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    “協(xié)同發(fā)展應(yīng)以市場(chǎng)為主角”

    2014-11-26 20:44:13王全寶
    中國(guó)新聞周刊 2014年15期
    關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)圈都市河北

    王全寶

    肖金成最近有點(diǎn)忙。他不僅要應(yīng)付各路媒體采訪,并且不斷接到地方政府以及一些證券研究機(jī)構(gòu)的邀請(qǐng),讓其講解“京津冀”規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)匾约氨拘袠I(yè)的影響。

    自從今年2月習(xí)近平主持京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)并將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略后,兩個(gè)月來(lái),京津冀都市圈一體化成為社會(huì)熱議話(huà)題。

    早在十年前,肖金成就參與了有關(guān)“京津冀”區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)編制工作,并且給河北的石家莊、保定等城市以及北京都做過(guò)區(qū)域規(guī)劃。

    4月21日,作為國(guó)內(nèi)較早研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者之一,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成接受《中國(guó)新聞周刊》專(zhuān)訪,他認(rèn)為,推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展,根本問(wèn)題仍然是市場(chǎng)和政府關(guān)系問(wèn)題,應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

    輻射范圍之爭(zhēng)

    中國(guó)新聞周刊:對(duì)于京津冀區(qū)域規(guī)劃,最早稱(chēng)之為“京津冀都市圈”規(guī)劃,后又稱(chēng)為“首都經(jīng)濟(jì)圈”,今年中央強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展,為什么規(guī)劃名稱(chēng)不斷發(fā)生變化?

    肖金成:這是因?yàn)橐恢贝嬖跔?zhēng)議。2006年,編制“十一五”規(guī)劃開(kāi)始,國(guó)家發(fā)改委就將其定義為“京津冀都市圈”,但直到“十一五”末,“京津冀都市圈”規(guī)劃也沒(méi)有推出來(lái)。

    2010年,開(kāi)始啟動(dòng)的“十二五”規(guī)劃,沒(méi)有再提“京津冀都市圈”這個(gè)名稱(chēng)。2011年的全國(guó)兩會(huì)上,在時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶的政府工作報(bào)告中,“京津冀都市圈”的概念被“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念取而代之。

    而在國(guó)家的“十二五”規(guī)劃中,與此相關(guān)的表述則是:“推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,打造首都經(jīng)濟(jì)圈,推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展?!?/p>

    名稱(chēng)微妙變化的背后,實(shí)際上存在規(guī)劃范圍應(yīng)該覆蓋多大的爭(zhēng)議。也就是“首都經(jīng)濟(jì)圈”輻射范圍要多大?京津冀包括了河北全省,那么首都經(jīng)濟(jì)圈是否包括河北全省呢?

    “首都經(jīng)濟(jì)圈”顧名思義,以北京為中心,向外輻射。但是北京輻射是有限的。所以范圍就存在了爭(zhēng)議。這個(gè)爭(zhēng)議有很長(zhǎng)時(shí)間,輻射范圍無(wú)法確定,規(guī)劃就無(wú)法進(jìn)行。

    在爭(zhēng)議期間,河北一直非常積極希望將全省納入進(jìn)來(lái)。2004年,國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司在廊坊召開(kāi)了一個(gè)“2+7”的“京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)”,七個(gè)城市分別是:廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島、滄州、保定。

    會(huì)議過(guò)程中,河北提出意見(jiàn):“石家莊不納入規(guī)劃是不行的”,所以后來(lái)就把石家莊加進(jìn)來(lái),形成“2+8”模式,即北京、天津加河北8個(gè)地級(jí)市,共同推出了一個(gè)合作宣言——《廊坊共識(shí)》。

    我參加了《廊坊共識(shí)》的起草,其中列出了包括建立高層聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、啟動(dòng)京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃編制工作、在容易突破的領(lǐng)域開(kāi)展合作等近十項(xiàng)舉措,可以說(shuō)拉開(kāi)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的序幕,但后來(lái)的落實(shí)并不好。

    當(dāng)時(shí)提出“京津冀都市圈”規(guī)劃后,河北的邯鄲、邢臺(tái)、衡水三個(gè)城市并沒(méi)有納入進(jìn)來(lái),河北方面一直希望將這三個(gè)地區(qū)能納入進(jìn)來(lái),因此存在爭(zhēng)議。

    “十二五”規(guī)劃中,國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司就準(zhǔn)備編制“首都經(jīng)濟(jì)圈”規(guī)劃,但這個(gè)規(guī)劃到現(xiàn)在也沒(méi)有出來(lái)。

    據(jù)我了解,在提出“首都經(jīng)濟(jì)圈”后,天津方面也不太積極,但提出可以允許靠近的三個(gè)縣納入首都經(jīng)濟(jì)圈。于是提出“1+3+6”模式,不包括石家莊和滄州,但河北又提出異議,因此圍繞范圍引起很多爭(zhēng)議。

    今年,習(xí)近平總書(shū)記提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”,沒(méi)有了首都經(jīng)濟(jì)圈的概念,這樣爭(zhēng)議也就少了。

    中國(guó)新聞周刊:既然在范圍上存在爭(zhēng)議,那么“京津冀一體化”多大為適宜呢?

    肖金成:我個(gè)人認(rèn)為,河北既可以受到北京、天津兩大城市輻射和帶動(dòng),同時(shí)也是這兩大都市的支撐。

    另外,河北不能僅僅依賴(lài)北京、天津的輻射和帶動(dòng),因?yàn)楹颖眳^(qū)域太大,“首都經(jīng)濟(jì)圈”不可能輻射整個(gè)河北。理論上可以說(shuō)“首都經(jīng)濟(jì)圈”輻射整個(gè)河北,但是實(shí)際上輻射不到全省,因此還需要新的城市來(lái)支撐。

    新的城市我們指的是石家莊。京津冀應(yīng)該有三大支點(diǎn):即北京、天津、石家莊,因?yàn)槭仪f可以把冀南地區(qū)輻射起來(lái)。

    單靠北京能輻射多遠(yuǎn)?最大也就是200公里,到不了秦皇島、石家莊以及冀南地區(qū)。

    我很早就說(shuō),河北不能僅依靠北京、天津輻射,還需要新的中心出現(xiàn),所以我們提出要變“雙城記”為“三城記”,這是我在2005年報(bào)告中就提出的。

    都市圈形成的本質(zhì)原因是大都市的輻射與帶動(dòng),其原動(dòng)力是都市本身,其范圍大小取決于輻射力和帶動(dòng)力,由內(nèi)向外,由強(qiáng)到弱。

    在中心城市的極化效應(yīng)到一定程度后,產(chǎn)業(yè)要向外轉(zhuǎn)移,集聚—擴(kuò)散—再集聚—再擴(kuò)散,這是都市圈擴(kuò)張的發(fā)展演化模式。

    因此,石家莊自己要發(fā)展起來(lái),在京津冀規(guī)劃中,決策層要在河北全域做文章,把石家莊要作為一個(gè)支點(diǎn)來(lái)考慮。

    中國(guó)新聞周刊:京津冀規(guī)劃除了在范圍上有爭(zhēng)議之外,在產(chǎn)業(yè)布局上以往存在哪些問(wèn)題?

    肖金成:我在做京津冀相關(guān)規(guī)劃時(shí)發(fā)現(xiàn),三省市產(chǎn)業(yè)未能發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。盡管京津冀各城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較強(qiáng)的互補(bǔ)性,但是在現(xiàn)有行政管理體制和財(cái)政體制下,各地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有很強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力,過(guò)分追求與保護(hù)地方利益,追求自成體系的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使京津冀地區(qū)一直沒(méi)有建立起有效的產(chǎn)業(yè)分工與合作機(jī)制,地區(qū)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)比較弱,產(chǎn)業(yè)融合程度低,未能形成功能互補(bǔ)和各具優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

    比如,從北京天津河北制定的“十一五”規(guī)劃看,他們所確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向基本雷同,北京、天津市都以電子信息、機(jī)械制造、石油化工、鋼鐵旅游等行業(yè)作為主要產(chǎn)業(yè)。由于兩城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同,造成產(chǎn)業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng),資源分散利用,產(chǎn)業(yè)無(wú)法做大、做強(qiáng),也制約了北京天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

    河北省各城市之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度也很高。河北11個(gè)地方市工業(yè)總產(chǎn)值中位居前六位的行業(yè)多為能源、原材料產(chǎn)業(yè)。

    此外,在區(qū)域合作中,受行政體制束縛的影響較大,在資源整合、產(chǎn)業(yè)鏈形成、信息溝通等方面缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)予以指導(dǎo),制約了產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展。

    發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用

    中國(guó)新聞周刊:在推動(dòng)京津冀一體化過(guò)程中,政府應(yīng)該把握好自己的角色定位?

    肖金成:不可否認(rèn),中央高層推動(dòng)京津冀一體化意義重大。但是我認(rèn)為,高層推動(dòng)并不能解決阻礙京津冀一體化發(fā)展的諸多復(fù)雜因素。我們要分清阻礙京津冀一體化緩慢的主要原因,分清是政府還是市場(chǎng)在起決定性作用。

    在京津冀一體化問(wèn)題上,政府應(yīng)清有醒意識(shí),政府應(yīng)該把握好自己定位,在絕大多數(shù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策上,應(yīng)該充分發(fā)揮好市場(chǎng)的作用。

    我認(rèn)為,政府該推動(dòng)三個(gè)地區(qū)所有城市之間實(shí)現(xiàn)交通一體化,打破行政區(qū)化對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷,做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);政府應(yīng)該制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,尊重產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展規(guī)律;打破地區(qū)之間公共服務(wù)的界限,充分結(jié)合市場(chǎng)手段,而非單一行政手段推進(jìn)京津冀的一體化。

    中國(guó)新聞周刊:今年,實(shí)現(xiàn)京津冀一體化被上升為一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略,原因是什么?

    肖金成:我認(rèn)為有三大原因:首先,北京存在的問(wèn)題確實(shí)很?chē)?yán)重,這三大問(wèn)題是,交通擁堵;環(huán)境惡化;人口膨脹。

    2004年,我們參與了北京規(guī)劃修編,主要做空間布局研究。當(dāng)時(shí)我們就提出到2020年,要按照2500萬(wàn)人口承受力來(lái)規(guī)劃。

    北京當(dāng)時(shí)人口約是1400萬(wàn),但最后他們按照1800萬(wàn)人口來(lái)規(guī)劃,結(jié)果到了2009年,北京人口就超過(guò)1900萬(wàn)。這10年北京每年人口增長(zhǎng)70萬(wàn),10年就是700萬(wàn),現(xiàn)實(shí)情況是北京很被動(dòng)。

    霧霾問(wèn)題以及城市攤大餅式規(guī)劃引發(fā)的連鎖反應(yīng),這些問(wèn)題靠北京自身已經(jīng)無(wú)法解決了,所以再次提出京津冀都市規(guī)劃。

    其次,北京、天津、河北三個(gè)地區(qū)之間差距問(wèn)題。三個(gè)地區(qū)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào),差距很大。河北發(fā)展了化工業(yè)、鋼鐵業(yè),但GDP仍排在靠后位置,即使搞了這么多落后產(chǎn)業(yè),河北經(jīng)濟(jì)還是上不去,如果不搞呢?因此,合作是必然的,讓河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去。

    第三,整體生態(tài)惡化問(wèn)題,霧霾非常嚴(yán)重。不解決一體化問(wèn)題,就會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)同構(gòu),都發(fā)展“三高一低”產(chǎn)業(yè),環(huán)境會(huì)更加惡化。如果現(xiàn)在因?yàn)殪F霾治理,要把河北6000萬(wàn)噸的鋼產(chǎn)量減掉,那它的經(jīng)濟(jì)就更差了,直接威脅到就業(yè)和基本公共服務(wù)。要解決這個(gè)問(wèn)題,就要讓河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展上去。這些問(wèn)題,都要放在京津冀協(xié)同的框架下去解決。

    從這三個(gè)方面來(lái)講,一個(gè)是需要高層協(xié)調(diào)、另外要加快一體化,加強(qiáng)區(qū)域合作。但是就是因?yàn)楹献鲉?wèn)題沒(méi)解決,相互存在競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致整體效益下降,效率降低。

    強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

    中國(guó)新聞周刊:中央提出京津冀要協(xié)同發(fā)展,你認(rèn)為該如何謀劃京津冀一體化頂層設(shè)計(jì)?

    肖金成:我認(rèn)為,京津冀一體化需要頂層設(shè)計(jì)。否則,爭(zhēng)議不斷,很難達(dá)成共識(shí)。

    京津冀協(xié)同發(fā)展,我的理解是“攜起手來(lái)、共同發(fā)展”。所以,從頂層設(shè)計(jì)上要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的統(tǒng)一,要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的對(duì)接協(xié)作,發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條。

    我想“協(xié)同”有兩層含義,即“協(xié)調(diào)”和“共同”之意。北京、天津、河北三個(gè)地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)溝通,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),基礎(chǔ)設(shè)施共享共用,經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一,最終形成人口、產(chǎn)業(yè)的最佳空間結(jié)構(gòu)。

    現(xiàn)在京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大,特別是河北與京津之間的發(fā)展差距很大。讓河北發(fā)展起來(lái),這應(yīng)是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)。

    具體到頂層設(shè)計(jì)方面,我認(rèn)為北京、天津以及河北各個(gè)城市之間要明確功能及分工。

    比如:北京除政治、文化、國(guó)際交往的首都功能外,其余的都可以轉(zhuǎn)移出去;重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè),將制造業(yè)、石化、汽車(chē)、IT產(chǎn)業(yè)都轉(zhuǎn)移出去。天津發(fā)展高端產(chǎn)業(yè),一般制造業(yè)也應(yīng)該限制;北京、天津轉(zhuǎn)移出的一般制造業(yè)應(yīng)由河北發(fā)展,河北做好功能區(qū)的承接和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。

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