新形勢下實施外匯主體監(jiān)管具體構(gòu)想

呂靜

摘要：隨著我國涉外經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，外匯管理難度不斷增加，以行為監(jiān)管為主的外匯管理方式越來越不適應(yīng)外匯形勢的變化和要求。實施全面外匯主體監(jiān)管勢在必行。本文分三個部分對實施外匯主體監(jiān)管應(yīng)遵循的原則、當前需解決的問題及具體實施構(gòu)想進行闡述，旨在為外匯主體監(jiān)管改革提出一些建設(shè)性意見，提高外匯服務(wù)實體經(jīng)濟和依法監(jiān)管的效能。

關(guān)鍵詞：外匯主體監(jiān)管 實施原則 需解決的問題 具體構(gòu)想

外匯主體監(jiān)管是以企業(yè)或企業(yè)集團為主體，全口徑采集企業(yè)主體信息，對不同性質(zhì)的外匯業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌管理，并在對企業(yè)主體進行綜合風險評估的基礎(chǔ)上實施分類管理的一種外匯管理模式。近年來，隨著外匯體制改革的不斷深入，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革和資本項目可兌換進一步推進，推行外匯主體監(jiān)管已勢在必行。

一、實施外匯主體監(jiān)管應(yīng)遵循的原則

實施外匯主體監(jiān)管要堅持管理與服務(wù)并重，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機統(tǒng)一。設(shè)身處地的從市場角度考慮問題，在風險可控的前提下，引導(dǎo)社會主體資源配置更加合理、均衡、有效，為其增強國際競爭力創(chuàng)造良好的外匯環(huán)境，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。

（一）堅持以人為本與提高服務(wù)水平并重，推進貿(mào)易投資便利化

以服務(wù)為主線，避免因政策調(diào)整給涉匯主體增加新的經(jīng)營和管理成本。健全完善社會各界的溝通反饋機制，進一步推動依法行政，提高外匯管理透明度。

（二）堅持服務(wù)涉外經(jīng)濟與防范風險相統(tǒng)一

在有效控制風險的基礎(chǔ)上，對守法合規(guī)經(jīng)營主體給予最大的便利化，全面降低市場主體的經(jīng)營成本和外匯局的監(jiān)管成本。促進銀行、企業(yè)、個人等市場主體的合規(guī)經(jīng)營，營造誠信興商的社會環(huán)境。防范跨境資金流動風險，維護國家經(jīng)濟金融安全。

（三）堅持資本項目與經(jīng)常項目服務(wù)一體化

改變現(xiàn)行條塊分割的管理狀況，注重資本項目與經(jīng)常項目的政策同相性和管理協(xié)調(diào)性，找準外匯服務(wù)與實體經(jīng)濟發(fā)展的最佳結(jié)合點，發(fā)揮兩者的聯(lián)動效應(yīng)，為市場主體在外匯業(yè)務(wù)辦理、政策咨詢等方面提高指導(dǎo)和服務(wù)。

二、行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變需要解決的兩個問題

（一）外匯局各監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合問題

現(xiàn)行按交易時段和交易性質(zhì)分解企業(yè)交易行為的外匯監(jiān)測系統(tǒng)，不符合主體監(jiān)管要求，不能全面了解企業(yè)信息。行為監(jiān)管方式下同一企業(yè)不同性質(zhì)交易或企業(yè)同一筆交易由于跨時間長短被分為經(jīng)常項目或資本項目等不同部門管理，即便在同一部門管理，但同一企業(yè)信息可能會散落在貨物貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)、服務(wù)貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)、外匯賬戶系統(tǒng)等，難以做到全貌了解企業(yè)信息。

（二）機構(gòu)和監(jiān)管人員設(shè)置問題

現(xiàn)行的機構(gòu)設(shè)置存在著崗位重疊和人力資源浪費。如在經(jīng)常項目管理中要對貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易進行非現(xiàn)場監(jiān)測，資本項目管理和外匯檢查中也要進行非現(xiàn)場監(jiān)測和分析。監(jiān)測的目的都是發(fā)現(xiàn)異常，有針對性地指導(dǎo)現(xiàn)場檢查和核查，有效地實施分類監(jiān)管。

三、實施外匯主體監(jiān)管的構(gòu)想

（一）整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定預(yù)警指標、完善分析預(yù)警框架，滿足主體監(jiān)管業(yè)務(wù)全面性監(jiān)管職能

目前外匯局有貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個人、直接投資、賬戶、國際收支、結(jié)售匯等10多個業(yè)務(wù)及監(jiān)測系統(tǒng)。按照主體監(jiān)管的目標要求，整合完善各系統(tǒng)，做到通過企業(yè)代碼即可總攬企業(yè)全部經(jīng)濟往來交易。以交易主體為監(jiān)測對象，設(shè)置涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項目等外匯收支的外匯交易主體監(jiān)測預(yù)警指標體系。按照可量化、易監(jiān)測、相關(guān)性的原則，對各類指標設(shè)定合理的預(yù)警值。通過指標變動找出主體交易行為的變化，分析變化的原因，判斷合理或異常。本著抓大放小的原則，篩選重點監(jiān)測企業(yè)，對重點監(jiān)測企業(yè)密切關(guān)注?？赏ㄟ^電話詢問、約見談話等方式了解異常情況發(fā)生的原因，對于進一步判斷為異常的企業(yè)可以通過現(xiàn)場核查、延伸核查等方式到企業(yè)現(xiàn)場查閱、復(fù)制相關(guān)財務(wù)憑證、企業(yè)報表等，根據(jù)核查結(jié)果，對異常監(jiān)管主體實施分類監(jiān)管。

（二）拓寬主體監(jiān)管數(shù)據(jù)采集渠道，滿足主體多層次性監(jiān)管需求

對企業(yè)集團、關(guān)聯(lián)企業(yè)的系統(tǒng)性核查是主體監(jiān)管的難點， 監(jiān)管單一外匯主體不能全面反映外匯主體形式多層次性監(jiān)管內(nèi)容。因此在主體監(jiān)管工作中，不僅要根據(jù)外匯局系統(tǒng)掌握數(shù)據(jù)，而且要掌握基于主體報表和第三方審計制度基礎(chǔ)的信息來源。具體做法：一是從主體監(jiān)管信息需求出發(fā)，整合完善外匯局各監(jiān)測系統(tǒng)，通過“異常找主體”、“主體找異?！眱蓷l路徑深入挖掘異常企業(yè)異常指標，實現(xiàn)信息“向下挖掘、向上集中”功能，滿足對不同層次的監(jiān)管需求，提升外匯局對違規(guī)主體違規(guī)行為的精準打擊能力。二是完善監(jiān)管數(shù)據(jù)提取工作機制，完善“屬地管理”和“延伸管轄”的監(jiān)管方式。外匯主體監(jiān)管行為存在區(qū)域性與主體行為跨空間性的矛盾。因此在外匯主體監(jiān)管工作中，第一要明確主體注冊地外匯局全方位監(jiān)管職責，無論特定主體業(yè)務(wù)發(fā)生在何地（包括境外），都應(yīng)納入其注冊地外匯局監(jiān)管范疇，業(yè)務(wù)發(fā)生地監(jiān)管機構(gòu)則主要對具體業(yè)務(wù)實施監(jiān)管。第二要完善外匯主體數(shù)據(jù)從外匯局總局及外匯指定銀行總行統(tǒng)一提取，分局及中心支局、支局綜合利用的監(jiān)管模式；強化不同地區(qū)外匯管理的業(yè)務(wù)配合，完善“屬地管理”和“延伸管轄”的監(jiān)管方式。第三要求外匯主體即報送自身企業(yè)年報、經(jīng)會計師事務(wù)所審計的驗資報告、財務(wù)報告、外匯收支報告等自身報表，也要報送企業(yè)集團的合并報表（或匯總報表），這樣就能將不同層次主體的所有業(yè)務(wù)（包括國外）納入監(jiān)管范疇。第四繼續(xù)探索實施對企業(yè)集團、關(guān)聯(lián)企業(yè)的系統(tǒng)性核查和檢查，真正做到外匯主體全面監(jiān)管。

（三）適應(yīng)外匯主體監(jiān)管要求，以監(jiān)測分析為外匯管理工作重心

外匯局根據(jù)國家外匯收支形勢及工作重點，從宏觀與微觀兩個層面實現(xiàn)跨境資金流動的有效監(jiān)測，科學(xué)分析判斷形勢和趨勢，及時發(fā)現(xiàn)異常，深入跟蹤核實，切實防范風險，根據(jù)分析結(jié)果實施外匯管理。

1、宏觀層面的總量分析及宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性分析endprint

通過對跨境資金的流量、流速、流向的統(tǒng)計監(jiān)測分析及跨境資金流與外貿(mào)進出口貨物流偏離度對比、外商直接投資流出入與監(jiān)測區(qū)域的實際利用外資對比，結(jié)合外貿(mào)依存度和外資依存度等指標判斷跨境資金流的合理性，整體掌握跨境資金流動趨勢和特點，分析出現(xiàn)異常波動原因，確定進一步核查重點。

2、微觀層面的監(jiān)測分析

外匯局可較為靈活的依據(jù)被監(jiān)管主體性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點配備監(jiān)管人員進行監(jiān)測分析。對不同企業(yè)設(shè)定不同的監(jiān)測重點，大致可分為以下幾類：

（1）外匯收支規(guī)模大的企業(yè)，此類企業(yè)進出口以及融資業(yè)務(wù)頻繁、規(guī)模大，且多有異地收付匯及融資等跨省市操作，具有不易察覺的特點，應(yīng)作為重點關(guān)注企業(yè)，通過監(jiān)測系統(tǒng)對其業(yè)務(wù)進行密切關(guān)注。遇到資金異動情況，應(yīng)進行風險提示、現(xiàn)場調(diào)查或核查，必要時需要進行跨區(qū)域聯(lián)查。

（2）服務(wù)貿(mào)易項下資金流動頻繁與數(shù)額過大的子母公司類型企業(yè)。此類企業(yè)以外商獨資企業(yè)為主，母公司對子公司高度控制。重點監(jiān)控業(yè)務(wù)類型為管理費、技術(shù)咨詢費等服務(wù)貿(mào)易項下款項的匯出匯入。

（3）常年虧損或者生產(chǎn)經(jīng)營處于停滯狀態(tài)的企業(yè)。重點關(guān)注此類企業(yè)的虧損原因以及融資渠道和融資方式等。

（4）來料加工為主的外商投資企業(yè)。重點關(guān)注此類企業(yè)的工繳費比例，國外來料成本與國內(nèi)成本對比，國際國內(nèi)成品價格對比等。

（5）注冊之后長期未營業(yè)企業(yè)。應(yīng)重點關(guān)注其資本入境之后的具體去向。

（6）資金往來規(guī)模與企業(yè)規(guī)模不相符的企業(yè)。大企業(yè)小資金流以及小企業(yè)大資金流都是本類企業(yè)關(guān)注的對象。以資金流為標的，重點關(guān)注交易真實性、資金流規(guī)模變化、資金流向等問題。

（7）其他類型企業(yè)。外匯局根據(jù)實際需要、突發(fā)事件臨時確定的認為在一段時期內(nèi)需要重點關(guān)注的企業(yè)。外匯局對于以上七類企業(yè)實行一對一精細化管理，配備專職人員實行“全程監(jiān)管負責制”，即非現(xiàn)場監(jiān)測分析、現(xiàn)場核查、甚至查處均由專人負責，這樣可減少非現(xiàn)場監(jiān)測、現(xiàn)場核查、檢查及查處由不同人員負責的重復(fù)監(jiān)測、調(diào)查取證、移交等內(nèi)部環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效率。同時為避免“全程監(jiān)管負責制”管理可能出現(xiàn)的“一手清”人員操作風險，應(yīng)加強內(nèi)控管理，對重要事項如被監(jiān)管主體分類降級、異議申訴等實行三級審批制（即業(yè)務(wù)監(jiān)管人員、部門負責人、主管局長或局長三級審批）和集體審議制度，既加強外匯局自身風險控制又提高了監(jiān)管效率。

（四）靈活設(shè)定區(qū)域內(nèi)主體監(jiān)管指標和閾值，對外匯主體實施分類與“負面清單”管理相結(jié)合

遵循原則性與靈活性相結(jié)合的原則，因地制宜、科學(xué)設(shè)置主體監(jiān)測指標?？偩忠罁?jù)主體監(jiān)管需要，設(shè)置主體監(jiān)管各項指標及閾值框架。各省分局、中心支局充分考慮轄區(qū)內(nèi)，外匯收支形勢及特點，監(jiān)管的主要方向，靈活設(shè)定區(qū)域內(nèi)主體監(jiān)管指標和閾值。對外匯主體實施分類管理，可參照貨物貿(mào)易外匯管理改革經(jīng)驗，將外匯主體分為A、B、C三類。A類企業(yè)的外匯收支業(yè)務(wù)適用便利化的管理措施；B、C類企業(yè)的外匯收支業(yè)務(wù)實施審慎監(jiān)管。通過實施差別化管理，倡導(dǎo)正面激勵機制，便利合規(guī)企業(yè)正常經(jīng)營活動順利開展，加大對違規(guī)企業(yè)管理力度，獎優(yōu)罰劣，引導(dǎo)企業(yè)強化自我約束。通過分類管理，外匯局集中監(jiān)管資源，強化重點監(jiān)測企業(yè)異常收支行為的風險防控，實現(xiàn)外匯服務(wù)與風險管理相結(jié)合的監(jiān)管目標。B類企業(yè)實行“負面清單”及額度管理，外匯局依據(jù)企業(yè)經(jīng)營風險，在業(yè)務(wù)上加以限制。舉例說明：如企業(yè)核查期內(nèi)貿(mào)易信貸報告較多，經(jīng)核查無合理解釋，可列入“負面清單”，超長期限的預(yù)收、預(yù)付、延期收款、延期付款等業(yè)務(wù)限辦。銀行貿(mào)易融資規(guī)模過大，與企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、實際融資需求不匹配，存在較大風險，外匯局可設(shè)置貿(mào)易融資額度，降低風險。通過“一對一”個性化“負面清單”及額度管理，促使企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。打破貨物貿(mào)易外匯管理對B、C類企業(yè)分類監(jiān)管期一年的硬性規(guī)定，根據(jù)企業(yè)對外匯管理的應(yīng)對措施，靈活設(shè)定監(jiān)管期限及分類管理措施。如果企業(yè)能積極調(diào)整業(yè)務(wù)經(jīng)營，風險可控，可恢復(fù)為A類企業(yè)。如果企業(yè)消極應(yīng)對，可降為C類企業(yè)。對C類企業(yè)實施“負面清單”和事前逐筆審批管理。如企業(yè)限辦超長期限貿(mào)易信貸、貿(mào)易融資、轉(zhuǎn)口貿(mào)易收支等業(yè)務(wù)，“負面清單”外的業(yè)務(wù)，事前逐筆到外匯局審批等，加大對惡意違規(guī)企業(yè)的懲戒。endprint