關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的探討

李夢鳴

摘要：經(jīng)濟責任審計是干部監(jiān)督的重要手段，對促進干部隊伍建設、廉政建設意義重大。我國有關(guān)國有企業(yè)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的規(guī)定不斷演進，2014年7月出臺的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》在審計內(nèi)容、責任分類、責任界定等方面都有重大更新，但也仍然存在一些難點需要完善。下一步，建議從持續(xù)完善審計內(nèi)容、建立健全評價指標體系、細化責任界定標準等方面進行持續(xù)改進。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟 責任 審計

為加強經(jīng)濟責任審計監(jiān)督，2014年7月，中央紀委機關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會保障部、審計署、國務院國資委聯(lián)合頒布了《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），對加強國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計監(jiān)督，具有重大意義。與1999年《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》（中辦發(fā)[1999]20號）及2003年《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定實施細則》、2010年《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》相比，《實施細則》在審計內(nèi)容、責任分類、責任界定等方面都有重大更新。

一、經(jīng)濟責任審計的新趨勢

（一）審計內(nèi)容的更新

2010年以前，經(jīng)濟責任審計內(nèi)容以財務審計為主，重點關(guān)注：資產(chǎn)、負債、損益的真實性、國有資產(chǎn)的安全、完整和保值增值等。2010年以后，突破了財務審計的局限，增加了合法合規(guī)、經(jīng)濟決策、廉潔等情況。2014年出臺的《實施細則》，更是將可持續(xù)發(fā)展、戰(zhàn)略執(zhí)行、法人治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)部管理的情況列入了審計范圍。審計內(nèi)容的更新，體現(xiàn)了“又好又快”的發(fā)展要求，突出企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，不僅關(guān)注經(jīng)濟效益，同時也關(guān)注社會效益和環(huán)境效益。

（二）審計評價的更新

2010年以前，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任分為主管責任和直接責任；2010年以后，增加了第三種責任，即領(lǐng)導責任；2014年出臺的《實施細則》中，經(jīng)濟責任的評價范圍在國家經(jīng)濟利益的基礎上，增加了生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益的責任，其目的與審計內(nèi)容拓展的目的一致，也是為了更注重社會效益的評價。同時，主管責任包含的內(nèi)容在2010年規(guī)定的基礎上，增加了疏于監(jiān)管發(fā)生重大違紀違法問題或造成重大損失浪費的責任，將有效地督促領(lǐng)導干部積極履行職責，杜絕“不作為”的行為。

（三）審計結(jié)果運用的更新

2010年以前，審計結(jié)果主要用于審計機關(guān)作出審計決定或處理建議，企業(yè)領(lǐng)導人員管理機關(guān)作為調(diào)任、免職等的參考依據(jù)。2010年起，審計結(jié)果的運用增加了審計情況通報、審計整改以及責任追究等結(jié)果運用制度，并逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度。2014年，《實施細則》對審計結(jié)果的運用方式進一步細化，從紀檢監(jiān)察機關(guān)等7個相關(guān)部門及方面的全方位角度規(guī)定了審計結(jié)果的運用方式。最重要的是增加了“對典型性、普遍性、傾向性問題及時進行研究，并據(jù)此完善有關(guān)制度規(guī)定”的規(guī)定，反映出審計目標的進一步深化，不僅強調(diào)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，更強調(diào)制度的建立和完善，督促形成長效的控制機制。

二、經(jīng)濟責任審計的完善建議

在《實施細則》呈現(xiàn)的更新趨勢基礎上，結(jié)合經(jīng)濟責任審計工作中的難點，下一步，建議從持續(xù)完善審計內(nèi)容、建立健全評價指標體系、細化責任界定標準等方面進行深化。

（一）持續(xù)完善審計內(nèi)容

審計的產(chǎn)生源于企業(yè)經(jīng)營權(quán)或管理控制權(quán)與所有權(quán)的分離，主要目的就是為了監(jiān)督受托經(jīng)濟責任的履行情況，因此，從這個意義上看，不管審計目標和內(nèi)容如何拓展，本質(zhì)還是經(jīng)濟責任審計，即所謂“廣義”的經(jīng)濟責任。而從有關(guān)經(jīng)濟責任審計的規(guī)定來看，最初的經(jīng)濟責任更關(guān)注與經(jīng)濟效益、財經(jīng)法紀相關(guān)的內(nèi)容，定位在“狹義”的經(jīng)濟責任。其后審計內(nèi)容不斷擴展，增加了內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，包含社會效益、環(huán)境效益等社會責任，并逐漸加強對重大經(jīng)濟決策的關(guān)注，審計內(nèi)容從狹義走向廣義。在這種背景下，建議下一步對審計內(nèi)容作如下完善：

首先，將內(nèi)控評價作為重要審計內(nèi)容。內(nèi)部控制是企業(yè)自我約束、防范風險的制度保障，在健全而有效的內(nèi)控制度下，才可能依據(jù)內(nèi)部職責分工和崗位責任制來區(qū)分經(jīng)濟責任。并且，由于監(jiān)督受托責任的使命所在，經(jīng)濟責任審計的最終目的還是要促進企業(yè)從體制、機制層面完善缺陷，整改問題。因此，建議在經(jīng)濟責任審計時將內(nèi)控是否完善、合理、有效作為重要內(nèi)容。

其次，以風險為導向確定重點審計內(nèi)容。經(jīng)濟責任審計除評價內(nèi)控情況外，還要突出“經(jīng)濟”和“責任”的特點，對領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任過程中可能存在的重大風險進行評估，需要注意的是風險所對應的是廣義的經(jīng)濟責任。根據(jù)劉家義審計長7月在全國經(jīng)濟責任審計工作電視電話會議上的講話，經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的重點要突破狹義經(jīng)濟責任的束縛，增加自然資源資產(chǎn)管理、環(huán)境保護、民生改善、科技創(chuàng)新等內(nèi)容。

（二）建立健全審計評價指標體系

《實施細則》在第二十條和第二十二條提出：“審計評價可以運用與領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任有關(guān)的指標量化分析，審計機關(guān)可以根據(jù)審計內(nèi)容和審計評價的需要，選擇設定評價指標，將定性評價與定量指標相結(jié)合”，但并未提出指標體系的參考設置。目前云南省已率先出臺經(jīng)濟責任審計指標體系，其他省市可能會效仿，在提高可操作性的同時也帶來標準不統(tǒng)一的問題。建議從以下方面著手，建立統(tǒng)一的評價指標體系：

1、兼容共性指標和個性指標

首先，以內(nèi)控指標作為共性指標，建立所有企業(yè)通用的內(nèi)控情況評價方法，得出一個基本評分；其次，按照行業(yè)和地區(qū)的差異設置個性指標，作為基本評分的調(diào)整項目，比如：金融行業(yè)使用不良貸款率、制造業(yè)使用存貨周轉(zhuǎn)率等。

2、兼容定性指標和定量指標

由于經(jīng)濟責任審計重在突出“經(jīng)濟責任”，且經(jīng)濟的定義在不斷向廣義擴展，部分審計內(nèi)容很難用定量指標來評價，只能采用定性方式，比如：遵守法律法規(guī)的情況、重大經(jīng)濟決策的情況。定性指標的評價可以按照風險和影響進行分級測定，將定性的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可以測量的指標。endprint

（三）細化責任界定標準

經(jīng)濟責任審計的難點還包括如何界定責任?！秾嵤┘殑t》將責任分為三種：直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任，并對三種責任的評價提出了具體意見，但實踐中由于各種原因，責任界定仍然存在困難，建議細化界定標準作為依據(jù)。

1、直接責任難以界定

《實施細則》中對直接責任的界定提出了5條標準，其中第二條標準“授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關(guān)法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和單位內(nèi)部管理規(guī)定”，涉及行為的主觀性，難以獲取客觀證明，比如：如果審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)事項，下屬交待是領(lǐng)導授意，但缺乏文字材料或錄音等證明屬于領(lǐng)導的直接責任?！秾嵤┘殑t》中其他4條標準雖然有明確的操作依據(jù)，但實踐中由于領(lǐng)導之間職責劃分不清晰等原因，仍然存在界定困難。

2、主管責任和領(lǐng)導責任難以區(qū)分

《實施細則》中對主管責任的界定提出了4條標準，其中第一條“除直接責任外，領(lǐng)導干部對其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正確履行經(jīng)濟責任”，該標準實行中存在難度?，F(xiàn)代企業(yè)內(nèi)控制度的建立源于管理控制權(quán)（經(jīng)營權(quán)）與所有權(quán)的分離，管理控制權(quán)再由經(jīng)營者按控制流程分配到內(nèi)部各級人員。由于管理控制權(quán)的分割，作為流程終端的領(lǐng)導干部，很難界定是否正確履行經(jīng)濟責任。比如：資產(chǎn)采購項目經(jīng)過招投標、評標和定標，最終送呈領(lǐng)導審批，領(lǐng)導認采購的內(nèi)控制度可信賴，只審閱采購程序和手續(xù)的合規(guī)性。但如果實際上內(nèi)控失效，則難以界定領(lǐng)導是否盡職，難以判斷承擔主管責任還是領(lǐng)導責任。

建議從以下幾方面細化責任界定的操作標準：

（1）建立審計評價指標與領(lǐng)導干部職責的掛鉤關(guān)系，即將審計評價指標與被審計對象關(guān)聯(lián)。按照領(lǐng)導干部的任期、分管范圍、分管方式等方面，判斷審計指標與干部責任的關(guān)聯(lián)度，設置基礎的關(guān)聯(lián)系數(shù)。一般來說，關(guān)聯(lián)系數(shù)的高低與實際控制權(quán)力的程度有關(guān)，控制的力度越強，承擔的責任越大，關(guān)聯(lián)系數(shù)越高。

（2）建立領(lǐng)導干部具體責任界定的操作方法標準。在審計指標與領(lǐng)導責任的基礎關(guān)聯(lián)系數(shù)確定后，再根據(jù)具體事項的具體責任進行系數(shù)調(diào)整。系數(shù)調(diào)整建議采用標準化的操作程序方法，比如：為確定違規(guī)問題是否由領(lǐng)導干部授意、指使，應對事件的產(chǎn)生背景、決策程序、實施過程進行分析，結(jié)合相關(guān)的證據(jù)，判斷是否屬于主觀責任，從而調(diào)整關(guān)聯(lián)度。

（3）建立審計指標的風險評價和責任分級標準。在指標值和關(guān)聯(lián)度均確定后，即可對領(lǐng)導的責任進行最終評定。先根據(jù)指標的影響程度和發(fā)生概率，評價指標的風險大?。辉俑鶕?jù)關(guān)聯(lián)度的高低，形成分級標準，將風險分為不同的責任后果。比如：風險低、關(guān)聯(lián)度低的指標，可以不承擔責任；風險高，關(guān)聯(lián)度低的指標，承擔領(lǐng)導責任；風險中，關(guān)聯(lián)度高的指標，承擔主管責任等。

三、結(jié)束語

經(jīng)濟責任審計在加強干部管理監(jiān)督和黨的執(zhí)政能力建設、推進反腐倡廉、促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，通過不斷加強經(jīng)濟責任審計的結(jié)果運用，引導領(lǐng)導干部正確履行經(jīng)濟責任，督促企業(yè)完善內(nèi)部控制制度，必將更大地提高審計成效，發(fā)揮經(jīng)濟責任審計更為重要的作用。endprint