英國特種設備安全監(jiān)管研究

梁國安 黃 凱 吳 杰

(1.江蘇省特種設備安全監(jiān)督檢驗研究院 南京 210036)(2.江蘇省標準化研究院 南京 210029)

1 概述

本文在研究英國特種設備管轄范圍、法規(guī)標準體系框架、檢驗機構管理基礎上，著重以英國鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械4類特種設備為研究對象，對其設計、制造、安裝、修理、改造、檢驗6個環(huán)節(jié)進行了研究。研究過程中主要采取參考國內現有研究資料成果、收集歐盟及英國相關網站第一手資料、調研國際知名檢驗機構駐中國辦事處等方式。

在研究過程中，筆者注意到英國對于特種設備的監(jiān)管有許多獨到的經驗和模式，譬如法規(guī)標準體系框架中專業(yè)協會扮演著重要角色，社會化檢驗機構資質管理方式、相關保險制度落實等。因此，對英國特種設備標準體系框架、檢驗機構管理、主要監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面研究，可以為我國特種設備安全監(jiān)管提供有益的借鑒。

2 英國特種設備管轄范圍

鑒于歐盟及相應成員國運行體制，在闡述英國特種設備管轄范圍時需對歐盟對特種設備管轄范圍進行闡述。

歐盟沒有“特種設備”這一名詞，但是對涉及安全、健康和環(huán)境等方面的產品，進行嚴格監(jiān)管，制定了相應的指令和協調標準。指令僅涉及產品基本安全要求和規(guī)定，具體技術細節(jié)則在歐盟的協調標準中規(guī)定；涉及產品使用、檢驗、修理、改造等環(huán)節(jié)的監(jiān)管則由各成員國自己規(guī)定。歐盟指令作為歐盟法規(guī)組成部分，具有強制性，而協調標準由企業(yè)自愿采用。但是鑒于指令和協調標準的密切關系，采用了協調標準，則被認為滿足了指令的基本要求。對照歐盟指令，與我國特種設備相應的監(jiān)管產品主要有鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道等。

英國也沒有“特種設備”一詞。作為歐盟成員國，英國按照規(guī)定對歐盟指令在本國進行相應的轉化或制定出本國的法規(guī)，并履行監(jiān)管職責。英國法規(guī)對特種設備的管轄范圍與歐盟管轄范圍相同，主要有鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道等。

針對鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道等特種設備，相應的歐盟指令和英國法規(guī)見表1。

表1 歐盟指令和英國相應法規(guī)

3 英國特種設備法規(guī)標準體系框架

英國對影響健康與安全產品管理的法規(guī)標準體系主要由5個層面，分別為法律、法規(guī)、實務守則、指南(推薦、政策說明)、標準，其中法律、法規(guī)具有強制性，實務守則、指南等指導性文件及標準不具有強制性，但是對其遵守并按照其開展相關工作可認為符合法律法規(guī)要求。這5個層面具體為：

1)法律(Law)。英國沒有特種設備單獨的法律，而是參照執(zhí)行1974年頒布的由議會通過的《勞動健康與安全法1974》(The Health and Safety atWork etc.Act1974，簡稱HSWA1974)。該法律由英國國會通過并頒布，是英國勞動健康與安全工作領域的基本法。

2)法規(guī)(Regulations)。商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(The Department for Business， Innovation ＆ Skills，以下簡稱BIS)將歐盟指令轉化為本國法規(guī)或制定相應的法規(guī)。英國轉化或制定的涉及特種設備的法規(guī)如表1所示。法規(guī)具有強制性。

3)實務守則(ACOPs)?！秳趧咏】蹬c安全法1974》規(guī)定，經國務大臣批準，健康與安全執(zhí)行署(Health and Safety Executive，以下簡稱HSE)可以批準和發(fā)布實務守則。如《升降設備的安全使用實物守則和指引：升降操作和升降設備條例》(Safe Use of Lifting Equipment： Lifting Operations and Lifting Equipment Regulations 1998： Approved Code of Practice and Guidance L113 HSE Books 1998)等。

4)指南(Guidelines)、推薦(Guidance)、政策說明等指導性文件。該類文件可以由HSE單獨發(fā)布，也可由HSE與有關行業(yè)協會如安全評估聯盟(The Safety Assessment Federation，簡稱SAFed)、電梯和自動扶梯工業(yè)協會(The Lift and Escalator Industry Association，簡稱LEIA)共同發(fā)布，也可由行業(yè)協會單獨發(fā)布。如HSE發(fā)布的《升降操作與升降設備條例1998實物守則和指南》(Approved Code of Practice and Guidance of The Lifting Operations and Lifting Equipment Regulations 1998)等。

5)標準(Standard)。商業(yè)、創(chuàng)新和技能部( BIS)授權英國標準協會(British Standards Institution，以下簡稱BSI)制定開發(fā)國家標準，制定或采用相關產品及產品管理的標準。因此涉及特種設備的國家標準由BSI制定發(fā)布。專業(yè)標準和企業(yè)標準則由相關協會、企業(yè)自己制定和發(fā)布。

4 英國特種設備檢驗機構

4.1 特種設備檢驗機構管理部門

英國特種設備檢驗工作主要由本地社會檢驗機構(大部分是私營公司或協會)承擔，如勞氏船級社、英國標準學會、英國無損檢測協會等，也有些國外檢驗機構在英國設立的分支機構，如美國船級社(ABS集團)、德國技術監(jiān)督協會(TüV)英國有限公司、蘇黎世認證有限公司等。

英國檢驗機構的管理部門為英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(BIS)和皇家認可委員會(UKAS)。其單位性質、相關職能如下：

商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(BIS)是政府內閣部門，作為英國標準與認證認可的主管部門，負責標準與認證認可政策的制定與執(zhí)行。該部門對檢驗機構管理主要體現在兩個方面：一方面，是英國有關特種設備的95/16/EC《電梯指令》、97/23/EC《承壓設備指令》、2006/42/EC《機械指令》和2009/105/EC《簡單壓力容器指令》等的公告當局(NotifyingAuthority)。作為公告當局，負責建立和實施合格評定機構的評估和通報，并向歐盟委員會傳達對合格評定機構的評定及通告程序、對公告機構的監(jiān)督程序以及上述程序的任何變化。另一方面，與英國皇家認可委員會(UKAS)簽訂諒解備忘錄《Memorandum of Understanding between Department for Business，Innovation and Skills and Department for Business， Innovation and Skills》，授權 UKAS 成為國家唯一認可機構，并實施相關委任工作。

英國皇家認可委員會(UKAS)是獨立于政府的一個非盈利私營擔保有限公司(non-profitdistributing privat ecompany，limited by guarantee)，作為英國政府認可的國家評審機構，負責對檢查、測量、試驗機構的能力以及對體系、產品和人員進行鑒定，對國際公認的標準、認證、檢測檢驗和校準服務的組織提供服務。根據認可條例(SI No 3155/2009)和歐盟法規(guī)(EC 765/2008)被商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(BIS)大臣任命為英國唯一的國家認可機構并在BIS秘書處與政府達成的協議下開展工作。UKAS所有利潤都投入到公司的業(yè)務中，以前的利潤是新的認證領域資金的主要來源。檢驗機構通過UKAS認可，說明其具有合格評定能力和公信力等。

4.2 特種設備檢驗單位資質管理

英國的特種設備檢驗機構，根據其職能可以分為兩類：一類是按照歐盟指令作為第三方為相關產品提供合格評定服務的公告機構(Notified Bodies，NB，與我國具有監(jiān)督檢驗資質的機構相類似)；一類是從事相關產品在用設備檢驗等的在用設備檢驗機構(Inspection body，相當于我國的定期檢驗機構)。兩者在資質管理程序上，共同特點是都需要英國政府認可的國家評審機構英國皇家認可委員會(UKAS)認可，區(qū)別在于公告機構(NB)除了UKAS認可外，還需要國務大臣(BIS)任命，并由BIS通告歐盟委員會和歐洲經濟區(qū)其它成員(如果沒有反對意見，這一任命將在通知發(fā)出兩周后生效)。

由于目前在歐盟有一種用ISO/IEC 17020系列標準來衡量檢查機構(inspection body)能力的趨勢，因此英國在用鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械的檢驗機構，通常會向UKAS提出申請對機構的能力進行評審，以獲得在用特種設備的檢驗資質。這些機構通常在英國相關的法規(guī)中扮演“有能力的人”(指具有足夠的技術知識和實踐經驗，能夠檢查出設備存在的缺陷，并對其危險程度進行評估的人，下同)的角色。根據在UKAS網站查詢的數據，英國在用鍋爐、壓力容器檢驗機構有123家；在用電梯、起重機械檢驗機構有23家。

公告機構(NB)除了UKAS認可外，還需要國務大臣(BIS)任命。BIS發(fā)布了鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備檢驗公告機構任命程序指南，分別為《壓力設備規(guī)定：英國合格評定機構任命指南》(The Pressure Equipment Regulations：guidelines on the appointment of UK conformity assessment bodies)、《電梯規(guī)程：英國公告機構任命指南》(The Lifts Regulations：guidelines on the appointment of UK notified bodies)、《機械供應安全條例：英國公告機構任命指南》(The Supply of Machinery (Safety)Regulations 2008： guidelines on the designation of UK notified bodies)，對公告機構申請、任命、要求、責任等做了規(guī)定。根據上述規(guī)定，公告機構(NB)應滿足的要求包括認證(Accreditation)、協調標準(Harmonised Standards)、質量體系(Quality System)、分包(Sub-contracting)、保險(Insurance)5個方面。公告機構(NB)申請流程為：合格評定機構先向UKAS申請UKAS認可(同時將材料副本提交BIS)，然后向BIS提交委任申請。同時獲得UKAS認可、BIS國務大臣委任，并由BIS通告歐盟委員和歐洲經濟區(qū)內其它成員的合格評定機構才能成為公告機構。公告機構的重新評估和監(jiān)督由BIS國務大臣或UKAS按照認可規(guī)則進行。批準有效期為4年，首次批準后6個月內，UKAS對公告機構進行督查，每年進行一次年度檢查，每4年必須重新評審。UKAS將與BIS對NB年度監(jiān)督結果、4年一次重新評估結果及其它監(jiān)督結果進行協商，以便BIS作出是否對NB的繼續(xù)委任的決定。

根據歐盟Nando系統查詢，關于鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備，在歐盟及英國范圍內的公告機構數量見表2：

表2 歐盟及英國范圍內相關指令公告機構數量

5 英國特種設備安全監(jiān)管

5.1 特種設備安全監(jiān)管機構

英國沒有設立專門的特種設備安全監(jiān)察機構，其工作場所特種設備的安全監(jiān)察工作主要由健康與安全執(zhí)行署(The Health and Safety Executive，以下簡稱HSE)負責。HSE是依據《健康和安全工作法1974》(Health and Safety at Work etc Act 197 4 ， H S AW1974)成立的法定的健康與安全管理機構，是勞動和退休金部的一個非部委公共機構(as one of DWP’s Non Departmental Public Bodies)。

HSE是英國國家獨立的監(jiān)督機構，其主要職能是：負責政策制定、健康與安全監(jiān)察、事故調查、提出改善健康安全條件的建議、提升健康安全工作的影響力、執(zhí)行健康安全法律法規(guī)、提供健康安全技術支持與法醫(yī)鑒定等。實際工作中，HSE對企業(yè)日常的具體的工作幾乎不直接干預，許多工作交由檢驗機構負責。

5.2 特種設備主要環(huán)節(jié)監(jiān)管情況

根據《特種設備安全法》和《特種設備安全監(jiān)察條例》，我國對特種設備安全監(jiān)管建立了4項制度：行政許可制度、安全監(jiān)督檢查制度、強制檢驗制度、事故調查處理制度。與我國相比較，英國對特種設備生產(設計、制造、安裝、改造、維修)單位、人員等未實施行政許可，僅對從事特種設備監(jiān)督檢驗的公告機構(NB)，要求其需獲得商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(BIS)任命(許可)；英國主要由HSE負責對特種設備實施安全監(jiān)督檢查和事故調查處理；與我國一樣，英國重視特種設備強制檢驗工作。另外，英國特種設備的制造、安裝、維修、檢驗單位都需要投保責任險，繳納相應的保險費用。

本節(jié)選取了鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械4類特種設備，從設計、制造、安裝、維修、改造、檢驗6個環(huán)節(jié)對英國特種設備管理情況進行研究，具體研究結果如下：

1)設計環(huán)節(jié)。英國對鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械設計單位沒有設定許可制度。鍋爐和壓力容器的I、II類設計通常由制造商自己完成，對第III(B1+F)、IV(G、H1)類設計含在選用程序中，需經過被授權檢驗機構的批準；電梯和起重機械設計由制造商完成，但需NB審核和批準。

2)制造環(huán)節(jié)。鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械制造無單位許可制度。制造由制造商完成，但須經NB按照相關指令規(guī)定的程序進行符合性評定(與我國監(jiān)督檢驗性質相類似)。合格后，由制造商張貼CE標志，并作出符合性聲明，然后方可投入市場。對于鍋爐、壓力容器制造中永久性連接接頭的工藝操作程序、操作人員，以及無損檢測人員必須經授權的檢驗機構批準。

3)安裝環(huán)節(jié)。鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械安裝單位無許可制度。安裝工作通常由制造商(投放市場的人)負責。

4)維修改造環(huán)節(jié)。鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械維修改造無單位許可制度，維修改造工作由“有能力的人”完成。

5)維保環(huán)節(jié)。英國對維保單位未實施許可制度。但規(guī)定在用鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械擁有者或者經營者負有維保責任，這種責任體現在：擁有者或經營者通常選擇有能力的制造企業(yè)或者內部有經驗的人或者聘請“有能力的人”進行維護保養(yǎng)。

6)檢驗環(huán)節(jié)。鍋爐的首次檢驗(投用前的檢驗)、在役第一次檢驗(投入使用后的第一次檢驗，在首次檢驗24個月內進行)、定期檢驗為法定檢驗；壓力容器的首次檢驗、在役第一次檢驗、定期檢驗、保護裝置檢驗和補充檢驗為法定檢驗；電梯、起重機械首次檢驗和定期檢驗為法定檢驗。這些法定檢驗必須由“有能力的人”完成，其中鍋爐、壓力容器、起重機械的檢驗必須由“有能力的人”制定“檢驗計劃”。

關于定期檢驗周期，載人電梯為6個月，載物電梯、起重機械為12個月，也可以按照“有能力的人”制定的檢驗計劃進行；鍋爐按鍋爐類型執(zhí)行；壓力容器根據使用時間、設計壽命和安全狀況分類，分別為A類：12～14個月，B類，24～26個月，C類36～48個月。

6 結束語

1)英國沒有“特種設備”一詞，其關注的影響健康與安全的產品與我國特種設備管轄范圍基本一致，其關于特種設備的管轄范圍主要有鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、索道等。英國沒有設立專門的特種設備安全監(jiān)察機構，而是由健康與安全執(zhí)行署主要承擔特種設備安全監(jiān)察工作。

2)英國沒有針對特種設備的專門法律，而是參照執(zhí)行《勞動健康與安全法》。除了法律和法規(guī)具有強制性外，實務守則、指南等指導性文件多為行業(yè)協會制定，不具有強制性，但對其遵守并按照其開展相關工作被認為是對法律、法規(guī)的遵守。

3)英國沒有對鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備的設計、制造、安裝、維修、改造等單位及人員實施行政許可。對鍋爐、壓力容器等風險較大的設備，其部分類別產品的設計需經公告機構批準。

4)英國鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備的檢驗機構由國家認可機構認可；政府部門批準的公告機構可以從事監(jiān)督檢驗工作。鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等投放市場后，通過規(guī)定擁有者或責任人的維修義務，以及由“有能力的人”進行定期檢驗，來保證產品使用安全。

5)英國鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備在投放市場前，公告機構(NB)作為第三方提供合格評定，對于保證產品質量起到很大作用；投放市場后，在用檢驗工作由“有能力的人”來完成，如UKAS認可的檢驗機構(inspection body)。

6)英國鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備的制造、安裝、維修、檢驗單位都需要投保責任險。而我國目前對特種設備保險采取自愿原則，鼓勵投保。

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