抽象行政行為行政訴訟制度的思考

蔣天雪

摘 要：在對抽象行政行為進(jìn)行全面論述的基礎(chǔ)上，分析其納入到行政訴訟受案范圍的必要性和可行性，并提出修改建議，構(gòu)建抽象行政行為行政訴訟新制度。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為；可訴性；受案范圍

我國的《行政訴訟法》在保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益方面起到了重要的作用，但在它第12條第2款中明確指出，對于由于行政法規(guī)、行政規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的有著普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不進(jìn)行處理。行政訴訟法制進(jìn)一步得到了發(fā)展，人們逐漸不能接受行政訴訟法的這一規(guī)定。

1 抽象行政行為概述

抽象行政行為是相對于具體行政行為的一個(gè)學(xué)術(shù)概念，它指的是行政主體作出的一種規(guī)定，只對行政相對人具有普遍約束力，也就是制定行政規(guī)則的行為。在我國范圍內(nèi)，依據(jù)效力等級不同抽象行政行為可以分為下面三種：行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的有著一定約束力的決定和命令。

2 抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的可行性

（一）具有憲法依據(jù)

我國憲法第5條明確規(guī)定：所有國家機(jī)關(guān)、武裝力量、各個(gè)民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)單位、事業(yè)單位都一定要遵守國家法律規(guī)定。不管哪一層面出現(xiàn)了違法行為，都要進(jìn)行追究。不管什么組織或個(gè)人都不能凌駕于法律之上。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)對抽象行政行為、具體行政行為所做出的規(guī)定則一定要求在法律許可范圍內(nèi)，假如出現(xiàn)違法行為則一定要進(jìn)行處理。憲法第41條也明確指出：凡是中華人民共和國的公民，只要發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)、國家工作人員存在違法行為，可以向國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、申訴、控告。

（二）司法權(quán)不會(huì)過多干預(yù)行政權(quán)

當(dāng)前我國法院可以依法審查行政機(jī)關(guān)的一切行政行為，這是國家和權(quán)力履行監(jiān)督和分工的職責(zé)。在行政訴訟范圍內(nèi)引入抽象行政行為，司法權(quán)則會(huì)在較大程度上制約行政權(quán)，就有可能形成西方國家的三權(quán)分立現(xiàn)象，這種現(xiàn)象不符合我國的人民代表大會(huì)制度。所以如果將抽象行政行為引入行政訴訟范圍內(nèi)還需要進(jìn)行深入研究。但是，將抽象行政行為引入行政訴訟的受案范圍不會(huì)形成三權(quán)分立的局面。西方發(fā)達(dá)國家的三權(quán)分立其主要特點(diǎn)是三個(gè)機(jī)關(guān)之間互相制約和實(shí)現(xiàn)權(quán)力分離。而我國基于人民代表大會(huì)制度的三種權(quán)力之間的關(guān)系是分工和監(jiān)督，行政權(quán)受制于司法權(quán)，而在國家機(jī)關(guān)中起到關(guān)鍵性作用的則是全國人民代表大會(huì)，對府兩院進(jìn)行監(jiān)督，但一府兩院不對全國人民代表大會(huì)有監(jiān)督權(quán)。因此，在這種情況下，司法權(quán)雖然過多限制行政權(quán)，但不會(huì)出現(xiàn)干預(yù)行政權(quán)的情形。

3 抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的建議

（一）修改行政訴訟法

如果把抽象行政行為引入行政訴訟的受案范圍則一定要修改行政訴訟法。進(jìn)行修改時(shí)要堅(jiān)持兩個(gè)觀點(diǎn)：一不能改變行政法的目的。行政法的主要目的就是依法嚴(yán)格控制行政權(quán)力，也就是杜絕出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，以保證人民的權(quán)益不受侵害。二法治領(lǐng)域的司法最終原則。進(jìn)行司法審查主要就是為了保證公民、法人、其他組織的合法權(quán)益不受侵害，以維護(hù)統(tǒng)一憲法秩序和憲法尊嚴(yán)為主要原則。建議把《行政訴訟法》第5條、第11條、第17條、第27條、第32條、第41條、第54條等條款中的具體行政行為改為行政行為，同時(shí)把第12條第2款中的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令的條款予以刪除。

（二）規(guī)范提起訴訟的條件

把抽象行政行為引入行政訴訟受案范圍后，只有當(dāng)行政相對人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)才能提起訴訟。一提起訴訟的原告只能是抽象行政行為相對人或檢察院。在提起訴訟的基礎(chǔ)上，抽象行政行為相對人的范圍不能任意擴(kuò)大，訴訟原告應(yīng)該是抽象行政行為直接影響到的對象和檢察院。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的職責(zé)，因此人民檢察院應(yīng)當(dāng)具有行政訴訟中提到的國家和公共利益的權(quán)利。二相對人或檢察院提起訴訟，則只有當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)才能提出。只有當(dāng)相對人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)就可以以自己的名義提起行政訴訟，而只有當(dāng)國家利益或公共利益受到損害時(shí)，檢察院才能提出公益訴訟，這是在行政訴訟制度中把抽象行政行為引入受案范圍的基礎(chǔ)條件。

總之，構(gòu)建抽象行政行為行政訴訟新制度，首先應(yīng)確定抽象行政行為的確切含義，不能只在理論爭辯層面采用所謂的通說，而應(yīng)該在法律上明確規(guī)定抽象行政行為和具體行政行為的種類劃分；其次應(yīng)將抽象行政行為種類明確劃分為行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定；最后根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況將抽象行政行為分三個(gè)步驟全部納入行政訴訟的受案范圍，第一步先將行政規(guī)定納入行政訴訟的受案范圍，第二步隨著司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，再進(jìn)一步擴(kuò)大到行政規(guī)章，第三步將行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為全部納入行政訴訟的受案范圍。因此，只有將所有的抽象行政行為全部納入行政訴訟的受案范圍，法院擁有既可以依申請也可以依職權(quán)對抽象行政行為進(jìn)行專門審查或者附帶審查的權(quán)力，對違法的抽象行政行為作出撤銷、要求改變或者確認(rèn)違法的判決，才能對行政機(jī)關(guān)的行為予以有效的監(jiān)督和控制。我們并不否定對抽象行政行為進(jìn)行規(guī)范和控制的現(xiàn)行體制，我們強(qiáng)調(diào)的是將抽象行政行為全部納入行政訴訟的受案范圍，以便發(fā)揮更好的作用，從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法不受制約，肆意損害行政相對人合法權(quán)益的局面。伴隨著民主與法制的發(fā)展進(jìn)步，公民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的增強(qiáng)，將行政行為置于司法監(jiān)督之下已經(jīng)成為了一種必然的趨勢。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉昕.抽象行政行為可訴性[J].法制與社會(huì). 2011（07）.

[2] 李棟梁，丁釗.抽象行政行為必將納入司法審查范圍[J].改革與開放. 2011（02）.