新中國的制憲修憲歷程

王旸

憲法是一個國家的根本大法，新中國成立后先后頒布了四部憲法，分別是1954年、1975年、1978年和1982年制定的。1982年憲法，是我國的現(xiàn)行憲法，這部憲法的部分內(nèi)容于1988年、1993年、1999年和2004年進(jìn)行了四次修改。

1954年憲法：新中國第一部憲法

新中國成立之初，由于不具備召開全國人民代表大會、制定憲法的條件，全國人民代表大會的職權(quán)是由中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行的，全國政協(xié)第一次全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》，則具有臨時憲法的作用。到1952年，全國范圍的大規(guī)模軍事行動已經(jīng)結(jié)束，土地改革基本完成，國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的任務(wù)也順利實現(xiàn)。在這種形勢下，中共中央決定領(lǐng)導(dǎo)人民向社會主義過渡。召開全國人民代表大會和制定憲法的問題也納入中共中央的統(tǒng)籌考慮之中。1953年1月，中央人民政府委員會把制定憲法的任務(wù)提上日程，成立了以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會。

1954年1月9日，憲法起草工作正式開始。3月初，憲法起草小組完成了四讀稿。中共中央政治局連續(xù)召開三次擴大會議進(jìn)行討論修改，并提交全國政協(xié)常委會討論，修改后的四讀稿成為憲法草案初稿。3月至6月，憲法起草委員會舉行七次正式會議，對草案初稿進(jìn)行研究和討論。同時，在北京和全國各大城市組織各方面的代表人物8000多人，用兩個月時間，對憲法初稿進(jìn)行討論，提出5900多條修改意見。6月14日，中央人民政府委員會第三十次會議討論通過了《中華人民共和國憲法（草案）》，并通過決議交付全國人民討論。在兩個多月時間里，全國有超過1.5億余人參加討論，提出118萬多條修改、補充意見和問題，幾乎涉及《憲法（草案）》每一個條款。

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。出席會議的1197名代表對《中華人民共和國憲法（草案）》進(jìn)行表決，結(jié)果得贊成票1197票—新中國的第一部憲法以全票贊成而誕生，世稱“五四憲法”。

1954年憲法除序言外，分總綱、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，以及國旗、國徽、首都共四章106條。其確認(rèn)的基本原則主要是人民民主原則和社會主義原則。

1954年憲法是保證中國逐步過渡到社會主義社會的憲法，因而是一部社會主義類型的憲法。它正確恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合了人民民主與社會主義的原則性和逐步過渡的靈活性，不僅鞏固了中國人民革命勝利的歷史成果和新中國成立以來政治上、經(jīng)濟(jì)上的新勝利，而且把實際生活中已經(jīng)發(fā)生的重大社會變革用法律的形式肯定下來，反映了過渡時期國家發(fā)展的根本要求和全國人民通過實踐形成的建立社會主義社會的共同意愿。

1975年憲法：“文革憲法”

1956年，我國已基本完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，生產(chǎn)資料的社會主義公有制已成為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。

但從1966年開始的“文化大革命”，徹底打亂了正常的社會秩序。1967年“一月風(fēng)暴”引發(fā)的奪權(quán)使國家機構(gòu)處于一片混亂狀態(tài)，憲法與法律在國家的政治生活中已不起任何作用。奪權(quán)的成果——“革命委員會”和各項“左”的政策卻需要以根本法的形式固定下來。這樣，1975年1月17日，第四屆全國人民代表大會第一次會議通過了我國的第二部憲法，即1975年憲法。

這部憲法，把“文化大革命”中的許多錯誤理論和做法加以法律化、制度化，使之成為國家生活的最高準(zhǔn)則。不過，在確定國家與政治制度的社會主義性質(zhì)方面，繼承了1954年憲法關(guān)于國家性質(zhì)、政權(quán)組織形式等的基本規(guī)定和基本原則，因而仍不失為一部社會主義憲法。

1978年憲法：過渡憲法

1976年10月粉碎“四人幫”，宣告了十年動亂的結(jié)束。為適應(yīng)新的歷史時期的需要，適時地向全國人民提出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的任務(wù)，必須對1975年憲法進(jìn)行修改。1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了1978年憲法。

1978年憲法的體例仍與1975年憲法相同，但憲法條文由原來的30條增至60條。特別是“公民基本權(quán)利和義務(wù)”一章，條文由4條增至16條，使公民權(quán)利的范圍更寬更具體，并在國務(wù)院職權(quán)中增加了“保障公民權(quán)利”的規(guī)定（第三十二條），保障了人民的合法權(quán)利。

1978年憲法恢復(fù)了“五四憲法”的一些基本原則和基本條文，明確了我國進(jìn)入“新的發(fā)展時期”，并把黨的十一大規(guī)定的全國人民在新時期的總?cè)蝿?wù)，用法律的形式肯定下來，記載在序言中。

關(guān)于國家機構(gòu)的組織和職權(quán)，1978年憲法最大的改變就是恢復(fù)了檢察機關(guān)——人民檢察院的設(shè)置（第二章 第四十三條），取消了1975年憲法由公安機關(guān)行使檢察權(quán)的規(guī)定。

1978年憲法在一定程度上糾正了1975年憲法中反映“左”的指導(dǎo)思想的條文。但是，受當(dāng)時歷史條件的限制，未能徹底清理“文化大革命”期間“左”的思想影響。所以，在其通過并公布實施后不久就進(jìn)行了兩次局部修改。1979年7月五屆人大二次會議通過了關(guān)于修正《中華人民共和國憲法》若干規(guī)定的決議，決定在縣和縣以上地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，改地方各級革命委員會為地方各級人民政府，將縣的人民代表大會代表改由選民直接選舉產(chǎn)生，上下級人民檢察院由監(jiān)督關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。1980年9月，五屆人大三次會議又通過了關(guān)于修改《中華人民共和國憲法》第四十五條的決議，取消了條文中關(guān)于公民“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報的權(quán)利”的規(guī)定。1980年9月，第五屆全國人民代表大會第三次會議根據(jù)中共中央的建議作出了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議，決定對它進(jìn)行全面修改。因而1978年憲法的效力延續(xù)到1982年12月通過新憲法時即告結(jié)束。

盡管在1978年憲法中存在著一系列的缺陷和不足，但相對于1975年憲法，它仍是一個歷史的進(jìn)步，在中國的民主和法制建設(shè)中，仍然占有相當(dāng)?shù)牡匚?，它的歷史作用不容忽略?？梢詫⑵湟暈閺摹拔幕蟾锩苯Y(jié)束向“改革開放”轉(zhuǎn)變時期的一部過渡憲法。

1982年憲法：現(xiàn)行憲法

1980年8月，中共中央向全國人大提出了修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。同年9月，全國人大成立憲法修改委員會，由103名委員組成，葉劍英任主任委員，中共中央政治局和書記處的全體成員都參加了這個委員會。 憲法修改委員會廣泛征求各地方、各部門、各界人士的意見，召開了數(shù)百次專家、學(xué)者座談會和研討會，還組織了四個月的全民討論，征集到成千上萬條建議和意見。

憲法修改委員會在集中群眾智慧的基礎(chǔ)上，先后召開了五次全體會議，會期合計25天，有三次會議進(jìn)行了逐章、逐節(jié)、逐條的討論。中共中央政治局和書記處還組織了八次會議討論修改憲法的有關(guān)問題。

這次修改憲法立足于中國的實際，同時注意參考外國的經(jīng)驗，為此搜集了幾十個國家的憲法，借鑒、吸收其中進(jìn)步的因素。在憲法的撰寫上更是下足了工夫，字斟句酌之后，又特邀著名法學(xué)家錢端升、語言學(xué)家呂叔湘等幫助把關(guān)，防止有違法理或文字差錯，力求嚴(yán)謹(jǐn)、完備、周密、準(zhǔn)確，一字不多，一字不漏，避免一切可能發(fā)生的誤解或曲解。全文用的都是規(guī)范性的法律語言。

1982年12月4日，全國人大五屆五次會議在聽取了彭真（受葉劍英委托）所做的關(guān)于憲法修改草案的報告之后，進(jìn)行了認(rèn)真審核。采取無記名投票方式（贊成票3037張，棄權(quán)票3張，無反對票）通過了這部憲法。

1982年憲法是我國實行依法治國的里程碑。

（一）1982憲法修改的指導(dǎo)思想與原則

1980年8月18日在中央政治局?jǐn)U大會議上，鄧小平指出：中央正在考慮進(jìn)行的重大改革，第一項就是將向全國人大提出修改憲法的建議。他說：“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度等等。關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來?！?這個講話，確定了起草1982年憲法的指導(dǎo)思想。

憲法起草依據(jù)的原則和體現(xiàn)的主要精神是：（1）起草新憲法要以1954年憲法為基礎(chǔ)；（2）把四項基本原則寫入憲法；（3）把公民權(quán)利和義務(wù)置于國家機構(gòu)之前；（4）不搞兩院制；（5）要設(shè)國家主席；（6）設(shè)立中央軍事委員會；（7）廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；（8）保留最高人民檢察院；（9）設(shè)立行政監(jiān)察機關(guān)；（10）實行民族區(qū)域自治制度；（11）為“一國兩制”提供憲法依據(jù)。

（二）1982年憲法的特點

1.體現(xiàn)了“人民至上”的原則。1982年憲法刪除了1975年憲法和1978年憲法正文中所有關(guān)于“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的詞句，刪除了“公民必須擁護(hù)中國共產(chǎn)黨”的規(guī)定，也刪除了馬克思、列寧、毛澤東等個人的名字。憲法正文從第一條到最后一條，任何條款中都沒有出現(xiàn)一次“共產(chǎn)黨”字樣。中共中央確定的把四項基本原則寫入憲法，經(jīng)過反復(fù)研究，寫入憲法序言，從敘述中國近代歷史發(fā)展的事實來表明對四項基本原則的堅持。

2.貫穿了“主權(quán)在民”的思想。明確規(guī)定：國家的“一切權(quán)力屬于人民”，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人大和地方各級人大（第二條）；“民主選舉”（第三條）；全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)（第五十七條）；國家主席、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長都由全國人大選舉產(chǎn)生（第六十二條）。

3.確定了“權(quán)力制衡”的體制。明確規(guī)定：在全國人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，由全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)（第五十八條）；國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)（第八十五條）；法院和檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉（第一百二十六條和第一百三十一條）。人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相制約（第一百三十五條），構(gòu)成中國特色的“權(quán)力分立”即“權(quán)力制衡”制度。

4.保證公民享有廣泛的自由權(quán)利。明確規(guī)定：我國公民“在法律面前一律平等”（第三十三條）；公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由（第三十五條），有宗教信仰自由（第三十六條）；規(guī)定公民的人身自由、人格尊嚴(yán)、住宅不受侵犯（第三十七、三十八、三十九條），等等。

1982年憲法是保障公民權(quán)利的一部好憲法。同時，中共中央的意見也充分地反映在憲法修改草案中。新憲法“體現(xiàn)了人民意志和中國共產(chǎn)黨的正確主張”。

1982年憲法的后續(xù)修訂

隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，1982年憲法的部分內(nèi)容于1988年、1993年、1999年和2004年進(jìn)行了四次修改。

（一）1988年修正案

1987年10月，黨的十三大召開。會議提出我國正處于社會主義初級階段的論斷，其中最突出的是強調(diào)在以公有制為主體的前提下發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分，允許私營經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展，大力發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，加快建立和培育社會主義市場體系。1988年2月28日，中共中央向全國人大常委會提出修改憲法個別條款的建議。3月5日至12日，第六屆全國人大常委會第二十五次會議審議了兩條修正案草案，并向全國人大提出憲法修正案議案。4月12日，第七屆全國人大一次會議通過了憲法修正案第一條和第二條，開創(chuàng)了現(xiàn)行憲法修正案的先例。

《憲法》第十一條增加規(guī)定：“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！薄稇椃ā返谑畻l第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。修改為：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

這兩條修正案，及時解決了困擾深化經(jīng)濟(jì)改革的棘手問題，奠定了私營經(jīng)濟(jì)在我國的基本法律地位，其認(rèn)可和保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的精神對以后的立法和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（二）1993年修正案

1992年初，鄧小平發(fā)表南方談話，由此掀起中國新一輪改革開放的浪潮。1992年10月，黨召開十四大，提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論。為適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，中共中央決定對憲法做適當(dāng)修改。1992年11月12日，中共中央成立憲法修改小組。憲法修改小組經(jīng)過廣泛征求意見，確定了一些必須修改的條款。

1993年2月14日，中共中央向全國人大常委會提出關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。2月15日至22日，第七屆全國人大常委會第三十次會議審議了修正案草案，并向全國人大提出憲法修正案議案。3月23日，在第八屆全國人大一次會議期間，2383名代表又聯(lián)名提出補充修正案。3月29日，第八屆全國人大一次會議合并表決通過憲法修正案第三條至第十一條，共九條。此次修憲，突出的是“經(jīng)濟(jì)”，核心是“改革”。

憲法序言第七自然段增加了“我國正處于社會主義初級階段”的論斷。序言第十自然段末尾增加：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。” 第七條將“國營經(jīng)濟(jì)”的提法改為“國有經(jīng)濟(jì)”。第十五條明確：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)?！绷硗庖恍l文分別規(guī)定：“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營?！薄凹w經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)?！钡鹊?。

（三）1999年憲法修正案

1997年10月，中共中央提出應(yīng)當(dāng)以黨的十五大報告為依據(jù)，對憲法部分內(nèi)容做適當(dāng)修改，并提出修改的原則是，只對需要修改的并已成熟的問題做出修改，可改可不改的問題不做修改。1999年1月22日，中共中央向全國人大常委會提出了關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。1月29日至30日，九屆全國人大常委會第七次會議審議了修正案草案并向全國人大提出憲法修正案議案。3月15日，九屆全國人大第二次會議表決通過憲法修正案第十二條至第十七條，共六條。

修改的主要內(nèi)容是：增加了我國“長期處于社會主義初級階段”的表述，確立了鄧小平理論的指導(dǎo)思想地位（序言第七自然段）；把依法治國方略和建設(shè)社會主義法治國家的奮斗目標(biāo)載入了根本大法，變?yōu)閼椃ㄔ瓌t（第五條第一款——增加款）；確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的憲法地位，明確“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”（第六條）。“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”（第八條第一款）。強調(diào)“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”?！皣冶Ｗo(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家對個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”（第十一條）。

如果說1988年憲法修正案確立了私營經(jīng)濟(jì)的“合法性”，這種合法性也是建立在作為公有制經(jīng)濟(jì)的“補充”地位上，那么，真正讓私營經(jīng)濟(jì)騰飛的是1999年的憲法修正案。

（四）2004年憲法修正案

2002年底，中共中央政治局常委會在2003年工作要點中明確提出，要根據(jù)新形勢下黨和國家事業(yè)發(fā)展的要求著手進(jìn)行憲法修改工作。2003年3月27日，中央政治局常委會會議成立了中央憲法修改小組。從4月初開始，經(jīng)過近半年的調(diào)研與修改，在10月黨的十六屆三中全會上審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。該《建議》提交全國人大常委會之后，十屆全國人大常委會第六次會議根據(jù)常委會組成人員的共同意見，依照《憲法》第六十四條規(guī)定的修改憲法的特別程序，以中共中央《建議》為基礎(chǔ)，形成憲法修正案草案。2004年3月14日，第十屆全國人大第二次會議通過了憲法修正案。

修改的主要內(nèi)容是：序言部分增加了“三個代表”作為指導(dǎo)思想，確定了“中國特色社會主義道路”的提法。將統(tǒng)一戰(zhàn)線表述為：“由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線?！保ㄐ蜓缘谑匀欢蔚诙洌┙?jīng)濟(jì)方面：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！泵鞔_提出合法的私有財產(chǎn)不可侵犯。政治方面：規(guī)定“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表”（第五十九條）?！暗胤礁骷壢嗣翊泶髸繉萌纹谖迥辍保ǖ诰攀藯l）。將原三年改為五年。

“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”（第八十九條第十六項）。將戒嚴(yán)表述為緊急狀態(tài)。另外，第一百三十六條增加“中華人民共和國國歌是《義勇軍進(jìn)行曲》”一款，作為第二款。

通過這次修憲，憲法更趨完善，既符合國情，又反映時代精神，適應(yīng)了我國全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的要求。

四次修憲一共出臺了31條修正案。其內(nèi)容一脈相承、相互關(guān)聯(lián)、逐步深化，使我國現(xiàn)行憲法既高瞻遠(yuǎn)矚，又符合實際；既確立了長遠(yuǎn)目標(biāo)，又提供了現(xiàn)實指導(dǎo)。從根本法的角度為我國今后更深入、更快速、更協(xié)調(diào)的改革與發(fā)展提供了明確的指引和有力的保障。

（編輯 王 雪）

（作者是中共中央黨史研究室第三研究部研究員）