深圳市寶安區(qū)街道辦事處管理體制改革的現(xiàn)狀及問(wèn)題研究

陳正順CHEN Zheng-shun

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湘潭 411105）

（Public Management School of Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

0 引言

近幾年來(lái)，深圳作為全國(guó)變革的先驅(qū)隊(duì)，各轄區(qū)街道辦事處一直努力探索適合自身發(fā)展的街道管理改革模式。在2010年2 月9 日公布的《深圳民政事業(yè)綜合配套改革實(shí)施方案》中，就明確指出推進(jìn)基層管理體制改革是《深圳民政事業(yè)綜合配套改革實(shí)施方案》的重要內(nèi)容，其中最為重要的改革舉措就是減少基層管理層級(jí)，整合街道辦事處與社區(qū)工作站。

1 研究設(shè)計(jì)

本次研究以深圳市寶安區(qū)街道工作人員和轄區(qū)居民為對(duì)象分別進(jìn)行內(nèi)部和外部滿意度的調(diào)查。由于街道辦事處職能和公共服務(wù)的復(fù)雜性，并與傳統(tǒng)的顧客滿意度測(cè)評(píng)涉及的變量應(yīng)該有所差異，因此本文對(duì)公眾滿意度的美國(guó)的ACSI 模型進(jìn)行一定的調(diào)整。由此建立共包含有公眾期望、感知質(zhì)量、街道辦事處形象及公眾滿意度四個(gè)變量的深圳市寶安區(qū)街道管理公眾滿意度模型，其中前提變量為公眾期望、感知質(zhì)量和街道辦事處形象，結(jié)果變量為公眾滿意度。在結(jié)合深圳市寶安區(qū)街道辦事處的實(shí)際工作職責(zé)與內(nèi)容的基礎(chǔ)上，構(gòu)建可供直接測(cè)量的街道管理公眾滿意度測(cè)評(píng)量表。

2 數(shù)據(jù)收集與信效度檢驗(yàn)

2.1 數(shù)據(jù)收集

本次研究主要以深圳市寶安區(qū)街道辦事處轄區(qū)居民及街道辦工作人員為研究對(duì)象，采用現(xiàn)場(chǎng)渠道進(jìn)行問(wèn)卷的發(fā)放，最終居民版問(wèn)卷共回收181 份，有效問(wèn)卷172 份。工作人員版問(wèn)卷共回收189 份，有效問(wèn)卷181 份。

2.2 街道辦事處公眾滿意度量表的信度和效度檢驗(yàn)

本研究將采用Cronbach α 來(lái)評(píng)價(jià)量表的信度，并通過(guò)驗(yàn)證性因子分析來(lái)驗(yàn)證量表結(jié)構(gòu)效度。結(jié)果顯示自編的兩類量表的信度基本符合測(cè)驗(yàn)編制要求，且總量表具有非常好的信度。兩類量表的方差解釋率分別為62.971%和57.553%，預(yù)試樣本顯示問(wèn)卷具有較清晰的結(jié)構(gòu)效度。

3 深圳市寶安區(qū)街道辦事處管理現(xiàn)狀分析

3.1 轄區(qū)居民對(duì)寶安區(qū)街道服務(wù)公眾滿意度的情況分析 對(duì)寶安區(qū)街道辦事處轄區(qū)居民進(jìn)行的公眾滿意度調(diào)查結(jié)果，如表1 左側(cè)所示。通過(guò)數(shù)據(jù)分析，不難看出，轄區(qū)居民對(duì)于所在轄區(qū)街道辦事處的期望都較高，但對(duì)于目前街道辦事處所做工作并不是特別滿意，這兩者之間的差距無(wú)疑會(huì)給廣大居民帶來(lái)落差感，自然也會(huì)降低轄區(qū)居民的公眾滿意度。同時(shí)，街道辦事處形象在四個(gè)變量中得分最低，僅為3.11 分，因此本研究對(duì)街道辦形象變量中的五個(gè)維度進(jìn)行了進(jìn)一步的描述性統(tǒng)計(jì)分析。分析結(jié)果顯示，變量街道辦形象下的五個(gè)維度得分情況分別如下：公眾總體印象得分為3.43 分，職能了解程度得分為2.85 分，職能機(jī)構(gòu)設(shè)置得分為2.70 分，辦事效率評(píng)價(jià)得分為3.24 分，服務(wù)態(tài)度評(píng)價(jià)得分為3.31 分。不難看出，職能了解程度和職能機(jī)構(gòu)設(shè)置兩個(gè)維度的得分尤其偏低，轄區(qū)居民對(duì)于目前街道辦事處的職能部屬并不清楚，且認(rèn)為目前街道辦事處的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置并不合理。

表1 轄區(qū)居民及公眾人員公眾滿意度評(píng)分匯總表

3.2 工作人員對(duì)寶安區(qū)街道服務(wù)公眾滿意度的情況分析 對(duì)寶安區(qū)街道辦事處工作人員進(jìn)行的公眾滿意度調(diào)查結(jié)果如表1 右側(cè)所示。通過(guò)數(shù)據(jù)分析，不難發(fā)現(xiàn)，工作人員對(duì)于所屬街道辦事處的期望、工作質(zhì)量感知、街道辦形象及公眾滿意度的總體水平都較高。與轄區(qū)居民的評(píng)分相比，工作人員在感知質(zhì)量、街道辦形象和公眾滿意度三個(gè)變量上都要高出0.5-0.8 分，這樣的結(jié)果也是合情合理的。首先街道辦事處工作人員對(duì)其自身開(kāi)展各方面工作必然非常熟悉，了解工作開(kāi)展的步驟、進(jìn)程，乃至是工作開(kāi)展的各種制約，因此掌握大量相關(guān)信息的工作人員在感知質(zhì)量這一變量上的打分也會(huì)偏高。再者街道辦工作人員同樣對(duì)街道辦事處的職能部屬、機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作范圍等內(nèi)容都非常了解，因此變量街道辦事處形象得分較高也在情理之中。街道辦工作人員在公眾期望、感知質(zhì)量和街道辦形象三個(gè)變量上的滿意度較高，自然內(nèi)部公眾滿意度得分也高出轄區(qū)居民的公眾滿意度。

3.3 寶安區(qū)街道辦事處的管理現(xiàn)狀分析 與深圳市其他區(qū)的街道相比，寶安區(qū)的街道卻存在“先天缺失”：原特區(qū)內(nèi)的街道是在成立區(qū)政府時(shí)一并設(shè)立的，并不是由鎮(zhèn)政府改制得來(lái)；而寶安區(qū)的除新安、光明街道以外的其他街道均是由鎮(zhèn)政府改設(shè)的，僅僅是更換了“牌子”，而街道辦實(shí)際管理的人口數(shù)量和管理職責(zé)并未發(fā)生根本性改變。盡管在成立之初，這種模式使寶安區(qū)各街道的財(cái)力、人力、物力比原特區(qū)的各街道擁有更多的可支配資源，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，這種“撤鎮(zhèn)改街”的模式逐步暴露其弊端。如果將原來(lái)的鎮(zhèn)級(jí)政府的行政體制不適應(yīng)寶安區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)稱為“老馬拉新車”的話，那么簡(jiǎn)單地以街道辦事處代行原來(lái)鎮(zhèn)政府就是名副其實(shí)的“小馬拉大車”。通過(guò)對(duì)寶安區(qū)街道辦事處進(jìn)行走訪調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)工作任務(wù)繁重，權(quán)責(zé)不對(duì)等是街道辦事處工作中普遍存在且難以解決的一大難題。此類問(wèn)題之所以難以解決，主要是根源于街道辦事處管理體制。

3.3.1 街道辦管理規(guī)模龐大，居民參與城市管理程度不高 街道辦事處管理區(qū)域的劃分，應(yīng)根據(jù)城市自然條件、居民居住狀況，按照便于聯(lián)系居民和開(kāi)展工作的原則設(shè)立，轄區(qū)人口一般以四至六萬(wàn)人為宜①。這樣的規(guī)模既能夠保證街道辦事處充分發(fā)揮其管理職能，又能夠經(jīng)濟(jì)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。但是這種最優(yōu)狀態(tài)隨著城市的發(fā)展和人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，早已經(jīng)差之千里了。以2011年底公布的深圳統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)為例，管轄范圍最為合理的是鹽田區(qū)，每個(gè)街道辦事處管轄范圍平均約為5.28 萬(wàn)人/個(gè)，而寶安區(qū)整個(gè)轄區(qū)共有10 個(gè)街道辦事處，每個(gè)街道辦事處管轄范圍已經(jīng)高達(dá)40.61 萬(wàn)人/個(gè)，其管理規(guī)模已經(jīng)嚴(yán)重超出合理范圍之內(nèi)。與城市街道辦事處不堪重負(fù)的現(xiàn)狀相對(duì)，居民的自治觀念、參與觀念非常淡薄，參與程度不高。究其原因，主要包括以下兩個(gè)方面：首先，居民思維方式根深蒂固，對(duì)社區(qū)民間的非正式組織認(rèn)識(shí)普遍不夠，認(rèn)為遇到難處就應(yīng)該找政府處理。其次，是因?yàn)榫用駥?duì)社區(qū)中的民間組織還不夠信任，而基層政府也尚未探尋到與之和諧相處之道。

3.3.2 街道辦事處管理職責(zé)超負(fù)荷，工作任務(wù)繁重在我國(guó)街道辦事處設(shè)立之初，設(shè)立街道辦的初衷，主要為了提高社會(huì)管理和公共服務(wù)精細(xì)化程度，而并不是讓街道辦承擔(dān)過(guò)多的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)。但不難看出，現(xiàn)今城市街道辦事處已經(jīng)完全承擔(dān)了行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理三方面職能，其工作已經(jīng)近乎于一級(jí)政府的職責(zé)。目前深圳寶安區(qū)實(shí)行的是“兩級(jí)政府，四級(jí)管理”基層管理體制，即“市政府—區(qū)政府—街道辦—社區(qū)工作站”的模式。在現(xiàn)行的體制下，管理鏈條很長(zhǎng)，層級(jí)之間溝通必然存在諸多障礙，也非常容易導(dǎo)致信息的失真。權(quán)力和資源都集中在區(qū)一級(jí)政府掌握，區(qū)政府各部門在街道設(shè)置的直屬機(jī)構(gòu)也一般只受其所屬部門的直接領(lǐng)導(dǎo)和差遣，街道辦事處難以協(xié)調(diào)其中事務(wù)。同時(shí)，職能部門又將大量的工作任務(wù)下放街道，特別是城市建設(shè)任務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一個(gè)街道一年的建設(shè)任務(wù)多達(dá)數(shù)百個(gè)，資金投入可達(dá)數(shù)億元（含市投區(qū)建），建設(shè)內(nèi)容涉及道路、綠化、路燈、公園、排水管網(wǎng)等，其中部分建設(shè)任務(wù)被列入市、區(qū)政府的年度工作白皮書或者是重點(diǎn)工作，加上各類專項(xiàng)督查和考核項(xiàng)目繁多，給街道辦事處帶來(lái)相當(dāng)大的工作壓力。

3.3.3 居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的行政化程度加深，自治色彩弱化 在城市街道辦事處管理負(fù)擔(dān)過(guò)重而資源又不足的情況之下，街道辦事處逐步將居委會(huì)和業(yè)委會(huì)納入了基層管理網(wǎng)絡(luò)之中，從而形成了“四級(jí)管理”。深圳早在2006年就開(kāi)始進(jìn)行社區(qū)管理體制的創(chuàng)新，在全市范圍內(nèi)設(shè)立社區(qū)工作站，承擔(dān)街道辦事處在社區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)工作，并且推行“居站分設(shè)”，居委會(huì)由居民選舉產(chǎn)生，依法開(kāi)展居民自治。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在深圳各區(qū)中寶安區(qū)的居民委員會(huì)的數(shù)量最多，已設(shè)立236 個(gè)居民委員會(huì)。

但經(jīng)實(shí)際了解，社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)基本屬于“一套人馬兩塊牌子”的情況，絕大部分社區(qū)工作站站長(zhǎng)（或副站長(zhǎng)）兼任社區(qū)居委會(huì)主任，由于居委會(huì)并未在財(cái)力、人力上單獨(dú)出來(lái)，所以居委會(huì)需要依靠工作站開(kāi)展工作。目前社區(qū)工作站所承擔(dān)的職能已經(jīng)幾乎涵蓋了社會(huì)管理的方方面面，甚至還承擔(dān)許多的黨政事務(wù)，如負(fù)責(zé)轄區(qū)流動(dòng)黨員管理、開(kāi)展黨代表工作室制度、推進(jìn)“城管進(jìn)社區(qū)”工作，可以說(shuō)其實(shí)際功能已經(jīng)越來(lái)越向行政組織靠攏，行政化程度越來(lái)越深。在我國(guó)現(xiàn)階段的基層管理過(guò)程中，居委會(huì)行政化是必然的，但是如果居委會(huì)過(guò)度行政化，則會(huì)使得其對(duì)城市基層社會(huì)的代表性逐漸下降。居委會(huì)過(guò)多地承擔(dān)基層管理職責(zé)，必然影響居民的認(rèn)同感和歸屬感，產(chǎn)生其自身的認(rèn)同危機(jī)和運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

4 改革的方向

早在2009年，隨著中央國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了深圳市上報(bào)的《深圳市綜合配套改革總體方案》，“一級(jí)政府，三級(jí)管理”的街道管理體制就被正式提出。光明新區(qū)和坪山新區(qū)也先后成為了管理體制改革的試點(diǎn)。因此，要深化寶安區(qū)街道管理體制改革，就必須通過(guò)走“一級(jí)政府，三級(jí)管理”的街道管理體制改革之路。通過(guò)對(duì)過(guò)往的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，筆者認(rèn)為寶安區(qū)的管理體制改革，應(yīng)該遵循“化整為零，循序漸進(jìn)”的原則，走好以下三個(gè)步：第一步，整合街道辦事處和社區(qū)工作站；第二步，調(diào)整街道辦規(guī)模，明確街道辦職能；第三步，轉(zhuǎn)變區(qū)職能部門職責(zé)，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督指導(dǎo)。成功進(jìn)行以上三步改革之后，寶安區(qū)也就實(shí)現(xiàn)了“一級(jí)政府，三級(jí)管理”，不僅可以有效整合管理資源，提高行政效率，而且可以強(qiáng)化基層社區(qū)的公共服務(wù)職能，全面提高基層政府的服務(wù)質(zhì)量。

注釋：

①《深圳市街道辦事處工作規(guī)定》，深圳市人民政府令第8 號(hào)頒布，1993年1 月25 日.

[1]李榮娟,朱光喜.將辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)與構(gòu)想[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2004,6.

[2]孫雪峰.將街道辦事處建成一級(jí)政府[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2009,9.

[3]浦興祖.特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理之提法[J].政治學(xué)研究，1998,3.

[4]董娟.過(guò)渡與轉(zhuǎn)型：管理哲學(xué)視野下的我國(guó)城市社區(qū)治理模式變遷——以我國(guó)街道辦事處為考察對(duì)象[J].公共管理,2009,5.

[5]岳佳坤.廣州街道辦事處職能問(wèn)題研究[D].廣州:暨南大學(xué),2009.

[6]高城.強(qiáng)街?jǐn)U權(quán):大慶市紅崗區(qū)街道管理體制改革研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2012.