寧夏：一個(gè)國營農(nóng)場的頭號難題

鄭旭 崔靖芳

“你說憑啥？憑我們農(nóng)場有土地證！在我們的地盤上開發(fā)肯定不行！”

“10年前平羅縣就給我們把證辦了，你們農(nóng)場說停就停啦？”

此番對話發(fā)生在今年10月最后一天的上午，對話者是寧夏回族自治區(qū)國營前進(jìn)農(nóng)場副場長康建寧與石嘴山市米高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司的一位高管。

來言去語間，兩個(gè)西北漢子互敬了一支煙。

前進(jìn)農(nóng)場是寧夏農(nóng)墾所屬的14個(gè)國營農(nóng)林牧場之一，其機(jī)關(guān)駐地位于石嘴山市平羅縣姚伏鎮(zhèn)。如果把耕地、濕地、未利用土地（荒地）全部加在一起，這個(gè)農(nóng)場擁有28萬余畝土地，且全部為國有。

米高公司成立于2011年5月，法定代表、董事長均為平羅當(dāng)?shù)厝嗣咨贅s。作為一家民營企業(yè)，該公司主營農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、種植等。

米少榮認(rèn)為，公司成立之前他便擁有3000余畝土地的承包權(quán)且“名正言順”，康建寧卻駁斥稱這些土地“來路不正”，實(shí)際權(quán)屬應(yīng)為前進(jìn)農(nóng)場。

灰飛煙滅，舌戰(zhàn)繼續(xù)......

意外出現(xiàn)的仇家

舌戰(zhàn)僅是雙方爭奪地權(quán)的戰(zhàn)術(shù)之一。這對于前進(jìn)農(nóng)場來說，“能防止他們公司繼續(xù)擴(kuò)大開墾作業(yè)的面積”，而對于米高公司而言，“只想證明公司是一心一意謀發(fā)展的，就要以德服人以理取勝”。

然而，就在幾年以前，雙方還奉行以武力解決問題。

“那次前進(jìn)農(nóng)場組織了200多人來阻止我們作業(yè)，個(gè)個(gè)都穿著迷彩服，還拿著家伙?！泵咨贅s說，米高公司隨后也組織了約100人前去應(yīng)戰(zhàn)。

對此說法，康建寧并不避諱，“派去的都是農(nóng)場的職工。為什么去？因?yàn)榈厥俏覀儑鵂I農(nóng)場的。國營農(nóng)場的地又是誰的？那是國家的！國家的地能讓他們說占就占啦？那要我們干什么？”

米高公司把來者阻擋在平西公路上。在燃煤價(jià)格居高不下的當(dāng)時(shí)，這條通往平羅縣礦區(qū)的公路被兩支“隊(duì)伍”堵得水泄不通。直到平羅縣警方聞訊到場，雙方才各自離去。

此次沖突讓彼此的矛盾公開化，但讓人難以理解的是，雙方為何因一片荒地而結(jié)仇？

時(shí)間要追溯到2010年。

那年7月，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府為依法加強(qiáng)寧夏農(nóng)墾土地的規(guī)范化管理，提高國有土地利用效率，作出了《關(guān)于整頓和加強(qiáng)農(nóng)墾土地管理的決定》（下稱《決定》）。

查閱當(dāng)年的新聞資料不難發(fā)現(xiàn)，《決定》形成的背景，是由于在很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，寧夏農(nóng)墾系統(tǒng)土地對外承包經(jīng)營管理中，存在非法買賣、私自發(fā)包轉(zhuǎn)租、少包多占和擅自改變土地用途、私搭濫建等違法違規(guī)行為，嚴(yán)重影響了農(nóng)墾事業(yè)健康快速發(fā)展。

為此，《決定》要求寧夏農(nóng)墾系統(tǒng)依法清收對外違法違規(guī)承包的土地，發(fā)揮農(nóng)墾國有土地資源優(yōu)勢，力爭在2011年基本完成清收工作任務(wù)。

作為前進(jìn)農(nóng)場的資深管理者，康建寧記得，寧夏農(nóng)墾針對土地發(fā)包亂像也曾多次組織集中治理和清查清收行動，但鑒于情況的復(fù)雜性，每次行動的預(yù)期效果都不明顯。

“2010年的形勢就大不一樣了，畢竟《決定》是自治區(qū)作出的，加上自治區(qū)國土資源廳在2009年給前進(jìn)農(nóng)場換發(fā)了國土使用證，這讓我們在做清收工作時(shí)很有底氣?！笨到▽幷f。

事實(shí)正如康建寧所說，在接下來的清收工作中，前進(jìn)農(nóng)場在地方土管部門的配合下，通過協(xié)商或司法途徑完成了多宗土地的權(quán)屬確認(rèn)。

“本以為這項(xiàng)工作做完后，我們農(nóng)場就不會再遇上土地權(quán)屬糾紛這樣的難題了，誰能想到老米（米少榮）在那里搞上開發(fā)了！”

2011年春天，前進(jìn)農(nóng)場的職工向康建寧報(bào)告，平羅縣一個(gè)叫米少榮的老板成立了一家專門做農(nóng)業(yè)開發(fā)的公司，目前這家公司已經(jīng)把農(nóng)業(yè)機(jī)具拉進(jìn)農(nóng)場地里了。

隨后，康建寧多次“照會”米少榮，聲明土地權(quán)屬關(guān)系。

“當(dāng)時(shí)，康副場長說這片地是前進(jìn)農(nóng)場的，說我們是違法開發(fā)。我真的很奇怪，這片地我都承包了10年了，而且還有政府發(fā)的土地證，咋就是你前進(jìn)農(nóng)場的呢？”米少榮反問。

米少榮的不解并未得到康建寧的理解，而康健寧的強(qiáng)勢也招來米少榮的反感。

接下來的日子里，米高公司與前進(jìn)農(nóng)場造起了一道玻璃門。門前，雙方視而不見，聽而不聞；門后，兩者各行其是，各自為戰(zhàn)。

“總之，只要我們一開工，前進(jìn)農(nóng)場就會派人來人施壓?！泵咨贅s說。

尷尬的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)夢

事實(shí)上，《民生周刊》記者實(shí)地探訪發(fā)現(xiàn)，米高公司用以平整土地的大馬力拖拉機(jī)已被前進(jìn)農(nóng)場叫停。

“不用機(jī)械作業(yè)，這么多地怎么打理？”文章開篇提到的米高公司那位高管稱，公司與前進(jìn)農(nóng)場存有爭議的土地有3000多畝，而且官方認(rèn)可范圍是平羅縣包蘭鐵路以東和平西公路以西、金色河南北兩側(cè)。

他告訴《民生周刊》記者，米高公司發(fā)展的并非勞動密集性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是機(jī)械化程度很高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

“我是農(nóng)民出身，雖然也做過其他產(chǎn)業(yè)，但發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我的一個(gè)夢?！泵咨贅s說。

年近50歲的米少榮在家族中排行最小，頭腦靈活的他從上世紀(jì)80年代起便自主創(chuàng)業(yè)，靠煤運(yùn)起家，此后曾投資餐飲、娛樂、酒店等行業(yè)。

上世紀(jì)90年代末期的亞洲金融危機(jī)后，米少榮意識到雞蛋不能放在一個(gè)籃子里，因此想到投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

按照他的說法，2000年前后，他與同鄉(xiāng)孫某等人合作承包了4450畝國有荒地、林地。其中3000畝得到了平羅縣林業(yè)局以及當(dāng)時(shí)的平羅縣大西鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)批復(fù)，并頒發(fā)了土地使用證。

此后很長一段時(shí)間里，由于合伙人出現(xiàn)資金及技術(shù)的問題，米少榮只是對所承包的林地部分進(jìn)行了管理，擬開發(fā)用于農(nóng)業(yè)種植的荒地只是做了零星的開墾。

隨著中央惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺，2008年，合伙人將名下的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給米少榮。經(jīng)過近3年的籌備，2011年米少榮注冊成立了米高公司。

“根據(jù)土壤的特點(diǎn)，我們首選的作物是水稻，但如果達(dá)到預(yù)期的畝產(chǎn)效益，就必須對地片進(jìn)行平整和改良?！?/p>

令米少榮多少有些尷尬的是，身邊的朋友以及常年的生意伙伴都知道，他即將在承包土地上創(chuàng)造一次輝煌，可前進(jìn)農(nóng)場偏偏以權(quán)屬問題為由，干擾公司的經(jīng)營活動。

“如果這片地真是前進(jìn)農(nóng)場的，一開始為何不站出來主張權(quán)利？”

對于米少榮的質(zhì)疑，康建寧在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)也作了正面回應(yīng)。

他解釋，如果從土地權(quán)屬的歷史沿襲上看，不僅米高公司占用的土地，而且平羅縣之前很多國有土地都是農(nóng)墾系統(tǒng)的。

寧夏農(nóng)墾事業(yè)管理局一位不愿具名的人士也間接印證了康建寧的說法。

他告訴《民生周刊》記者，與全國很多墾區(qū)創(chuàng)建的歷史背景相似，1950年，寧夏墾區(qū)成立，其前身是中國人民解放軍農(nóng)業(yè)建設(shè)第一師。長期以來，寧夏農(nóng)墾在保證糧食等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給、繁榮地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面功不可沒。

“掣肘于體制機(jī)制等因素，全國各個(gè)墾區(qū)從上世紀(jì)90年代開始陷入發(fā)展低谷。就土地管理而言，雖然農(nóng)墾的土地均為國有土地，但由于習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理和經(jīng)營模式，導(dǎo)致地方可隨意圈占寧夏農(nóng)墾系統(tǒng)土地，又沒有人追責(zé)，即便打官司也是輸?shù)亩嘹A的少?！边@位人士說。

“以前農(nóng)場以土地清查為由去找地方政府要自己的土地，但地方總說農(nóng)墾的土地這么多，種不了荒著多浪費(fèi)了啊，拿出來支持一下地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是好事?！痹捖浯颂?，康建寧頗為無奈。

盡管如此，康建寧依舊認(rèn)為，如果米少榮拿到土地后就開發(fā)，他們也會和現(xiàn)在一樣去制止，“問題是，這些地在他手里囤了這么多年，直到最近這兩年才開發(fā)?！?/p>

鎮(zhèn)政府越權(quán)審批？

當(dāng)然，前進(jìn)農(nóng)場之所以理直氣壯地叫停米高公司開發(fā)土地的行為，是因?yàn)閾?jù)他們了解，本屆平羅縣人民政府拒不認(rèn)可米少榮的拿地行為。

米高公司成立之后，米少榮發(fā)現(xiàn)承包經(jīng)營的地塊內(nèi)入駐了多家洗煤廠，這些洗煤廠少則占地二三十畝，多則近百畝。2013年，他將幾家洗煤廠告至平羅縣人民法院。

法院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被侵占土地實(shí)際所有權(quán)人并非原告方，而結(jié)論的依據(jù)則是平羅縣國土資源局出具的一份公函。

幾經(jīng)周折，《民生周刊》記者見到了平羅縣國有資源局分管土地監(jiān)察執(zhí)法工作的副局長陳學(xué)華。

他對《民生周刊》記者表示，米少榮承包的地塊屬原平羅縣大西灘鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)的國有土地，權(quán)屬性質(zhì)應(yīng)該是國有，但其目前拿出的卻是集體建設(shè)用地使用證。

“土地證書是使用權(quán)的法律憑證，需經(jīng)縣以上人民政府和國土部門共同蓋章生效，但米少榮持有的證照及我們國土局的公章都沒有任何審批手續(xù)，就連原始的檔案資料也找不到?！?/p>

陳學(xué)華指出，雖然米少榮手里的土地使用證上蓋有大西灘鎮(zhèn)政府的公章，但由于平羅縣在2003年進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整時(shí)，已經(jīng)將該鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，所印公章目前已難辨真?zhèn)巍?/p>

“即便印章是真的，但根據(jù)國家土地管理法和寧夏土地管理?xiàng)l例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府一下批出200多公頃（合計(jì)3000畝）的地，肯定是越權(quán)的?！彼忉?。

依此而論，米少榮擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)便是無效的。

對此，米少榮頗為不滿。他認(rèn)為，當(dāng)年他和合伙人是如數(shù)交了土地承包費(fèi)的，既然大西灘鎮(zhèn)政府沒有審批權(quán)，那就應(yīng)該及時(shí)告知承包人。而早在2011年米高公司成立之前，他本人也曾就這塊爭議土地的權(quán)屬問題向平羅縣人民政府進(jìn)行過信訪，沒有任何一個(gè)部門撤銷他所持有的土地使用證，也沒有否認(rèn)他是這塊土地的實(shí)際權(quán)屬擁有者。

“我們國土局是不能對錯誤的行政行為撤銷的，這個(gè)權(quán)力在縣政府。”陳學(xué)華說。

值得一提的是，雖然平羅縣國土局的態(tài)度表面上看對前進(jìn)農(nóng)場有利，但在康建寧看來，這種態(tài)度說明當(dāng)?shù)卣疀]有擔(dān)當(dāng)意識。

康建寧認(rèn)為，實(shí)際上，本屆平果縣政府的領(lǐng)導(dǎo)知道前進(jìn)農(nóng)場和米高公司的矛盾根源在于土地權(quán)屬。“他們十分清楚這片土地是我們農(nóng)場的，那就應(yīng)該明確告知米少榮本人，而不是一味地給前進(jìn)農(nóng)場出難題，讓戰(zhàn)火在我們和米高公司之間燒下去?！?/p>

待解的頭號難題

“這樣耗下去對誰都不利?！爆F(xiàn)在的米少榮正試圖改變自己過往的想法。他告訴《民生周刊》記者，他曾向前進(jìn)農(nóng)場提出，不管地屬于誰，至少先保證米高公司農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)。

“我們也同情老米的處境，但問題的關(guān)鍵是目前上面對農(nóng)場的要求是做到守土有責(zé)，把屬于農(nóng)墾的土地看好?！?/p>

康建寧解釋，在2010年《決定》下發(fā)前，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府還于2001年下發(fā)了一份《關(guān)于加快新時(shí)期農(nóng)墾改革與發(fā)展的意見》，當(dāng)時(shí)給出的政策是鼓勵農(nóng)場職工承包農(nóng)場土地，讓職工直接面對市場進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。

“后來發(fā)現(xiàn)有的職工拿到地后沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是將其轉(zhuǎn)手包給一些老板建廠，擅自改變了用途并從中獲利?！笨到▽幷J(rèn)為，這才是為什么2010年自治區(qū)要下發(fā)《決定》的一個(gè)重要原因。

他透露，從自治區(qū)政府到農(nóng)墾事業(yè)管理局，未來會對農(nóng)場所擁有國有土地的管控越來越嚴(yán)格，并通過市場化的手段讓農(nóng)墾系統(tǒng)的土地迎合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

寧夏農(nóng)墾事業(yè)管理局農(nóng)業(yè)發(fā)展部經(jīng)理陳洪倉在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)也提到，今后寧夏農(nóng)墾將嚴(yán)格按照墾區(qū)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)管理和使用土地。不僅如此，“通過土地確權(quán)注資方式，把墾區(qū)土地納入國有資產(chǎn)管理范疇，為土地入市做好準(zhǔn)備?！?/p>

“所以，不是我們不給老米開這個(gè)綠燈，是土地使用門檻越來越高，監(jiān)督和管理機(jī)制也越來越完善?！笨到▽幷f，前進(jìn)農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)們壓力很大，因?yàn)橹灰赘吖就恋貑栴}不解決，農(nóng)場土地清理工作就畫不上句號。

“這是我們的頭號難題！”康建寧說。其實(shí)，對于他而言，米高公司的問題最好的解決辦法是，由平羅縣人民政府牽頭，召集一次由前進(jìn)農(nóng)場和米高公司共同參加的協(xié)調(diào)會，目的一是以文件形式向米高公司告知爭議土地權(quán)屬，二是請第三方評估公司就米高公司多年的投入和損失進(jìn)行綜合評估，政府負(fù)責(zé)補(bǔ)償米高公司損失。

“如果平羅縣政府不同意補(bǔ)償，老米還可以向法院提起行政訴訟。”盡管這是一個(gè)初步設(shè)想，但又一個(gè)難題擺在了前進(jìn)農(nóng)場面前。

“前進(jìn)農(nóng)場不能袖手旁觀，要起訴平羅縣政府的話，我們和前進(jìn)農(nóng)場都得是原告才行，畢竟阻擋我們施工的不是政府而是農(nóng)場?！泵咨贅s向《民生周刊》記者表明態(tài)度。

“不是不行，只是......”康建寧沉思片刻說：“農(nóng)墾系統(tǒng)的改革正在進(jìn)行，農(nóng)場的很多社會職能剝離后都要移交給地方政府，比如農(nóng)場職工的低保，以前是農(nóng)場承擔(dān)，以后就是平羅縣民政局承擔(dān)，再比如治安、教育、醫(yī)院都會交給平羅縣政府管理?！?/p>