。市本級財政每年新增3億元用于支持中心鎮(zhèn)建設(shè)項目，五縣（市）按1:1配套，重點中心鎮(zhèn)的地方財政收入超基數(shù)部分、在鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取規(guī)費和土地出讓金凈收益部分三項“百分百”留鎮(zhèn)，以增強中心鎮(zhèn)財力。三是首創(chuàng)鎮(zhèn)企合作模式，引導(dǎo)社會資金。創(chuàng)新鎮(zhèn)企“一對一”結(jié)親合作共建模式，引導(dǎo)大企業(yè)大集團、社會資本參與中心鎮(zhèn)建設(shè)。2012-2013年大企業(yè)大集團與中心鎮(zhèn)合作共建27個項目，其中17個為民企投資項目。四是建立土地要素優(yōu)先保障機制。從2011年開始，從市級統(tǒng)籌土地指標中單獨切塊安排中心鎮(zhèn)建設(shè)用地專項指標，并逐年增長，增加了土地出讓收益。五是建立投融資平臺。各中心鎮(zhèn)根據(jù)自身建設(shè)需要，基本建立了各自城鎮(zhèn)發(fā)展投資公司、工業(yè)園區(qū)建設(shè)公司等投融資平臺。上述措施有力地推進了中心鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)面貌有了明顯改善。

但是，現(xiàn)行中心鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系還面臨不少問題，主要有：一是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口大。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、民生保障等多個方面的系統(tǒng)性工程，由于歷史欠賬嚴重，建設(shè)資金需求巨大。例如杭州市“十二五”中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，27個中心鎮(zhèn)計劃投資682.81億元，而2012年中心鎮(zhèn)地方財政收入只有24.98億元，規(guī)模小，且中心鎮(zhèn)財政收入在保證了機構(gòu)運行、人員工資等支出之外，難有積余資金用于投入城鎮(zhèn)建設(shè)。盡管近些年來各級政府加大了政策支持力度，但資金缺口依然很大，以臨安市四個中心鎮(zhèn)為例，2014年要完成的計劃投資任務(wù)，資金缺口在13億元以上。

二是融資渠道單一、融資成本高。各中心鎮(zhèn)建設(shè)資金來源單一，主要依賴于各級政府財政資金支持、土地運作收益。存在著向銀行融資難，各級金融機構(gòu)信貸審批權(quán)限普遍上收，鎮(zhèn)一級金融機構(gòu)沒有貸款權(quán)或權(quán)限極??；城鎮(zhèn)建設(shè)項目潛在投資收益不足，不能有效吸引民間資金的投入；由于鎮(zhèn)級融資平臺信用等級低，實際得到資金的融資成本普遍高于銀行基準利率，高融資成本難以匹配中低收益的城鎮(zhèn)化建設(shè)項目。

三是投融資規(guī)劃、運作能力薄弱。投融資規(guī)劃不夠科學(xué)，規(guī)劃編制不到位，規(guī)劃在執(zhí)行中缺乏穩(wěn)定性、嚴肅性，導(dǎo)致項目建設(shè)頻繁調(diào)整，難以給投資者形成穩(wěn)定預(yù)期，也缺乏對項目建設(shè)資金融資方式等進行綜合籌劃，影響融資合作關(guān)系。投資運作能力有待提高，缺乏精通投融資運作的專業(yè)相關(guān)人才，投融資運作能力不足，影響吸引多渠道資金的進入。

經(jīng)驗借鑒

發(fā)達國家小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中選擇了適應(yīng)國情的政府投融資模式，從投融資的渠道和方式來看，可分為財政拔款、債務(wù)性融資、商業(yè)銀行貸款、民間資本等。美國小城鎮(zhèn)建設(shè)由聯(lián)邦政府、地方政府和開發(fā)商共同承擔，政府資金主要來源于稅收，在必要時發(fā)行市政債券籌集建設(shè)資金，美國市政債券市場已成為地方政府融資重要平臺，與國債、股票和企業(yè)債市場并列為美國四大資本市場。韓國《小城鎮(zhèn)培育事業(yè)10年促進計劃》規(guī)定，行政自治部、國庫補助資金管理部門、市道政府、市郡政府對于小城鎮(zhèn)建設(shè)各自承擔資金的比例為2：2：1：1。此外，為鼓勵民間投資，制定了《基礎(chǔ)設(shè)施吸引民間資本促進法》等政策法規(guī)，并設(shè)立國民投資基金，利用銀行貼息的辦法，低利率貸款給基礎(chǔ)設(shè)施承建企業(yè)。英國目前城鎮(zhèn)化建設(shè)融資更多地采取公私合營模式。

國內(nèi)也在積極探索小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資模式，湖北搭建省級投融資平臺、天津主要依靠農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、北京建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金、蘇州與國開行全面合作、湖南吸引民營資本的“大漢模式”以及華夏幸福模式等，創(chuàng)造性的構(gòu)建小城鎮(zhèn)融資模式或城鎮(zhèn)化建設(shè)，詳見下表1。

探究上述融資創(chuàng)新模式，發(fā)現(xiàn)有以下幾個特點，值得杭州借鑒：一是注重探索跨金融業(yè)態(tài)的聯(lián)合創(chuàng)新。如美國市政債券融資模式、英國PPP模式、北京市小城鎮(zhèn)發(fā)展基金等，涉及到銀行、證券、保險、信托、投資、擔保、信用評級等金融業(yè)態(tài)的聯(lián)合，充分整合了各種金融資源，拓寬了融資渠道，降低了風(fēng)險。

表1 國內(nèi)部分城市投融資經(jīng)驗梳理

二是促使投融資載體由政府主導(dǎo)型向市場驅(qū)動性轉(zhuǎn)變。例如，韓國小城鎮(zhèn)建設(shè)模式以及國內(nèi)湖北省級平臺投融資模式，將投融資主體由以政府部門為主轉(zhuǎn)向混合所有，發(fā)揮國有資本的橋梁紐帶作用，最終建立起政府、企業(yè)、金融機構(gòu)與社會資本有機結(jié)合的多元化投融資體系。

三是設(shè)計的投融資項目有較好的造血功能。在投融資模式設(shè)計與發(fā)起成立的前期，考慮投融資載體的現(xiàn)金流，確切做到資金池與資產(chǎn)池的匹配。整合現(xiàn)有資源，置入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，包括各種收費權(quán)、土地增值以及使用權(quán)，盡量做到投融資載體未來現(xiàn)金流收支平衡。對公益性、準公益性、非公益性項目區(qū)別對策。對于自身經(jīng)濟效益不佳的項目，通過財政貼息等方法提高民間資本的投資回報率。

四是促進投融資向產(chǎn)城融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，走產(chǎn)城融合的發(fā)展道路，例如湖南“大漢模式”與蘇州模式，不僅是民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且參與產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商引資、產(chǎn)業(yè)培育等。

完善思路

破解杭州市中心鎮(zhèn)投融資難題，需要放大財政資金的杠桿效應(yīng)，要積極通過發(fā)行地方債等多種方式拓寬低成本融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營、地產(chǎn)綜合開發(fā)等方式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，進一步引導(dǎo)大企業(yè)、金融機構(gòu)支持中心城鎮(zhèn)建設(shè)等。

堅持規(guī)劃引領(lǐng)。對投資者形成良好預(yù)期是吸引各類資金進入的關(guān)鍵。一是完善規(guī)劃體系，加快調(diào)整完善中心城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)和建設(shè)規(guī)劃等一系列配套規(guī)劃，編制完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等專項規(guī)劃。二是提升規(guī)劃質(zhì)量，要聘請一批著名咨詢機構(gòu)、策劃機構(gòu)、規(guī)劃單位等對中心鎮(zhèn)的規(guī)劃與發(fā)展進行詳細論證，堅持“高起點一步到位，量力而行分步實施”的原則，做到超前性、特色性和連續(xù)性的有機結(jié)合。三是明確發(fā)展定位，在充分挖掘中心鎮(zhèn)歷史文化內(nèi)涵、自然條件、區(qū)位優(yōu)勢基礎(chǔ)上，遵循中心城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，尊重市場機制的作用，科學(xué)定位每一個中心鎮(zhèn)功能、特色、規(guī)模以及實現(xiàn)路徑。

建立統(tǒng)一的投融資平臺。由財政注入一定資本，建立信用等級更高、融資運用能力更強的縣（市）級中心鎮(zhèn)融資平臺，每個縣（市）最多只成立一家。成立縣（市）級中心鎮(zhèn)融資平臺的作用：一是作為各級財政資金投入中心鎮(zhèn)建設(shè)的資金池，打破目前財政資金碎片化使用狀況，提高財政資金使用的效率；二是為全縣（市）中心鎮(zhèn)建設(shè)籌措低成本社會資金；三是代表政府統(tǒng)籌中心鎮(zhèn)建設(shè)的進度、投融資總規(guī)模，防范區(qū)域性金融風(fēng)險。成立統(tǒng)一的中心鎮(zhèn)投融資平臺后，省、市、縣三級政府對中心鎮(zhèn)建設(shè)資金撥款都進入到投融資平臺，運用這些財政資金作底，投融資平臺可以引導(dǎo)、融通帶動信貸、社會資金的投入，放大資金規(guī)模效應(yīng)。

積極尋求與大公司的戰(zhàn)略合作。吸引大企業(yè)大集團參與中心鎮(zhèn)建設(shè)既是緩解要素制約、加大對中心鎮(zhèn)投入力度的重要扶持舉措，也是激發(fā)企業(yè)主體活力、激活民間有效投資、創(chuàng)新中心鎮(zhèn)建設(shè)機制和融資方式的重要實驗平臺。要創(chuàng)新與大企業(yè)大集團合作的方式：一是獨立綜合開發(fā)，利用大公司的資金、技術(shù)、人才實力整體負責(zé)中心鎮(zhèn)某一區(qū)域的土地整理與收儲、城鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)以及后期的招商引資等工作，產(chǎn)城共融。二是聯(lián)合綜合開發(fā)，借鑒中青旅由控股子公司烏鎮(zhèn)旅游出資2.45億元，持股49%與代表浙江桐鄉(xiāng)市政府的金翔云旅游共同設(shè)立濮院旅游的做法，由大企業(yè)大集團與代表政府的國有企業(yè)合作進行產(chǎn)城共融綜合開發(fā)。三是大項目的建設(shè)，如旅游基地、物流基地、綠色農(nóng)產(chǎn)品基地等大項目建設(shè)有效地整合社會資源參與惠民工程建設(shè)，用收益性項目綜合帶動基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)。要在稅收政策、土地指標等方面給予大企業(yè)大集團特殊的優(yōu)惠政策。

創(chuàng)新多元投融資方式。要堅持用市場經(jīng)濟的辦法籌集和使用資金，引導(dǎo)鼓勵社會資本積極參與城鎮(zhèn)化建設(shè)：一是推進公共資源市場化運作，投資經(jīng)營多元化。運用BOT、TOT、PPP等手段，對城鎮(zhèn)存量資源的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)進行市場化運作，吸引企業(yè)資本、外來資本、社會資本參與建設(shè)?？梢詫χ行逆?zhèn)供水、供氣等具備自負盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，采取各種方式，引導(dǎo)社會資本投入，也可以對城市供水、燃氣、公交、污水、垃圾處理等公用設(shè)施實行特許經(jīng)營。嘗試市政公用設(shè)施經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)等轉(zhuǎn)讓拍賣工作，籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金。二是發(fā)展產(chǎn)業(yè)化基金，吸納閑散資金。在政府的支持下，鼓勵社會資本設(shè)立污水處理、燃氣熱力生產(chǎn)、文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金，對用于本區(qū)域的投資基金，財政給予收益保底。通過向社會發(fā)行基金，設(shè)立社會發(fā)展基金公司，吸納社會閑散資金。

用好用足土地資本。盤活存量土地，加大違法用地、閑置土地的處置力度，將盤活的存量土地資源，較大比例用于中心鎮(zhèn)建設(shè)。優(yōu)化城鎮(zhèn)用地空間布局，集約用地，充分挖掘土地級差效益。適度增加新增建設(shè)用地專項指標。充分利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，實現(xiàn)耕地占補平衡，有效增加中心鎮(zhèn)建設(shè)用地。在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，賦予中心鎮(zhèn)政府更大的靈活運用土地資產(chǎn)招商引資、抵押融資的自主權(quán)。

增強中心鎮(zhèn)財力。按照事權(quán)與財權(quán)相對稱的原則，結(jié)合中心鎮(zhèn)在區(qū)域內(nèi)功能定位，合理確定中心鎮(zhèn)稅收上繳基數(shù)與分成比例，增強中心鎮(zhèn)財政實力。擴大市、縣財政性資金投入，在市、縣級土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費、城市維護建設(shè)稅等中，明確劃出一定比例用于安排中心城鎮(zhèn)建設(shè)專項資金,財政支持資金統(tǒng)一打包進入融資平臺。