地震應(yīng)急期關(guān)鍵應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的時序特征

王海鷹，歐陽春，孫 剛

（1.中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049；2.江蘇省地震局，江蘇 南京 210014）

0 引言

我國位于世界兩大地震帶——環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶之間，地震活動頻度高、強度大、震源淺、分布廣，是一個地震多發(fā)且震災(zāi)嚴重的國家。20世紀以來，中國共發(fā)生6級以上地震近800次，死于地震的人數(shù)達55 萬之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%［1］；21世紀初發(fā)生的汶川地震造成69 227人遇難，17 923人 失 蹤，青 海 玉 樹 地 震 造 成2 698 人 遇難［2－3］，地震災(zāi)害的嚴重性構(gòu)成中國的基本國情之一。

為了提高地震災(zāi)害的應(yīng)急處置能力，迅速、有序、高效的開展應(yīng)急處置工作，最大限度地減少人員傷亡和經(jīng)濟損失，維護社會正常秩序，中國于2005年頒布了《國家地震應(yīng)急預案》，此后地震系統(tǒng)各單位扎實推進地震應(yīng)急預案體系建設(shè)。截至2007年底，全國各級各類地震應(yīng)急預案達17 300多件，基本形成了縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合、結(jié)構(gòu)完整、管理相對規(guī)范的地震應(yīng)急預案體系［4］，地震應(yīng)急預案在中國地震應(yīng)急處置工作中發(fā)揮了重要的作用。2012年8月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了修訂后的《國家地震應(yīng)急預案》，新版預案是為了適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急管理形勢的發(fā)展變化，在充分吸取汶川、玉樹地震抗震救災(zāi)經(jīng)驗基礎(chǔ)上修訂完成的。《國家地震應(yīng)急預案》頒布后，各省市縣也組織專家依據(jù)其思路和體例對本級地震應(yīng)急預案進行了修訂。

但是在實際工作中，高階預案（國家級和省級）和低階預案（省級以下）應(yīng)有不同的適用范圍和編制方法，目前應(yīng)急預案存在的問題之一就是因低階預案過度模仿而造成的可操作性較差［5－6］，如果能夠?qū)Ω黜棏?yīng)急業(yè)務(wù)在震后不同時間段內(nèi)所要完成的工作進行梳理，并作為應(yīng)急處置的參考，將會極大的提高應(yīng)急預案的可操作性，成為對預案有效地細化和補充。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國外研究現(xiàn)狀

1.1.1 美國應(yīng)急預案體系

美國應(yīng)急預案分為4類，戰(zhàn)略級預案（strategiclevel plans）、操作級預案（operation－level plans）、戰(zhàn)術(shù)級預案（tactical－level plans）和現(xiàn)場行動方案（Incident Action Plan，IAP）。其中，第1 級戰(zhàn)略預案是國家級預案，運行于宏觀層面，起制定政策和對低階預案的指導作用，對可操作性不做過多要求；第2級操作預案是戰(zhàn)略級預案的執(zhí)行部分，主要是各部門及州市地方政府進行應(yīng)急組織協(xié)調(diào)工作的預案，這類預案比較具體，具有一定的可操作性；第3級戰(zhàn)術(shù)預案是針對參加某一次應(yīng)急搶險活動的隊伍所制定的預案，對于不同隊伍應(yīng)有不同的預案，因此，該類預案具有較強的可操作性；最低級的預案是現(xiàn)場行動方案，是針對應(yīng)急現(xiàn)場的每一項搶險任務(wù)所制定的預案，是為了實現(xiàn)現(xiàn)場的有序管理，根據(jù)隨機情景臨時制定的。該類預案制定完成后，可以按照其步驟開展搶險救災(zāi)行動，具有極強的可操作性［7］。

從美國應(yīng)急預案體系可以看出，不同級別的預案適用對象是完全不同的，這些預案也不是獨立的，它們結(jié)合在一起形成一個從宏觀到微觀，從粗到細的應(yīng)急預案基本框架。

1.1.2 日本的防災(zāi)體制

日本防災(zāi)體系由中央、都道府縣、市町村三級構(gòu)成，其預案分別為防災(zāi)基本計劃、都道府縣防災(zāi)計劃和市町村防災(zāi)計劃，均為多災(zāi)種的綜合防災(zāi)計劃。1963年防災(zāi)基本計劃頒布實施后，各都道府縣和市町村參照編制并頒布了各自級別的防災(zāi)計劃。在實際災(zāi)害應(yīng)對過程中，各級防災(zāi)計劃發(fā)揮了重要的作用，但是對于沒有大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗的地方政府來說，第一次面對重大地震災(zāi)害也會發(fā)生不知如何著手的情況。

2004年10月23日，日本新瀉縣發(fā)生里氏6.8級地震，造成了68人死亡，4 800余人受傷。由于經(jīng)驗不足，政府功能幾乎陷入癱瘓狀態(tài)，無法做到有序、有效的應(yīng)對。為了總結(jié)本次地震應(yīng)對的經(jīng)驗和教訓，提高地震災(zāi)害的應(yīng)急處置能力，新瀉縣政府在此基礎(chǔ)上編制了《新瀉縣震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表》（以下簡稱“時刻表”）作為對防災(zāi)計劃的補充和細化?！皶r刻表”對地震應(yīng)急期所涉及的所有業(yè)務(wù)（共55項）進行了梳理，并對每項業(yè)務(wù)分別提出在不同時間段內(nèi)所要達到的工作目標（圖1），增強了防災(zāi)計劃的可操作性，極大地提高了新瀉縣政府的地震災(zāi)害應(yīng)急處置能力。在2007年7月16日發(fā)生的新瀉中越?jīng)_6.8級地震中，新瀉縣按照“時刻表”進行應(yīng)急處置，取得了非常好的效果，死亡和受傷人數(shù)分別減少到了15人和1 000多人。

圖1 新瀉縣震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表（部分）

1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

針對目前中國應(yīng)急預案體系存在的過度模仿和可操作性差等問題，中國政府和日本政府于2010—2013年開展了為期3年的“中日合作地震緊急救援能力強化”項目，并引進了日本《新瀉縣震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表》的理念和工作方法。項目實施期間，在示范省云南、江蘇和河北分別開展了震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表的編制工作，對破壞性地震發(fā)生后的應(yīng)急處置業(yè)務(wù)進行了梳理，并按照各項業(yè)務(wù)的時序特征提出了在震后不同時間段內(nèi)所要完成的工作以及達成的目標（表1）?！皶r刻表”編制完成后，各省均組織開展了桌面演練，取得了較好的效果。2012年7月20日，江蘇省高郵市發(fā)生4.9級地震，江蘇省抗震救災(zāi)指揮部以地震應(yīng)急預案為依據(jù)，參照“時刻表”對本次地震進行了快速、有效的應(yīng)對，震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表作為地震應(yīng)急預案的補充發(fā)揮了重要的作用。

表1 江蘇省震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表（部分）

2 應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的時序特征

在學習日本新瀉縣“時刻表”理念與工作方法的基礎(chǔ)上，與我國實際情況相結(jié)合，通過編制云南、江蘇和河北3省的“時刻表”，從中總結(jié)出符合我國Ⅱ級響應(yīng)的地震應(yīng)急期關(guān)鍵業(yè)務(wù)的時序特征。

《國家地震應(yīng)急預案》中所規(guī)定的應(yīng)急響應(yīng)措施包括人員搜救、醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫、安置受災(zāi)群眾、搶修基礎(chǔ)設(shè)施、加強現(xiàn)場監(jiān)測、防御次生災(zāi)害、維護社會治安、開展社會動員、涉外事務(wù)管理、發(fā)布信息、開展災(zāi)害調(diào)查與評估等11項［8］。按照地震應(yīng)急期的應(yīng)急啟動、緊急救援、災(zāi)民過渡性安置等階段［9］對以上各項應(yīng)急響應(yīng)措施中所涉及的具體業(yè)務(wù)進行梳理，并提出在不同時間階段各項業(yè)務(wù)所需要制定的工作計劃。本文遵循“以人為本”的原則，重點關(guān)注地震應(yīng)急期內(nèi)與災(zāi)民生命救助和災(zāi)民生活相關(guān)的人員搜救、醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫、安置受災(zāi)群眾、搶修基礎(chǔ)設(shè)施、加強現(xiàn)場監(jiān)測、發(fā)布信息、開展災(zāi)害調(diào)查與評估等工作。

為了便于介紹，本文將醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫分開闡述。

2.1 人員搜救、醫(yī)療救治

對于震后人員搜救和醫(yī)療救治這2項應(yīng)急響應(yīng)措施來說，應(yīng)分為當?shù)亻_展人員搜救和外部專業(yè)救援力量派遣2項業(yè)務(wù)。

2.1.1 災(zāi)害發(fā)生地的人員搜救

統(tǒng)計表明，大地震發(fā)生后的被救出人員絕大多數(shù)通過自救互救的方式獲救［10］，且震后1h內(nèi)被救出人員存活率最高［11］。因此，地震發(fā)生后，受災(zāi)民眾應(yīng)在第一時間進行自救互救。自救互救工作完成后，當?shù)氐牡谝豁憫?yīng)人應(yīng)組織受災(zāi)民眾對廢墟內(nèi)中淺層埋壓的人員進行搜索和營救。第一響應(yīng)人通過人工搜索的方法發(fā)現(xiàn)幸存者后，利用簡易工具、通過障礙物移除、頂升、支護等方法開辟生命通道，救出幸存者，并對受傷人員進行簡單的醫(yī)療處置。在此過程中，災(zāi)害發(fā)生地政府應(yīng)在初步了解面上災(zāi)情的基礎(chǔ)上，盡快派遣當?shù)鼐仍歪t(yī)療救護力量前往災(zāi)情較為嚴重的地區(qū)開展搜救和醫(yī)療救護行動。

2.1.2 外部救援力量和醫(yī)療救護隊伍的派遣

在災(zāi)情較重、當?shù)責o法應(yīng)對的情況下，地方政府應(yīng)向上級政府發(fā)出派遣外部專業(yè)救援隊伍的請求。一般來說，省市專業(yè)救援隊可在震后2～3h完成集結(jié)，震后4～8h抵達災(zāi)區(qū)，并開展人員搜救行動，重點對深層埋壓人員進行搜索和營救。

2.2 衛(wèi)生防疫

震后12h左右，衛(wèi)生防疫人員前往避難場所或一些散居的災(zāi)民安置點指導餐飲衛(wèi)生。3d開始提供健康、營養(yǎng)咨詢和傳染病預防措施。

2.3 安置受災(zāi)群眾

與安置受災(zāi)群眾相關(guān)的應(yīng)急處置業(yè)務(wù)主要包含避難場所運行、食品和生活必需品供給2項。

2.3.1 避難場所運行

震后2h內(nèi)，受災(zāi)民眾到社區(qū)或單位附近的空曠場地集合，與家人會合后共同前往應(yīng)急避難場所避難。這就要求震后4h左右開設(shè)避難場所并啟用應(yīng)急設(shè)施，工作人員到崗到位。在災(zāi)民抵達避難場所后，開始發(fā)放儲存的食物、水等應(yīng)急物資。8h左右，初步掌握避難人員信息，包括避難人數(shù)、性別和特殊需求（包括老幼病殘孕）等。12h左右，開始搭建避難場所儲備的帳篷。2～3d，可利用避難場所周邊的商場、超市所儲存的基本生活物資應(yīng)急，并開始接受外部援助；同時在避難場所內(nèi)提供地震常識、自救互救、心理安撫等資料。1周后，做出大概何時關(guān)閉避難場所的判斷。1個月左右，關(guān)閉避難場所，此時災(zāi)民已返回家中、投親靠友或轉(zhuǎn)移至活動板房內(nèi)居住。

2.3.2 食品和生活必需品供給

該項業(yè)務(wù)與避難場所運行密切相關(guān)。震后8h左右，根據(jù)避難人員信息確定所需食品的種類和數(shù)量。12h左右，從協(xié)議商場、超市等調(diào)配食品、寢具、日用品、嬰幼兒用品，并向災(zāi)民發(fā)放。2～3d，從民政物資儲備庫或捐助物資中調(diào)配食品、日用品和帳篷，并供應(yīng)熱飯熱菜。

2.4 搶修基礎(chǔ)設(shè)施

2.4.1 通信保障

震后2～4h，應(yīng)首先保障抗震救災(zāi)指揮部的通信暢通。在災(zāi)害發(fā)生地通信受損較為嚴重的情況下，可利用應(yīng)急衛(wèi)星通信車建立起臨時通信系統(tǒng)。同時，還應(yīng)了解通信設(shè)施受損情況，并開展搶通工作，24h左右基本恢復正常通訊，對于暫時無法恢復的通信設(shè)施，可采用臨時通信設(shè)施來保證通信暢通。

2.4.2 電力恢復

震后2～4h，掌握主要變電站及電力設(shè)施的受損情況。同時做好重要用戶的應(yīng)急供電工作，優(yōu)先保障抗震救災(zāi)指揮部、醫(yī)院、通訊、災(zāi)民集中安置點等關(guān)系到搶險救災(zāi)用戶的安全供電，對短期內(nèi)不能恢復供電的重要用戶，要采取臨時供電方案或應(yīng)急電源，確保不中斷供電。12h 左右，重要用戶基本恢復供電。3d左右，基本恢復主網(wǎng)供電。

2.4.3 交通恢復

震后2～4h，初步掌握交通受損情況，包括主要道路、橋梁、隧道等，同時確定主要救援和疏散道路，便于外界救援力量進入災(zāi)區(qū)和重傷員的轉(zhuǎn)運。12～24h，打通國道及進入重災(zāi)區(qū)的主要道路。24～48h，打通省道。3～7d，打通其余道路，災(zāi)區(qū)交通基本搶通。

2.4.4 供水恢復

震后24h，初步掌握各水利設(shè)施及供水管網(wǎng)的受損情況，并開展應(yīng)急搶通工作。在搶通的同時逐步為災(zāi)民提供應(yīng)急供水。應(yīng)急供水的優(yōu)先順序為：基本生活用水、應(yīng)急救援用水、糧食蔬菜和副食品生產(chǎn)用水等。10d左右，全面實現(xiàn)應(yīng)急供水。

2.5 發(fā)布信息

“發(fā)布信息”包括了發(fā)布震情和災(zāi)情信息，震情信息涉及到“加強現(xiàn)場監(jiān)測”，災(zāi)情信息涉及到“開展災(zāi)害調(diào)查與評估”，因此“加強現(xiàn)場監(jiān)測”、“發(fā)布信息”、“開展災(zāi)害調(diào)查與評估”3項應(yīng)急響應(yīng)措施統(tǒng)一放在本節(jié)闡述。

2.5.1 發(fā)布震情信息

震后30min，發(fā)布發(fā)震時間、地點、震級和震源深度等要素。1h，給出震情趨勢會商意見，并派出現(xiàn)場工作隊前往災(zāi)區(qū)。2～4h，現(xiàn)場工作隊抵達災(zāi)區(qū)，架設(shè)測震和前兆臺站，跟蹤地震序列活動、監(jiān)視震情發(fā)展，并定期上報和公布。

2.5.2 發(fā)布災(zāi)情信息

震后2～4h，省指揮部匯總市縣上報的災(zāi)情信息并進行發(fā)布，包括人員傷亡數(shù)量、建筑物受損情況、基礎(chǔ)設(shè)施破壞程度、重大工程破壞情況等內(nèi)容，并派遣災(zāi)評人員前往災(zāi)區(qū)開展災(zāi)害損失評估。4～7d，提交災(zāi)害損失評估報告，包括災(zāi)害損失和地震烈度等內(nèi)容。

3 震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表

基于以上地震應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的時序特征，可編制震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表，以圖2江蘇省震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表為例進行說明。

在編制過程中，首先應(yīng)對當?shù)氐幕咀匀坏乩?、人文特征和歷史地震進行總結(jié)，并作為時刻表編制的依據(jù)，對于江蘇省來說，地理位置位于平原地區(qū)，水系發(fā)達，人口密度大，地震少發(fā)都屬于其基本省情，在編制時刻表時應(yīng)有所體現(xiàn)。其次，應(yīng)對震后應(yīng)急啟動、緊急救援和過渡性安置等不同的時間階段［9］提出其基本達成的目標（圖2，“達成目標”欄），并對幾個階段按照震后時間進展進一步細分成30min、1h、2h等。第三，列舉出各項應(yīng)急處置業(yè)務(wù)（圖2，“應(yīng)急處置業(yè)務(wù)”列）。應(yīng)急處置業(yè)務(wù)應(yīng)依據(jù)《國家地震應(yīng)急預案》的11項響應(yīng)措施，并圍繞達成目標展開。最后，按照時刻表橫軸的時間段，提出每項應(yīng)急處置業(yè)務(wù)在各時間段內(nèi)的工作計劃。

值得注意的是，在使用時刻表應(yīng)對地震災(zāi)害的過程中，由于每次發(fā)生災(zāi)害的實際情況不同，所以應(yīng)根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的實際情況采取相應(yīng)的響應(yīng)措施，或進行靈活的調(diào)整；時刻表是基于震前對過去發(fā)生地震應(yīng)急工作的總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上有所提高，是一個應(yīng)對方法的參考，而不是作為工作標準來執(zhí)行。

4 結(jié)語

本文對地震應(yīng)急期與災(zāi)民生命救助和災(zāi)民生活相關(guān)各項關(guān)鍵應(yīng)急處置業(yè)務(wù)進行了梳理，并根據(jù)各項業(yè)務(wù)的時序特征提出了在震后不同時間段內(nèi)所要完成的工作以及所要達成的目標，在一定程度上彌補了地方地震應(yīng)急預案過于宏觀和操作性不強的缺陷，為地震應(yīng)急救援工作的開展提供了參考。

但是，震后是否可以按照事前制定的工作計劃高效、有序的開展工作，很大程度上取決于震前應(yīng)急準備情況。震前應(yīng)急準備體系是否完善，人員、物資等儲備情況是否能夠滿足應(yīng)對破壞性地震的需求，是決定各項應(yīng)急處置業(yè)務(wù)和行動計劃能否順利開展的關(guān)鍵因素。因此，在梳理各應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的過程中，為了實現(xiàn)各業(yè)務(wù)在不同時間段內(nèi)的工作計劃，需要考慮為了按照計劃開展工作，面對災(zāi)害我們應(yīng)該做哪些準備，也就是震前的應(yīng)急準備。如“避難場所運行”中，“震后4h左右開設(shè)避難場所并啟用應(yīng)急設(shè)施”，若要完成這項工作，需要事前制定應(yīng)急期避難場所應(yīng)急預案，對負責啟用應(yīng)急設(shè)施等各個崗位的工作人員進行安排；“震后2～3d，，可利用避難場所周邊的商場、超市所儲存的基本生活物資應(yīng)急”，若要開展這項工作，避難場所應(yīng)事前與附近的商場、超市簽訂應(yīng)急期供貨協(xié)議，以上均為震前準備的工作內(nèi)容。

綜上所述，只有在震前對各項應(yīng)急處置業(yè)務(wù)按照時間的推移制定較為詳細的工作計劃，并對完成該計劃所需要的震前應(yīng)急準備工作情況進行確認，方可保證震后應(yīng)急工作的順利開展，最大程度地保證災(zāi)民的生命和財產(chǎn)安全。

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